一、基本公共服务及其供给

（一）公共服务的性质与类型

1．公共服务

根据公共管理理论，公共服务是指由政府包括地方政府通过法律法规、政策措施、财政税收等确保提供给公众的服务，这类服务会使所有人收益，具有非排他性和非竞争性，因此一般私人部门难以从财力上支付，而须由税收来负担。基本公共服务具有公共服务或公共物品的基本特性，包括非排他性和非竞争性。大部分国家的公共服务包括警察、军队、公路、公共交通、基本教育和保健。由于公共部门提供的服务很难把不付费者排斥在外，如路灯、义务教育等，因此，在大部分国家，基本公共服务制度都涉及地方政府，涉及均等化体系和财政税收制度，尤其是转移支付制度。“让所有的地方政府有能力为本地居民提供一定的、最低限度的公共服务是均等化背后的基本原则。”

2．基本公共服务

考虑到公共财政支出能力，以及历史、政治、文化不同，其各自的基本公共服务或社会服务的内涵和外延也不一样。“每个社会都会根据自己的经济实力、市场和制度环境，以及实际的公共需求，来做出合理的选择。”（见表1）世界上一些国家又在公共服务中划分出基本公共服务。不同国家或地区，不同发展阶段或时期，基本公共服务的范围和特点是不一样的。这一方面取决于能够满足社会公共需求意愿而可用于再分配的财政收入有多少，还取决于政府失灵的程度、市场的发育程度、非营利部门的成熟状况、公共部门交易费用的高低等诸多因素。例如，在南非，基本教育（学前和小学教育）和初级医疗定义为基本社会服务，在加拿大，定义为教育、医疗卫生和社会服务（主要是社会福利），在印度尼西亚，基本公共服务被定义为初等教育和公路设施，巴西更加注重教育和医疗卫生。与其他福利国家不同，挪威地方政府很少考虑居民的住宅问题，因为，挪威大多数住宅由私人建造并归私人所有。国际上也有人把基本公共服务称为核心公共服务（core public service），如教育、保健、社会安全网等等。政府有责任提供公共服务，但是政府不能提供所有的公共服务。

表1 纯公共产品、私人产品、准公共产品的特征及其供应方式

资料来源：王雍君等：《地方政府投融资研究》，北京，经济科学出版社，2009。

（二）基本公共服务供给及其发展趋势

1．公共服务供给

公共服务供给是指提供公共服务的机构确保其承担的服务到达需要的人群并满足他们需求的过程。一般说来，公共服务供给的供给主体包括政府、企业、社会组织各社会成员等。20世纪后期以来，越来越多的国家面临不断增大的公共服务供给压力，尤其在提高效率、效益的公共服务方面，压力越来越突出，所以，公共服务的供给方式也在不断发生变化。

如同基本公共服务的内涵和外延因各国情况不同一样，公共服务供给也因地因时而异。私人部门在经济社会领域发挥突出作用似乎是美国的历史传统，这个传统可以追溯到殖民时期。18世纪，美国的私人部门承担建设的公路、城市供水设施，有些沿用至今。19世纪，公私合作伙伴关系模式由联邦政府与私人部门创立。20世纪30年代的经济危机时期，这种情况开始出现变化，在这场危机过程中，随着私人部门的大量破产，政府在公共领域乘虚而入——联邦政府采用公共政策刺激经济增长，第二次世界大战中的情况也大致如此，之后，所有政府的规模和控制能力都大大提升。无怪乎有人说，现代公共服务和公共部门的快速发展似乎是凯恩斯主义理论的产物，凯恩斯通过公共部门刺激经济发展，结果是歪打正着，大大推动了公共领域的扩张。不理解这段历史和凯恩斯理论，也就很难理解20世纪的公共部门发展。美国的现代公私合作伙伴关系模式始于里根。

关于政府在多大程度上提供公共服务的争论背后，反映的是自由主义市场政策与福利国家政策之间的冲突。19世纪的自由主义国家仅仅扮演“守夜人”的角色，国家以有限的政策干预有限的目标，并以最低限度的法律维持社会运行，福利国家政策则要求越来越高的资金保障，以多元的政策实现综合的目标，并使全体居民能够得到合理的、公平的公共福利，甚至在一些国家，政府直接提供住所、医疗、教育和就业。这也是二战之前的公共部门迅速扩张的原因之一。

讨论由政府提供公共服务问题，一定要区别是由中央（联邦）政府还是地方政府提供的，例如，在所谓的典型福利国家——北欧，重大福利政策最初是由中央政府提出并由全国性立法机构立法的。但后来这类责任逐步转移到了地方政府。第二次世界大战之后，社会服务均等化成为瑞典的主流价值，为此，中央政府制定了大量的社会服务政策，由地方政府作为提供机构来实现中央政府的目标。第二次世界大战以后，北欧地方政府的公共支出不断扩大。这种变化的原因有三：一是19世纪北欧地方政府立法就明确规定在中央政府的监督下，地方政府可以自主地安排公共产品。二是第二次世界大战之后，席卷全球的自由主义浪潮。三是效率和民主化也是不可忽视的因素。人们相信地方政府接近居民，更了解居民的情况，也容易提供满足他们要求的服务。与选民接近的地方政治家更容易从经济和效率的角度考虑如何满足所在选区的居民需要。上游政府只有在下游政府考虑到人口和经济因素不足以支持公共服务项目时才直接提供某一公共服务。在北欧，教育的职能通常由市镇承担，而医疗由郡政府承担，在芬兰则是由市镇联盟承担医疗。伴随着公共部门的扩张，地方政府转型也随之发生，其主要特征是走向服务型、规模越来越大、代议制民主、专业主义管理，对适应性、灵活性、效率、效益和规范化的要求也越来越高。

2．公共服务供给的全球趋势

在全球范围内，几乎每个国家都会遇到一个难题：居民在对公共服务需求增长的同时，政府财政支出并不能无限增长，这就要求政府提高效率。过去15年间的一个重要变化就是人们致力于公共服务供给现代化，变革公共服务的供给方式，提高公共服务的效率和效益。