二、监察委员会设立的必要性与意义
宪法是国家根本法，是国家各种制度和法律法规的总依据。此次宪法修改建议中，用一节对监察委员会作出规定，确立监察委员会作为国家机构的法律地位，充分彰显了监察委员会在国家治理体系中的重要作用，也为深化国家监察体制改革、保证国家监察委员会履职尽责提供了根本遵循。
（一）设立监察委员会的必要性
成立国家监察委员会，是深入贯彻落实党的十九大精神的重大举措。党的十九大报告对深化国家监察体制改革作出战略部署，要求“组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公”。按照党中央确定的时间表和路线图，在总结北京、山西、浙江改革试点工作经验的基础上，各级党委和纪委全面推开国家监察体制改革试点，完成省、市、县三级监察委员会的组建，为国家监察委员会的成立探索积累了经验。十三届全国人大一次会议通过宪法修正案和监察法，产生中华人民共和国国家监察委员会及其领导人员，标志着中国特色国家监察体制已经形成。
成立国家监察委员会，是从我国历史传统和现实国情出发加强对公权力监督的重大改革创新，体现了中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。我国自秦朝开始就建立御史制度，经过两千多年发展，形成了一套自上而下的独立于行政和司法之外的监察体系。深化国家监察体制改革，在国家机构中设立监察机关，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监察，是在汲取中华民族历史文化智慧、总结管党治党和治国理政经验基础上提出的重大举措，体现了中华民族优秀传统文化，是对中国特色社会主义监督制度的丰富发展，是对权力制约体制的新探索，具有鲜明的时代特色和中国特色。
成立国家监察委员会，有利于健全党和国家监督体系，确保党和国家长治久安。探索党长期执政条件下自我监督的有效途径，关乎党自身的兴衰成败和国家民族的前途命运。党的十八大以来，党内监督得到有效加强，监督对象覆盖了所有党组织和党员。这就要求适应形势发展构建国家监察体系，对党内监督覆盖不到或者不适用于执行党的纪律的行使公权力的公职人员依法实施监察。整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，对党中央、地方党委全面负责，可以使监察对象由“狭义政府”转变为“广义政府”，补齐行政监察范围过窄的“空白”，有效解决反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题，健全党领导反腐败工作的体制机制，真正把权力关进制度笼子，确保党和人民赋予的权力用来为人民谋利益。
（二）国家监察立法充分体现法治原则
国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署。制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，是确保国家监察体制改革在法治轨道上运行、实现反腐败工作制度化的关键举措。此次国家监察立法，从积累试点经验到形成监察法草案，再经过公开征求意见、不断完善草案，整个立法过程充分体现了社会主义法治原则。
立法依据明确。推动新时代改革发展进程，应努力做到改革与法治两翼齐飞，以立法引领和推动各领域改革。党的十八大以来，我们坚持重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要，制定国家监察法就是贯彻这一要求的具体体现。制定国家监察法，设立国家监察委员会，是为了保障国家监察体制改革这项事关全局的重大政治体制改革具备合法性、正当性，在法治框架下推进，在优化权力配置、构建和完善监督模式的同时，实现国家监察权的法治化、规范化、制度化。这体现了贯彻实施宪法、维护宪法法律权威的要求，增强了法律对国家监察体制改革的引领和规范作用。
着力规范监察措施。从监察实践看，授权监察机关采取查询、勘验、扣押、查封等监察措施是很有必要的。监察法草案在赋予监察委员会职责权限和调查手段的基础上，严格规范监察措施，完善与检察机关的衔接程序，加强对监察机关和监察人员的监督。比如，在地方试点中，各地按照全国人大常委会授权采用留置的方式进行调查，留置措施的审批权限、方式、期限、程序、地点、救济等都将进一步由立法详细规定。监察机关必须依照监察法的规定行使监督、调查和处置等权力，不得任意采取扣押、冻结、留置等措施，体现了监察措施规范化要求。
注重维护合法权利。法治建设以保障人民根本权益为出发点和落脚点。在监察实践中，被监察对象的合法权利应得到法律保障；在监督调查时，被监察人员有权进行辩解并得到依法处理。监察法草案二审稿回应各方关切，完善了多项保护被监察对象权利的规定。比如，留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行；监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务；冻结的财产经查明与案件无关的，应当在三日内解除冻结，予以退还；监察机关经过调查，对没有证据证明存在违法犯罪行为的，应当撤销案件；等等。这些规定充分体现了尊重和保障人权的要求。
强化监察监督。对于监察机关自身，也必须加强监督。一方面，坚持“打铁必须自身硬”，不断完善监察机关自我监督。比如，监察机关通过设立内部专门监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督。另一方面，发挥好人大、司法机关以及审计机关的监督作用，形成全方位的外部监督制度体系。比如，监察法草案二审稿明确规定，各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察机关的专项工作报告，根据需要可以组织执法检查，这明确了人民代表大会的监督手段。此外，推动监察工作进一步公开，也可以形成更有效的舆论监督和社会监督。
国家监察法的实质是反腐败国家立法，监察委员会实质就是国家反腐败工作机构。制定充分体现社会主义法治原则要求的监察法，并在实践中不断完善，必将从组织和制度上巩固反腐败斗争的成果，推动反腐败斗争取得压倒性胜利。
拓展阅读
理解好这7个关键点，你就读懂了监察法
3月20日，备受关注的《中华人民共和国监察法》由十三届全国人大一次会议第八次全体会议表决通过。这部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律庄严面世，开启了国家反腐败立法大踏步向前的新征程，必将在新时代全面从严治党、反腐败斗争的伟大实践中激荡起巨大回响。
监察法的诞生经历了哪些不平凡的过程？这部法律有哪些地方值得特别关注？将会产生怎样深远而重大的意义？我们梳理了7个关键点，带你读懂监察法。
坚持党的领导
“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”明确写入总则
监察法第一章总则第二条即明确了指导思想：“坚持中国共产党对国家监察工作的领导，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。”
“监察法开宗明义，明确中国共产党对国家监察工作的领导。”中央纪委法规室主任马森述指出，把党对反腐败工作的集中统一领导机制，用国家法律固定下来，有利于把党风廉政建设和反腐败斗争的领导权牢牢掌握在党的手中，充分发挥党的领导核心作用，为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供法治保障。
事实上，监察法无论是立法过程还是法律实施，都离不开党中央的坚强有力领导和高度重视。习近平总书记在党的十八届六中全会和十八届中央纪委五次、六次、七次全会上均对监察立法工作提出明确要求。中央政治局会议、中央政治局常务委员会会议和中央全面深化改革领导小组会议多次专题研究深化国家监察体制改革、国家监察相关立法问题，确定了制定监察法的指导思想、基本原则和主要内容，明确了国家监察立法工作的方向和时间表、路线图。党的十九大明确提出：“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施。”十九届中央纪委二次全会强调，要全面推进国家监察体制改革，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。
“制定监察法是坚持和加强党对反腐败工作集中统一领导的必然要求，这真不是一句空话。”全国人大常委会法工委国家法室主任武增指出，“制定监察法，就是要贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署，使党的主张通过法定程序成为国家意志。”
中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党的领导体现在监察法的立法全过程，反过来，监察法的实施也必然体现和加强党的全面领导。
监察法明确“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”，从而与党章中的“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关”相呼应，监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，构建起党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，走出了一条中国特色的监察道路。
科学立法、民主立法、依法立法
监察法于宪有源，在坚持正确方向的基础上不断走向成熟
3月11日，十三届全国人大一次会议审议通过宪法修正案，对现行宪法作出21条修改，其中11条同设立监察委员会有关，明确规定“监察委员会依照法律规定独立行使监察权”。
宪法是国家各种制度和法律法规的总依据。在本次人民代表大会上，先通过宪法修正案，然后再审议监察法草案，及时将宪法修改所确立的监察制度进一步具体化，是我们党依宪执政、依宪治国的生动实践和鲜明写照。
“确立监察委员会宪法地位，体现了党的主张和人民意志，为深化国家监察体制改革、制定监察法提供了法治保障。”中央纪委法规室有关同志表示，“监察法在立法过程中坚持与宪法修改保持一致，相关内容及表述均与本次宪法修改关于监察委员会的各项规定相衔接、相统一。表决通过宪法修正案，根据宪法制定监察法，使监察法于宪有据、于宪有源。”
监察法立法的另一大亮点是广泛征求意见，科学民主立法。“监察法从最初的酝酿到诞生，吸收了社会各界的意见，在坚持正确方向的基础上不断走向成熟。”据全国人大常委会法工委刑法室副主任李寿伟介绍，2017年11月，监察法草案向社会公开征求意见后，一个多月的时间里，收到了来自于3771人的13268条意见。
对比此前的征求意见稿，诸多细节之处的修改充分反映出监察法在立法过程中吸收了很多有益的意见建议。比如，删除征求意见稿中“各级人大常委会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告”的“可以”二字。
“早在2016年10月，就组建国家监察立法工作专班，充分吸收改革试点地区实践经验，听取专家学者建议，经反复完善，形成监察法草案；全国人大常委会两次审议草案内容；向社会公开征求意见；根据党的十九大精神，对草案进行完善；根据宪法修正案提请本次大会审议。”全国人大代表、江苏省民政厅厅长侯学元梳理立法过程后表示，“整个过程严谨科学，可谓步步衔接、环环紧扣，完全符合法律规定。”
监察全覆盖
从行政监察法到监察法，监督对象扩至所有行使公权力的公职人员
按照党中央部署要求，监察法立法工作由中央纪委牵头抓总，在最初研究深化国家监察体制改革方案的时候即着手考虑将行政监察法修改为国家监察法的问题。
党的十八大以来，党内监督得到有效加强，监督对象覆盖了所有党组织和党员。但依照行政监察法的规定，行政监察对象主要是行政机关及其工作人员，还没有做到对所有行使公权力的公职人员全覆盖。
“在过去，行政监察法规定的监察对象范围比较窄，像非党员的村干部、国有企业管理人员等相当一部分行使公权力的公职人员处于纪检监察机关监督不到的空白地带。”中央纪委法规室主任马森述介绍说。
监察法将行使公权力的公职人员统一纳入监察范围：中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；国有企业管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；基层群众性自治组织中从事管理的人员；其他依法履行公职的人员。
上述监察范围使监察对象由“狭义政府”转变为“广义政府”，补齐行政监察范围过窄的“空白”，实现了监察全覆盖，体现了党内监督和国家监察的有机统一，真正把权力关进制度笼子，确保党和人民赋予的权力用来为人民谋利益。
立法与改革相衔接
监察法是对党的十八大以来反腐败特别是深化监察体制改革实践的经验总结
“为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督……制定本法。”监察法第一章“总则”第一条开篇即道出了监察法和监察体制改革之间密不可分的关系。
3月13日，第十二届全国人大常委会副委员长李建国在向第十三届全国人大一次会议作相关说明时表示：“制定监察法是深化国家监察体制改革的内在要求和重要环节。”
2016年11月，党中央决定在北京、山西、浙江三地先行开展监察体制改革试点工作。经过一年多的实践，监察体制改革在实践中迈出了坚实步伐，积累了可复制可推广的经验。根据党的十九大精神，在认真总结三省市试点工作经验的基础上，监察体制改革试点工作在全国有序推开。刚刚闭幕的十三届全国人大一次会议选举杨晓渡为中华人民共和国国家监察委员会主任。3月21日，十三届全国人大常委会第一次会议分别经表决，任命了国家监察委员会副主任、委员。此前，省、市、县监察委员会全部组建成立，并就监委的职责定位、领导体制、工作机制、权限手段、监督保障等方面作了积极深入的探索，取得丰硕成果，积累了宝贵经验。
“比如，此次监察法规定的12项调查措施，每一项都有深厚的实践基础。”中央纪委法规室有关同志指出，在前期实践中，试点地区按照能试尽试原则，在调查职务违法职务犯罪过程中充分运用12项调查措施，积累了很多有益经验，最终被提炼总结成法律规定，体现在监察法中。
习近平总书记强调，要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据，使改革和法治同步推进。“法治的实现离不开改革推动，改革的深化也要求法治保障。”中央纪委研究室有关同志认为，扎实开展的监察体制改革试点工作为制定监察法提供了实践支撑，反过来，监察法也必将指引监察体制改革不断深化发展，构建起中国特色的监察体系。
既是程序法也是组织法
监察法规定了监察委员会的组织、职权，也规定了监察工作的具体程序
监察法在第二章“监察机关及其职责”中规定了监察机关的组织方式等，如“国家监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作”“国家监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由全国人民代表大会选举，副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免”“地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作”等。
据了解，监察法是监察工作的组织法，专门规定了监察机关的性质、监察机关的定位、怎样选举产生主任、与其他司法立法执法机关的关系、对谁负责受谁监督等。这些内容都属于组织法的范畴。
同时，监察法通过一系列条文明确了监察机关的监察权限、监察程序等，比如“监察机关应当严格按照程序开展工作，建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制”“对调查过程中的重要事项，应当集体研究后按程序请示报告”，规定了监察工作能做什么、不能做什么，怎样开展工作等。这些内容又都属于程序法的范畴。
“监察法的一大特点就是既是组织法又是程序法，一部法律同时规定了监察机关的组织和程序，这在以往的法律中少有先例。”中央纪委法规室有关同志介绍，以法院、检察院为例，法院、检察院有它自己的组织法《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》，同时法院和检察院的审判程序、调查规则，则统一由《刑事诉讼法》规定。
以法治思维和法治方式惩治腐败
监察法赋予监察委员会必要的权限和调查措施，保证监察工作顺利进行
党的十九大报告明确指出，制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。
监察法规定，监察委员会履行监督、调查、处置职责，并指出监察机关可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项措施开展调查。这其中，每一项调查措施都规定了严格的程序和限制条件，对证据的合法性作了明确要求，促进了监察工作的规范化、法治化。
留置是12项调查措施中最受瞩目的措施。监察法规定了启动留置措施需要满足的条件，即被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的：涉及案情重大、复杂的；可能逃跑、自杀的；可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；可能有其他妨碍调查行为的。
监察法还严格规定了留置措施的审批程序，明确了留置场所、时限等相关要求。例如，规定设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准；省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案；等等。对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属，但有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。有碍调查的情形消失后，应当立即通知被留置人员所在单位和家属。同时，应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。
“用留置取代‘两规’措施，并规定严格的程序，是法治思维和法治方式在反腐败领域的集中体现，有利于解决长期困扰我们的法治难题，彰显了我们党全面依法治国的决心和自信。”中央纪委法规室有关同志指出。
谁来监督监委？
既有全面的外部监督，也有严格的内部监督
“纪委和监委合署办公以后是否会成为超级大的权力机构？如何加强对监委的监督和制约？”监察法立法伊始，“谁来监督监委”就是绕不开的话题。事实上，监察法已经从内容上对这一拷问递上了答卷。
监察法第二条明确规定：“坚持中国共产党对国家监察工作的领导。”领导本身就包含着监督。监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，在同级党委领导下开展工作。中央纪委法规室主任马森述指出：“在合署办公体制下，对监委第一位的监督是党委监督，各级党委对监委的监督也是最有效的监督。”
监察法还设置专章，对监察机关和监察人员的监督作出详细规定。
监察法规定，各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督；各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查；县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。
除了接受人大监督，监察法更突出刀刃向内的自我监督。
监察法第十五条将监察委员会的公务员纳入监察范围，并在第五十五条规定通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督。监察法规定对打听案情、过问案件、说情干预要及时报告和登记备案，明确了监察人员的回避、脱密期管理、辞职退休后从业限制等制度；同时规定了对监察机关及其工作人员不当行为的申诉和责任追究制度。
此外，监察机关与司法机关既相互配合也相互制约。监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督……一系列法律条文的具体规定，将监察机关的权力关进制度的笼子，使监察机关始终在严格的监督制约下履行职责、开展工作。
资料来源：兰琳宗，李鹃，陈斯阳．理解好这7个关键点，你就读懂了监察法．(2018-03-22)[2018-04-09]. http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201803/t20180321_166937.html.
（三）监察立法的意义
人民群众最痛恨腐败现象，腐败是我们党面临的最大威胁。当前，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展，但形势依然严峻复杂。习近平总书记指出，增强党的自我净化能力，根本靠强化党的自我监督和群众监督；自我监督是世界性难题，是国家治理的“哥德巴赫猜想”，中国共产党下定决心，要练就“绝世武功”，建设廉洁政治。
国家监察体制改革是建立中国特色监察体系的创制之举，党中央从全面从严治党出发，将国家监察体制改革纳入全面深化改革总体部署，积极推进改革及试点工作并取得重要阶段性成效，在此基础上使改革实践成果成为宪法规定，具有坚实的政治基础、理论基础、实践基础和充分的法理支撑。
监察委员会就是反腐败工作机构，深化国家监察体制改革的一个重要目的，就是加强党对反腐败工作的统一领导。赋予监察委员会宪法地位，并明确其性质定位和职能职责，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，必将推动反腐败斗争深入发展，进一步增强人民群众对党的信心和信赖，厚植党执政的政治基础。