第五章　行政领导

一、主要名词概念

1．领导

答：领导是指指引和影响个人或组织在一定条件下实现目标的行为过程。它具有如下三层含义：①领导的本质是一种影响力。它是领导者通过一定的方式对被领导者以及他们确定目标的活动施加有影响的过程。②领导是双方共同的行为。领导活动的主体是领导者，但只有领导者还构不成领导活动，还必须有被领导者。③领导是一种动态的行为过程。这种行为过程，包含着影响、艺术、行为、才能和管理等。领导是领导者、被领导者和环境三者的有机构成，是为达到预定的目标而相互作用的一个场。

2．行政领导

答：行政领导是指在各级行政机关中担负决策、指挥、组织、管理等职能的行政人员。行政领导也指国家行政机关及其管理者依法行使国家权力，组织和管理国家行政事务所进行的决策、指挥、协调、控制、监督、检查等行政活动及其过程。行政领导是国家行政管理系统中的关键环节，在行政管理的各个方面和全过程中，都处于主导地位，起着重要作用。

3．行政领导的职位

答：行政领导的职位是指行政工作人员在国家行政机关中所处的法律地位、从事工作的岗位和担任的行政职务。行政职位是行政领导者实施领导的基础。职位的设置是依据有关的法律或规定，不能有个人的主观随意性。行政领导的职位是以“事”而不是以“人”为中心设置，职位的数量是有限的。职位是一种稀缺的资源，要遵循最低数量原则，避免设职过多导致机构臃肿、人浮于事、效率低下的局面。行政领导职位具有相对稳定性，不应随意增减。行政领导的职位要进行科学分类，实现“因事设职、因职择人、因岗定权、因责制权”的管理模式。

4．行政领导的职责

答：行政领导职责是指行政领导者在国家机关处一定职位所承担的一定工作任务以及应负的责任。行政职责包括两方面的含义：①在实际执行时所承担的义务，通常称为责任事项；②对执行职务的结果应负有的法律上的责任，通常称为结果责任。履行行政职责是行政领导者含义的实质和核心。行政领导的主要职责有：①政治责任；②法律责任；③工作责任。

5．行政领导的职权

答：行政领导的职权是指为履行其职责而依法赋予的权力。行政领导的职权必须与行政领导的职位和职责相称，既不能有权无责，也不能有责无权；既不能权大责小，也不能权小责大；既不能位高权小，也不能位低权大。行政管理者既有法定的职权即硬权力，也有个人影响力形成的权力即软权力。行政管理中，领导者要硬权力和软权力一并使用。

6．领导特性理论

答：领导特性理论，即领导素质论，它着重研究领导者的个人特性或个人素质，以便发现、培养和使用合格的领导人才。领导特性理论侧重于比较领导者与被领导者、高层领导者与基层领导者、成功的领导者与不成功的领导者之间的个体差异，试图确定领导者或成功的领导者具有什么样的个人特性，也即是确定具有什么样特性的人适合做领导人，进而在此基础上确定进行什么样的训练能够培养出胜任领导工作的人。

7．领导行为理论

答：领导行为理论是根据领导者的行为方式对领导进行分类的理论。具有代表性的领导行为理论有领导行为四分图与领导方格模式。领导行为四分图把构成领导行为的诸多因素概括为“抓组织”和“关心人”两大类，指出有效的领导往往是这两类因素的分量都较多的组合体。这一理论的要点在于从两个不同的角度考察领导行为，从而把领导行为规定为四种模式，即“低组织高关心人”、“高组织低关心人”、“低组织低关心人”和“高组织高关心人”。领导方格模式是在领导四分图的基础上提出的，横坐标表示领导者对工作的关心程度，纵坐标表示对人的关心程度，每一个方格都表示“关心工作”和“关心人”这两个基本因素相结合的一种领导方式。

8．领导情境理论

答：领导情境理论即领导权变理论、相机理论，主要研究与领导行为有关的情境因素对领导效力的潜在影响。领导情境理论认为在不同的情境中，不同的领导行为有不同的效果。“权变”一词为“随具体情境而变”或“依具体情况而定”的意思。领导情境理论主要有下列几种：①菲德勒的权变理论；②“通路一目标”理论；③弗隆和耶顿的领导参与模式；④领导行为的连续统一体模式；⑤领导生命周期模式。

9．行政首长负责制

答：行政首长是指根据宪法和法律规定被授予一定行政职位和权力并承担一定行政责任的人。行政首长负责制就是国家行政机关的最高行政决策权、指挥权和全部责任赋予行政首长一人承担的一种行政领导体制。行政首长负责制的优点是权力集中，便于统一指挥；责任明确，可减少行动中推诿扯皮，行政效率高。缺点是权力过于集中，容易形成个人专断或管理中的独裁，也易于产生官僚主义和腐败问题。

10．民主集中制

答：民主集中制是民主制与集中制有机结合的一种制度，是中国共产党在长期的革命斗争实践中总结出来的根本组织原则，是宪法中规定的国家机关的组织原则和领导原则。民主集中制是指在一切领导活动中必须坚持民主和集中的有机结合和统一。要充分发扬民主，民主是集中的基础；要在高度民主的基础上实行高度的集中，只有正确的集中才能保证民主的实现。民主基础上的集中与集中指导下的民主是一致的。

11．行政领导方法

答：行政领导方法，是指行政领导者在行政活动过程中，为实现行政领导目标、领导职责、领导作用而采取的各种手段、办法和程序的总和。它包括思想方法和工作方法两个层面。

其特点有：①目的服务性；②运作的规范性；③观念的开放性；④层面的多层性。

12.ABC时间管理法

答：ABC时间管理法是美国的艾伦·莱金在《如何控制你的时间和生命》一书中提出，领导者应该编制每天工作的时间表，把工作分为ABC三类：A类是重要的，当天必须处理；B类次之；C类可以缓一缓。如果把A、B两类的工作做好，就是抓住了关键的环节，等于完成了当天工作80%。如果有人来电话催办C类，你就把它提到B类。如果有人登门催办C类，你就把它提到A类。这样，领导者可以主动安排自己的工作，充分利用自己的时间去抓关系到全局的大事。

13．行政领导方式

答：领导方式是一种具有权威性结果性的组织行为方式和社会行为方式，是领导主体以其特定的作风、习惯、性格、态度、倾向、思想和教育素质在特定的领导环境约束下形成的、对领导客体做出反应并施加影响的基本定势。简单说，行政领导方式是行政领导者从事领导工作的风格和行为。

14．行政领导艺术

答：行政领导艺术是一种个性化、艺术化的高水平的领导方法，即领导者在确定工作方针、策略、重心、程序和方式时，灵活运用的各种技巧、手段和特殊方法。它是科学理论和实践经验相结合的产物，是领导者的智慧、学识、才能、胆略、经验的综合表现。其特点有：①经验性；②灵活性；③科学性；④实用性。

15．行政领导者个人素质结构

答：领导者的素质，是指领导者从事管理工作和活动必须具有的基本的素质条件。行政领导者个人素质结构是

16．行政领导群体结构

答：领导群体结构是指为了发挥领导群体的整体功能、由各种不同状况的领导者有机结合起来的构成形式。行政领导群体结构是指由具备多种功能素质的领导人才综合构成的一个领导班子。建立一个有领导力的领导群体，不仅要有个体素质上的优势，更重要在于各种素质的合理搭配。

二、复习思考题

1．简述行政领导的特点和作用。

答：（1）行政领导的特点

①法定性。行政领导的职权由宪法和法律法规所赋予。领导者应在法律法规规定的范围内，为实现一定的行政目标，依据一定的法律和制度规定，对管辖范围内的被领导者进行指挥和统御，从而实施行政管理职能，绝不能滥用权力。

②权威性。行政领导的职权受到法律的认可和保障，职权的获得也是实施行政领导的前提条件。行政领导下达的指令，其管理对象必须认真执行，否则将受到惩处。

③协同性。行政管理作为一个复杂的管理系统，其正常运行必须处理好系统的协调性。领导者的管理有赖于被管理者的支持和理解，有赖于双方对任务目标的共识和行动中的协调性。如果二者在目标上、行为上产生背离，就难以形成合力，组织的目标就难以实现，绩效就难以提高。

④政治性。从行政领导活动的社会属性来看，其具有鲜明的政治性。政府机关作为国家机构的一个重要部分，具有强烈的阶级性，政府机关的活动是按照处于统治地位的阶级意志和利益进行的。

（2）行政领导的地位与作用

①导向作用。行政领导的首要作用在于面对错综复杂的现实，面对不断出现的新问题和新情况，准确地做出决策和判断，为行政管理活动提出具体的任务目标和绩效目标，为组织定位定向。

②指挥作用。行政领导是一个过程，大体上可划分为四个基本阶段：调查研究，掌握情况阶段；制定政策，做出决策阶段；执行政策，付诸实践阶段；检查工作，完善政策阶段。

③督导作用。行政领导通过任务的分解和责任的层层落实，可以实施科学的目标管理，借助于定期检查和不定期检查，检查下级执行命令和实施管理的情况，督促下级及时、圆满地完成各项任务和目标。

④激励作用。行政领导为了管理效率的提高，必须实施激励政策，尽量满足被领导者的物质和精神需要，激发他们的工作热情，充分调动他们的积极性、主动性和创造性。

⑤协调作用。领导的一项重要工作就是协调。行政管理者既要维护制度，又要关爱下属；既要协调组织内外部的各种利益关系，又要处理好组织内外的各种矛盾，要处理好发展与稳定的关系、目前利益和长远利益的关系、平衡和不平衡的关系。

⑥服务作用。邓小平同志说过：“领导就是服务”，毛泽东同志也说过：“我们的一切工作干部，不论职位高低，都是人民的勤务员，我们所作的一切，都是为人民服务的”。

2．行政领导如何处理好职位、职责和职权的关系？

答：行政领导的职位、职责与职权在行政领导活动中，每一个领导者都有自己明确的职位、职责和职权，真正做到在其位、尽其责、用其权、谋其政。

（1）行政领导的职位

行政领导者的职位是指行政工作人员在国家行政机关中所处的法律地位、从事工作的岗位和担任的行政职务。行政职位是行政领导者实施领导的基础。行政职位与行政职务是不可分的，职位的标志是职务。职位的设置是依据有关的法律或规定，不能有个人的主观随意性。行政领导的职位是以“事”而不是以“人”为中心设置，职位的数量是有限的，这说明职位是一种稀缺的资源，要遵循最低数量原则，避免设职过多导致机构臃肿、人浮于事、效率低下的局面。行政领导职位具有相对稳定性，不应随意增减。行政领导的职位要进行科学分类，实现“因事设职、因职择人、因岗定权、因责制权”的管理模式。

（2）行政领导的职责

行政领导者的职责指行政领导者在国家机关处一定职位所承担的一定工作任务以及应负的责任。行政领导的主要职责有：政治责任、法律责任和工作责任。

（3）行政领导的职权

行政职权与行政职位是相联系的，是为履行其职责而依法赋予的权力。行政领导的职权必须与行政领导的职位和职责相称，既不能有权无责，也不能有责无权；既不能权大责小，也不能权小责大；既不能位高权小，也不能位低权大。

3．现代管理理论有哪些类型？对实践有什么指导意义？

答：领导理论是研究领导现象的理论。自20世纪30年代以来特别是第二次世界大战以后，随着资产阶级民主政治的扩大，领导理论普遍受到各国的重视，逐渐成为热门话题，各种领导理论学派相继产生，现代管理理论主要有以下几种类型：

（1）领导特性理论

领导特性理论又称领导素质论，它着重研究领导者的个人特性或个人素质，以便发现、培养和使用合格的领导人才。该理论侧重于比较领导者与被领导者、高层领导者与基层领导者、成功的领导者与不成功的领导者之间的个体差异，试图确定领导者或成功的领导者具有何种个人特性，也即是确定具有什么样特性的人适合做领导人，进而在此基础上确定进行什么样的训练能够培养出胜任领导工作的人。

领导特性理论对实践的指导意义在于：

①它描述了成功的领导者所应具备的个人特性，对领导者的个人素质提出了最基本的要求，如知识水平、专业能力、社会技能方面的要求，等等；

②它为建立健全考核制度提供了理论依据。同时为运用人才测评方法选拔领导者后备人选提供了标准和依据；

③它推动了成功的领导者的培养和训练工作。按照领导特性理论，领导者的能力、经验、素质等等一般是后天形成的而不是先天形成的，可以通过专门训练、学习或实际工作的锻炼逐步提高；

④领导特性理论有利于领导者从自身寻找差距，自我提高。

（2）领导行为理论

①领导行为四分图。它是美国俄亥俄州立大学教授斯多基尔和沙特尔建立的一种领导行为模式，他们把构成领导行为的诸多因素概括为“抓组织”和“关心人”两大类。“抓组织”就是以工作为中心，它包括组织设计、制定计划和程序、明确职责和权限、建立信息途径、确立工作目标等。“关心人”则是以人际关系为中心，它包括建立相互信任的气氛，尊重下级意见，注意下属的感情和问题等。有效的领导往往是这两类因素的分量都较多的组合体。

②领导方格模式。美国得克萨斯大学教授布莱克和莫顿在领导四分图的基础上提出了领导方格图，见图5-5。

图5-5  领导方格模式

在此图中，横坐标表示领导者对工作的关心程度，纵坐标表示对人的关心程度，每一个方格都表示“关心工作”和“关心人”这两个基本因素相结合的一种领导方式。布莱克和莫顿在81个方格中，列出了五种基本的领导方式，并对每一领导方式的行为特征予以描述。

（3）领导情境理论

领导情境理论又称领导权变理论、相机理论，主要研究与领导行为有关的情境因素对领导效力的潜在影响。领导情境理论主要有下列几种：

①菲德勒的权变理论

l967年，美国华盛顿大学F．菲德勒教授经过l5年的调查研究，提出了一个“有效领导的权变模式”。他认为，任何领导类型都可能是有效的，也可能是无效的，问题的关键在于它与环境是否相互适应。有效的领导者必须是一位对环境有较强适应能力的人。菲德勒把环境因素归结为三种：即领导者与被领导者的关系；工作任务的结构；职位的权力。领导者与被领导者的关系是指下级对上级愿意追随的程度以及上级对下级的吸引力。他认为这一关系对于领导者在群体中的影响力和控制力具有重要的决定作用。

②“通路—目标”理论

该理论最早由加拿大多伦多大学M.G.埃文斯教授于1968年提出，其同事R.J.豪斯于l971年作扩充和发展。该理论的基本点是要求领导者对下级阐明工作任务的要求，帮助下级排除实现目标的障碍，使之能顺利达到目标，并在实现目标的过程中满足下级成长和发展的要求。他们认为，一个有效的领导者应根据其部下的状况和具体的环境因素采取不同的领导方式。豪斯提出了可供选择的四种领导方式，即指令型、支持型、参与型和成就型。

③弗隆和耶顿的领导参与模式

l973年美国行为科学家V．弗隆和P．耶顿运用决策树的形式，试图说明在何种情境中、在什么程度上采用让下属参与决策的领导行为。他们在领导者单独决策和接受集体意见决策之间按征求和接受下属意见的程度划分出五种不同的领导方式，并以提问的形式按照信息来源、下属接受和执行决策的不同情况划分出八种情境因素，让领导人利用肯定否定式的决策树选择方法，依次从这八种情境因素的判断中找出最佳的领导方式。

④领导行为的连续统一体模式

领导行为的连续统一体模式又被称为独裁—民主领导连续带理论，是由美国行为科学家罗伯特·坦南鲍姆和沃伦·斯密特提出的。他们认为，在民主与独裁这两种极端的领导方式之间存在着七种过渡性领导方式，因而构成了一个连续带。这一模式如图5-6所示。

图5-6  领导行为的连续统一体模式

图5-6中1到7表明一系列民主程度不同的领导方式。有效的领导者应该是那些适应性强的人，他们有足够的灵活性应付不同的情况，能够根据自己的能力、下级的能力和所要实现的目标来选择自己的领导方式。

⑤领导生命周期模式

领导生命周期模式是由美国学者A．K．科曼、何塞和布兰卡建立的。这一模式的基本观点是，认为有效的领导行为应该把工作行为、关系行为和被领导者的成熟程度结合起来予以考虑。领导者应根据下级在各方面（如年龄、能力、成就感、责任心等）不同的成熟程度采取不同的领导方式。

4．行政首长负责制的原则是什么？

答：行政首长负责制就是国家行政机关的最高行政决策权、指挥权和全部责任赋予行政首长一人承担的一种行政领导体制。行政首长负责制的基本原则主要有：

（1）职、责、权相一致原则。这是行政首长负责制的首要原则。具体要求是：

①要明确职务，因为它是责任和权力的前提和依据，职务不同，所承担的责任和享有的权力也就不同；

②要明确责任即明确其工作和职责的范围，明确责任是行政首长负责制的关键；

③要明确权限，即权力的范围和大小。

（2）党管干部原则

中国共产党对国家行政机关的领导是政治的领导，包括政治方向与原则的领导，重大政策与决策的领导以及向政府机关推荐主要领导干部。行政首长要自觉地坚持共产党的领导，与党中央在政治上、思想上、行动上保持一致，认真贯彻执行党的路线、方针、政策，自觉维护党的形象，忠于党的事业，全面完成党和政府交办的各项任务。

（3）依法行政原则

各级行政首长必须以宪法和法律规定为准则来行使职权和从事领导管理活动，奉行“立党为公，执政为民”宗旨，坚持依法行政，廉洁奉公，全心全意为人民服务。行政首长要坚决摒弃“以权代法，以言代法”的错误思潮，坚决做到“有法必依，执法必严，违法必究”。

（4）向人民负责的原则

全国人民代表大会是最高国家权力机关，由全国人民选举的代表组成，代表人民行使国家的权力，是人民当家作主和人民管理社会、管理国家的具体体现，人民的利益高于一切。

5．民主集中制与行政首长负责制的关系如何？

答：民主集中制是指在一切领导活动中必须坚持民主和集中的有机结合和统一。要充分发扬民主，民主是集中的基础；要在高度民主的基础上实行高度的集中，只有正确的集中才能保证民主的实现。民主基础上的集中与集中指导下的民主是一致的。民主集中制与行政首长负责制的关系体现在：

（1）行政首长负责制是相对于委员会制而言，是民主集中制和集体领导与个人分工负责制相结合制度的一种具体形式。

（2）行政首长负责制作为一种领导制度，它从属于民主集中制，行政首长的领导离不开民主集中制。

（3）民主集中制与行政首长负责就是集体领导和个人分工负责相结合的体现。行政首长负责制具有事权集中、责任明确、运作快捷、效率较高等优点，但也有许多明显的缺点，如行政决策和行政领导的水平难免受行政首长个人的知识、能力、性格和领导方法等影响；如果缺少行政监督，行政首长负责制容易造成个人的独断专行。而民主集中制的贯彻执行正好可以弥补行政首长负责制的这些缺陷。民主集中制具有上述的优点，可以弥补行政首长个人决策和指挥的明显不足，它的实施可以在很大程度上防止行政首长滥用公共权力。

6．简述基本领导方法和具体领导方法的内容。

答：（1）基本领导方法的内容包括：

①思想路线——坚持实事求是

实事求是我国和我党根本性的行政领导方法和优良传统。这也是我国行政领导的最基本的思想方法、工作方法。坚持和运用实事求是的方法，必须做到：

a．一切从实际出发，理论联系实际；

b．坚持实践是检验真理的唯一标准。

②工作路线——走群众路线

群众路线是实现党的思想路线、政治路线、组织路线的根本工作路线，是中国共产党的优良传统和政治优势。群众路线是我们根本的工作路线，群众路线科学地解决了领导和群众的关系，是行政领导者的根本工作方法。为此必须做到：

a．虚心向人民群众学习，先当学生，后当先生，实现领导与群众的结合；

b．拓宽民主渠道，建立群众有序参与决策的机制，从而保证行政领导的决策真正代表人民群众的意愿和利益；

c．决策制定出来后，行政领导者还要组织群众、教育群众、鼓舞群众，把决策变为群众自觉的行动。

③决策路线——开展调查研究

调查研究是我党的优良传统和工作作风。调查研究是领导决策的基础，是检查实施的政策完善性和有效性的手段，是领导活动的基础性工作，是实现正确领导的前提和保证。

④管理路线——实施系统分析

在系统分析时要考虑系统内外各种相关因素的影响，用发展的、联系的、全面的、系统的、科学的分析思路和手段，实施系统分析，既要立足现实，又要放眼未来；既要看到局部，还要树立全局意识；既要关心眼前利益，更要着眼长远利益。按照“五个统筹”的要求，指导工作实践。

（2）具体领导方法主要有：

①树立领导权威的方法

领导者可以利用法律法规、制度等授权即硬权力树立威信，但在日常的领导活动中，如果能够依靠自己良好的人格魅力，以身作则，用德、才、信、绩、情等软权力赢得部属的尊敬即获取软权力，其权威性可能更大和持久。

②授权的办法

领导者依据科学授权的原理，掌握授权的技巧，放手让下属大胆工作，权随责任转移，但不能只给权力不给责任，也不能只给责任不给权力。授权后，也要注意监督授权后的效果。

③统筹时间的方法

包括ABC时间管理法、时间统计法、整批使用时间法和一般时间节约法等。

④组织会议的方法

行政领导者组织会议要做到：一要明确开会的目的；二要准备好会议议程和议题；三要讲究讲话技巧；四要把握会议时间，控制会议进程和会场秩序；五要贯彻民主集中制原则，围绕议题形成会议决议；六要及时发现有价值的信息和有潜力的人才。

⑤处理公务的方法

及时、准确签批处理公文，有些不太重要的公文可以让分管的领导签批，对签批公文还要抓落实；要善于创建和利用现代化的信息处理手段、办公条件如计算机、互联网、电话等获取信息和处理公务；可以开设公开电话、公开信箱、电子邮箱以及网上办公、热线电话等形式，直接解答问题，快速地回应群众的需求。

⑥咨询评估方法

行政领导在决策之前进行咨询是现代领导普遍采用的一种有效方法。在重大决策之前向专家、学者进行咨询，可以开拓思路，减少决策失误。

⑦激励和协调的方法

在行政领导中，要注意运用激励政策，强化正激励和负激励，运用合理的激励因素手段达到管理目标。

⑧使用秘书的方法

要合理配备秘书，称为工作中的帮手；要严格规定秘书的职责，坚决杜绝秘书“窃权乱政”问题的发生。

7．简述行政领导方式的分类。

答：行政领导方式是行政领导者从事领导工作的风格和行为。领导方式的分类可以有以下几种：

（1）按照领导行为的重点来划分，行政领导方式以分为重人式、重事式与人事并重式三种方式。其主要内容是：

①重事式领导方式把工作效率置于领导工作的首位，它关注工作的进度和质量，忽视感情沟通及人际关系的协调；

②重人式领导方式把人际关系置于首位，它关注人的需要，重视沟通和协调，重视下级对决策的参与和认同。当然，重人式行政领导方式与重事式行政领导方式不可能截然分开，也不应该截然分开，进而形成人事并重式领导方式；

③人事并重式领导方式是应该大力提倡的领导方式。

（2）按照领导权力控制和运用的程度划分，行政领导方式可划分为集权型、分权型和放任型三种。其主要内容是：

①集权型领导方式主要运用权力和威严强制下属服从，其特点是所有的决策都由行政领导者自己做出，下属没有参与决策的机会和权力；

②分权型领导方式是行政领导者鼓励下属参与决策，根据工作需要适当授权下属去做，并且注重沟通激励，调动下属工作的积极性和创造性；分权型领导一般采用示范引导、说服教育等非强制性的方式开展工作；

③放任型领导方式主要采用无为而治的态度开展工作，一切由下属自行处理决定。

（3）按照领导的指挥模式划分，行政领导方式可以分为强制命令型和非强制型两种领导方式。其主要内容是：

①强制型的行政领导方式是提出合法的要求，运用强制性权力施加压力，迫使下属执行，若不执行即给予惩罚。强制型的行政领导方式主要依赖权力的运用，依赖规章制度的运用；

②非强制型的行政领导方式主要依赖非权力性影响力的运用，依赖人格的力量和真理的力量，以理服人，以情感人。具体说来，主要运用沟通引导、人格感召、榜样示范、激励鼓舞、提供服务、指导辅导，说服谈判及关系协调等具体手段实施领导。

8．行政领导中有哪些领导艺术可以使用？

答：行政领导中可以使用的领导艺术有：

（1）御权艺术

行政领导职务和职责的履行，需要权力保障，同时也是权力的运用。但是，在履行职责时，仅靠职权往往是难以达到理想的状态，还须依靠自己的威信和影响力。行政领导者的御权艺术体现在以下两方面：

①职务权与影响权要配合使用；

②抓住具有全局性和战略性大事，合理运用授权。

（2）御人艺术

行政领导者的御人艺术体现在识人、选人、用人、管人、留人和育人六个方面。具体表现为：

①用好的作风选人；

②要用人所长，扬长避短；

③利用法律、法规、规章、制度、规范等来规范、约束、警示管理对象，依法行政，按章办事；

④用养结合；

⑤做到“事业留人，待遇留人，环境留人，感情留人”，创建留人的机制。

（3）激励艺术

激励艺术是领导艺术的重点。工作效率的提高可以通过工作能力的提高和工作动机的激励来实现，激励艺术的运用要做到：

①先自我激励，后激励他人；

②先“激”（“激”是指激发积极的行为动机，动机引导行为并导向目标）后“励”（“励”是指反馈，是对其行为进行的鼓励、奖励），结合使用，“激”中有“励”，“励”中有“激”；

③先激励“心”（对下属进行心理上、感情上、精神上的激励），后激励“智”（对下属进行能力、智力、创造力的激励）并将二者结合起来用；

④先“分”后“合”，即先对下属进行物质或精神的激励，然后再进行物质加精神的综合激励；对下属进行个体激励，然后再进行集体的激励。

（4）沟通艺术

沟通艺术是领导艺术的基础，它主要有如下要求：

①先沟通，后认同，沟通当中有认同，认同当中有沟通；

②先认同别人，别人才能认同你；先认同上级，上级才会认同你；先认同下属，下属才会认同接受你。下属一旦认同了领导者，就会跟随你、支持你、关心你；

③沟通应由表到里、由此及彼、先前后深；

④沟通包括感情沟通、思想沟通、信息沟通；

⑤沟通要坦诚，要有问题回应制度，培养起双方之间的互信、互谅、互敬、互爱的合作关系。

（5）协调艺术

管理的关键就是要解决矛盾，协调关系。行政领导过程和内容涉及到内外部的部门之间、利益主体之间的利益和关系，矛盾和冲突不可避免，不平衡大量存在。协调艺术包括部门协调艺术、利益协调艺术、工作协调艺术、环境协调艺术和人际关系协调艺术，其中重点是人际关系的协调艺术。人际关系协调艺术要求：

①处理好本部与上级的关系；

②协调好与本部同级的关系；

③处理好本部内同事间的关系；

④协调好本部与下级关系的艺术。

（6）决策艺术

行政领导在决策时要注意：

①要从经验决策到科学决策；

②决策要打开思路，广开言路，运用头脑风暴法，提出多种备选方案以备选择；

③领导决策要按照轻重缓急确定决策顺序和时间，按照权力范围确定决策层面；

④领导决策要善于借用“外脑”。

9．一个好的领导者应该具备哪些个人素质？

答：领导者的素质，是指领导者从事管理工作和活动必须具有的基本的素质条件。作为现代行政领导者应具备以下五个方面的基本素质：

（1）政治素质

行政领导者的政治素质主要表现在以下几个方面：

①首先表现为政治立场坚定，坚持四项基本原则，拥护改革开放政策，用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”、科学发展观重要理论武装头脑和指挥行动，从思想上、政治上、行为上、立场上与党中央保持高度一致；

②坚持立党为公、执政为民；

③增强法制意识，廉洁奉公，对法律负责、对权力机关负责；

④认真贯彻执行党和政府的路线、方针和政策；

⑤树立公仆意识，对人民负责，全心全意为人民服务。

（2）知识素质

领导者除应具有扎实的马列主义基本理论外，还应当熟悉自己所管理的领域和对象，熟悉所从事的技术和业务，应当成为行家里手、行政管理专家。

（3）能力素质

行政领导者的能力与行政领导者的权力结合起来会产生强大的影响力，从而大大提高领导工作的绩效。21世纪，行政领导者必须具备以下管理能力和领导能力：政治鉴别能力、大局意识能力、科学决策和依法行政能力、学习能力、创新能力、服务能力和应付突发事件的能力。

（4）观念素质

观念素质是行政领导者应具备的基本思想观念。现代的思想观念是行政领导者最基本的素质之一。要实现管理的现代化，必须首先实现思想观念的现代化。行政领导者应树立如下观念：战略观、权力观、利益观、地位观、价值观和人才观。

（5）身心素质

行政领导者的身心素质是指身体素质和心理素质两个方面。其中，身体素质主要是指身体健康的状况；心理素质是指人们的感觉、知觉、思维、情感、性格、能力等功能的发挥和存在的状态。良好的心理素质表现为坚强的意志、稳定的情绪、积极的心态、良好的心理相容能力和优雅的气质风度等。

10．简述行政领导群体结构科学化的标准和重要性。

答：（1）行政领导群体结构科学化的依据。领导群体结构科学化实际是人力资源管理中系统优化与互补增值原理的具体应用：

①系统优化原理。它是指人力资源系统经过组织、协调、运行、控制，使其整体功能达到最优的理论。原理包含以下内容：系统的整体功能不能等于部分功能的代数和，按照系统论奠基人加拿大籍生物学家贝塔朗菲的观点，系统的整体功能必须大于部分功能的代数和。

②互补增值原理。指人力资源系统内个体要素之间在知识、专业、能力、经验、年龄、性格、性别等方面发挥自身的优势，取长补短，互相补充，形成群体优势和合力，实现整体功能最优。互补增值原理强调：互补是前提和基础，增值是目的。

（2）行政领导群体结构科学化的重要性。领导群体结构是指为了发挥领导群体的整体功能、由各种不同状况的领导者有机结合起来的构成形式。

按照系统论的观念，世界上任何事物的整体功能都不是诸要素功能的简单相加。系统的结构是否合理，是一个系统整体功能大小的关键。要使行政领导发挥较好的整体功能，就必须建立行政领导的合理结构。行政领导群体结构是指由具备多种功能素质的领导人才综合构成的一个领导班子。因此，必须建立一个有领导力的领导群体。这个群体，不仅要有个体素质上的优势，更重要在于各种素质的合理搭配。根据我国社会主义现代化建设的要求，要充分发挥领导班子的龙头作用，行政领导群体的科学化应是领导群体在政治结构、知识结构、专业结构、年龄结构、智能结构和气质结构等方面的最佳组合。

11．实现行政领导群体结构的科学化应从哪些方面着手？

答：实现行政领导群体结构的科学化应从以下几个方面着手：

（1）行政领导群体的政治结构

行政领导班子的成员，应具有较高的政治思想觉悟，坚持四项基本原则，拥护社会主义制度，拥护改革开放政策，有为无产阶级最高利益和最高目标即共产主义实现奋斗终生的远大志向和政治抱负；有强烈的爱国热情和民族精神；执行马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”及科学发展观重要理论；有较高的政策水平和较强的法制观念；有优良的品德和艰苦奋斗的作风。作为主要行政领导，更应具有较高的理论和政策水平，善于在复杂的环境中把握正确的政治方向，具有高度的政治鉴别力和政治敏感性；具有全心全意为人民服务的思想。

（2）行政领导群体的年龄结构

年龄结构是不同年龄段的领导者之间的组合搭配状态。对一个领导群体的成员来说，领导班子的最佳年龄结构是由老年、中年和青年按照合理的比例构成的年龄综合体。现代生理学与心理学研究表明，智力与年龄有一种定量关系，如表5-1所示。

表5-1  智力与年龄关系表

从表中可以看出：人的知觉能力最佳年龄区在10～l7岁；记忆力、动作和反应速度，最佳年龄区在18～29岁；比较与判断能力最佳年龄区间在30～49岁。所以，行政领导集体的合理年龄结构应以老中青的梯形结构为好。其组合比例，大体上保持中年占50%～60%，老年和青年各占20%～30%较为适宜。

（3）行政领导群体的专业结构

专业结构是指具有不同专业知识、专业技能和专业经验的行政领导者的组合方式及其比例关系。这是行政领导班子最基本的结构。对于一个行政领导群体来说，既要求所有的领导成员都应该懂得行政管理理论和科学决策方法，更重要的是还要有方方面面的行家里手。

（4）行政领导群体的知识结构

领导群体知识结构是指拥有不同知识背景和积累的领导成员之间的搭配组合状态。现代行政管理工作所涉及的范围极其广泛，客观上要求领导班子必须具有较高的理论素养和较全面的知识结构，由具有不同知识层次和知识水平的人才构成。具体说来，一个行政领导班子的知识结构应包括专业知识、管理知识、综合知识等。如图5-7所示。

图5-7  领导层次与知识关系

（5）行政领导群体的智能（力）结构

行政领导群体的智能结构就是指拥有各种不同类型智能成员之间的组合状态。智能结构主要由观察能力、记忆能力、想象能力、思维能力、行动能力、表达能力和权变能力等要素构成。

（6）行政领导群体的气质、性格结构

气质就是通常所说的人的个性、脾气。性格是指对人对事的态度和行为方式上所表现出来的心理特点，如勇敢、刚强、懦弱、粗暴等。

心理学家把气质划分为四类：胆汁质、多血质、黏液质和抑郁质。作为领导者，第一、二种气质较好，第三、四种则比较差一些。人的性格也各式各样，有的行格外向，爱好交际、交流；由的性格活泼，有的性格内向，喜欢独处和独自思考，有的性格孤僻，不太合群；有的性格急躁而办事泼辣、粗心，有的性格温和而办事拘谨、细心。配备行政领导班子，如果忽视了性格、气质方面的结构要求，势必会因此而摩擦、矛盾不断，削弱了领导群体的整体效能。一个文化浓厚、凝聚力大的组织，必定是一个成员结构合理、性格气质协调、相容的行政领导群体。

三、案例分析

案例一  干部年龄降下去，综合素质提上来

2009年3月30日，在全国培养选拔年轻干部工作座谈会上，中共中央政治局常委、中央书记处书记、国家副主席习近孚强调，要坚持德才兼备、以德为先的用人标准，形成有利于优秀年轻干部脱颖而出的选拔机制。新一轮年轻干部培养选拔的大幕，已经缓缓拉开。

领导班子：年轻面孔渐多，全国机关干部中45岁以下的已逾七成。不久前，广西壮族自治区党委常委、组织部长陈向群在新闻发布会上透露，广西将立足未来10年和更长时间对领导人才的战略需要，科学制定和认真实施年轻干部培养规划，大胆选拔一批20世纪70年代出生、实践证明优秀、具有发展潜力的厅级后备干部和35岁左右的县（市、区）党政正职，进行有针对性的培养和锻炼。

近些年来，公开选拔、竞争上岗等“热词”逐渐被人们所熟知。正是在这些干部选拔任用制度的创新之举下，一大批优秀干部特别是年轻干部脱颖而出。

党的十六大以来，党中央注重年轻干部的培养锻炼，积极推动年轻干部到基层和艰苦地区锻炼成长，建立来自基层一线的干部培养链，培养选拔年轻干部工作进入了一个新的阶段。党的十七大之后，党中央又从年轻干部的教育培训、实践锻炼、党性修养、作风养成、选拔使用、管理监督等各个方面制定了一系列重要举措，培养选拔年轻干部工作取得新的进展。

“梳理这几年的脉络，可以看出，年轻干部的培养、选拔方式不断创新，已经形成了比较完整的政策体系，制度化水平也得到不断提高。”国家行政学院教授宋世明表示。

据统计，从1982年到2007年，省、市、县三级党政领导班子成员的平均年龄，分别下降了8.4岁、6.8岁、5.7岁，极大增强了各级领导班子和干部队伍的活力。截至2007年底，全国机关干部中45岁以下的占71.5%，其中35岁以下的占30%，具有大专以上文化程度的占87.5%，比1978年提高了78.2个百分点。年轻干部的理论武装、业务培训和实践锻炼取得了较好的成效，一大批年轻干部通过培养锻炼，能力素质得到提高。

年轻干部：经历偏单一、基层经验少，有基层工作经历的中央单位厅局级领导干部不足两成。

截至4月3日，人民网、中国共产党新闻网推出的一项针对年轻干部的网上调查显示：93.6%（1853票）的网友认为“目前大多数年轻干部工作经历偏单一”；43.1%（1095票）的网友认为应“树立注重基层导向，坚持多岗位、在基层一线的实践中培训锻炼年轻干部”。当前，年轻干部队伍状况和优秀年轻干部的培养选拔，仍然存在不少亟待改进的问题：年轻干部特别是堪当正职的优秀年轻干部，数量还是偏少；有的年轻干部对国情、民情，对党的奋斗历史和优良传统缺乏深入了解，有的理想信念不坚定，宗旨意识淡漠，对群众缺乏感情；还有的经不起权力、地位的考验；20世纪六七十年代以至80年代出生的年轻干部，现在已成为干部队伍的主体，他们中很多人缺乏基层和艰苦复杂环境的历练，等等。

“不历州县，不拟台省。”唐代张九龄提出的这个选官原则，现在仍然很有借鉴意义。目前，机关干部的选拔自成体系、体内循环的现象比较突出。据统计，中央和国家机关厅局级领导干部中，来自高校应届毕业生的比例高达44.6%，而具有县、乡基层领导工作经历的仅占12.5%。

“这种情况长期发展下去，就会增加机关于部脱离实际、宦僚化和机关化的可能。”宋世明表示。

用人导向：重实践、重基层，中央首次制定党政领导班子后备干部队伍建设规划。

从全国培养选拔年轻干部工作座谈会上传递出的诸多信息显示，德才兼备、以德为先，重在实践锻炼、重视基层经历等等，都将成为下一步年轻干部培养选拔的“关注点”。

人们注意到，2009年2月，党中央制定了《2009～2020年全国党政领导班子后备干部队伍建设规划》，对新一轮培养选拔年轻干部工作进行部署。这是党中央首次制定党政领导班子后备干部队伍建设规划。就在几天前，另一份重要文件——《关于加强培养选拔年轻干部工作的意见》也得以进一步完善。

“不能把‘年轻化’等同于‘低龄化’。”宋世明认为，在实践中，也要防止提拔干部只机械地看年龄的倾向。

据悉，此次中央下发的后备干部队伍建设《规划》和即将下发的加强县委书记队伍建设的《意见》，已对有关的年龄结构要求作了优化。中央有关部门还将继续调研，适时出台进一步优化干部任职年龄结构的意见。

此外，正在编制的《2009～2012年全国党政领导班子建设规划纲要》，也将对领导班子年龄结构问题进一步作出明确规定。

从现在起算，离下一次领导班子换届只有两三年的时间，选配好“新鲜血液”已成为加强领导班子建设的重要举措。事实上，有关部门正在认真研究优秀年轻干部成长规律，按照《干部选拔任用条例》有关规定，探索建立科学的制度，开辟优秀年轻干部成长的“快车道”。

根据以上资料，回答下列问题：

1．结合案例谈谈如何看待干部年轻化问题？一个好的领导干部应具备哪些个人素质？

答：领导者的素质，是指领导者从事管理工作和活动必须具有的基本的素质条件。作为现代行政领导者应具备以下五个方面的基本素质：

（1）政治素质。行政领导者的政治素质首先表现为政治立场坚定，坚持四项基本原则，拥护改革开放政策，用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”、科学发展观重要理论武装头脑和指挥行动，从思想上、政治上、行为上、立场上与党中央保持高度一致；坚持立党为公、执政为民；增强法制意识，廉洁奉公，对法律负责、对权力机关负责；认真贯彻执行党和政府的路线、方针和政策；树立公仆意识，对人民负责，全心全意为人民服务。

（2）知识素质。领导者除应具有扎实的马列主义基本理论外，还应当熟悉自己所管理的领域和对象，熟悉所从事的技术和业务，应当成为行家里手、行政管理专家。

（3）能力素质。行政领导者的能力与行政领导者的权力结合起来会产生强大的影响力，从而大大提高领导工作的绩效。21世纪，行政领导者必须具备以下管理能力和领导能力：政治鉴别能力、大局意识能力、科学决策和依法行政能力、学习能力、创新能力、服务能力和应付突发事件的能力。

（4）观念素质。观念素质是行政领导者应具备的基本思想观念。现代的思想观念是行政领导者最基本的素质之一。要实现管理的现代化，必须首先实现思想观念的现代化。行政领导者应树立如下观念：战略观、权力观、利益观、地位观、价值观和人才观。

（5）身心素质。行政领导者的身心素质是指身体素质和心理素质两个方面。其中，身体素质主要是指身体健康的状况；心理素质是指人们的感觉、知觉、思维、情感、性格、能力等功能的发挥和存在的状态。良好的心理素质表现为坚强的意志、稳定的情绪、积极的心态、良好的心理相容能力和优雅的气质风度等。

2．有人说年轻化不等于绝对化，提拔理由应服众，结合案例谈谈如何完善干部的选拔和考评机制。

答：（1）针对公共部门传统选拔制度的“失灵”和深刻的组织人事腐败问题，我国当前公共部门管理人员选拔制度的改革首先强调的是将“参与”和“公开”的政治民主化和行政民主化要素导入选拔机制中，即“民主选拔”的制度化改革。这主要表现在强调“群众公认”、“民主集中制”和“公开”的选拔原则，而且在制度设计中也突出了这一点：如“民主推荐”、选拔对象确定的党委集体研究、选拔“公示”制度、“民主测评”、“集体决定干部任免”以及建立“公开选拔、竞争上岗”制度，扩大社会公众以及公共部门组织内部成员参与公共部门的选拔管理。

（2）建立科学规范的选拔机制，“公开、平等、竞争、择优”原则，主要是针对我国公共部门管理人员选拔制度“失灵”的问题提出的。如何建立“科学规范”的选拔机制遴选出高素质的管理人才，是世界各国公共部门共同面对的课题，我国公共部门管理人员选拔制度改革也致力于如何设计科学的选拔机制。

（3）完善我国的干部考评机制，可以从以下几个方面入手：

①实行绩效考评与管理责任制。在公共部门工作人员绩效考评与管理的各个环节，应当明确规定考评与管理主体应负的责任，要加强对负有考评与管理责任的领导干部的监督，即要加强对考评与管理者的考评，只有这样才能保证整个公共部门绩效考评与管理的质量。

②建立科学的考评与管理指标体系。应当以公共部门工作人员的权利和义务作为制定考评与管理标准的基本依据，从德、能、勤、绩、廉五个方面，确定合适的考评与管理标准，做到定量与定性考评相结合，能够量化的尽可能量化。

③变单纯的考评为绩效管理，提高绩效考评的功用。在考评中要充分注意到公共部门工作人员作为人的社会价值追求和高层次的精神需求，要从公共部门工作人员自身的需要来制定考评的政策与标准，把公务员的潜能开发，绩效提高与个性发展引入考评目的中来，最大限度地发挥激励竞争机制在考评中的功用。

④按照管理权限，实行分级分类考评与管理。公共部门工作人员考评与管理工作应当按公共部门工作人员等级分级进行，一级考一级，上级考下级，把同一级公共部门工作人员放到一块考评与管理既可盾加可比性，又能强调主管领导在考评与管理中的责任。这样可以克服不同级别公共部门工作人员放到一起考评与管理无法比较的现象。

案例二  老杜的一天

早晨8点30分，副局长老杜接到市政府电话，通知机关开展冬季消防检查；l0分钟后，老杜打电话给保卫部，通知他们去处理这项工作；9点l5分，老杜接到库房电话，被告之房屋后墙再次被人敲了个洞，又有几十箱办公用品被偷走；8分钟后，老杜打电话给市公安局请他们改善本地治安情况……整个上午老杜接电话、打电话，工作繁忙。

下午l点10分，张局长让老杜就全局上个季度工作写一份详细总结，下班前送局长审阅；11点26分，王书记叫老杜和他一起下去调查。老杜顿时无所适从。

根据以上资料，回答下列问题：

1．根据领导方格理论，你认为老社最接近哪种类型领导者？

答：美国得克萨斯大学教授布莱克和莫顿在领导四分图的基础上提出了领导方格图，见图5-8。

图5-8  领导方格模式

在此图中，横坐标表示领导者对工作的关心程度，纵坐标表示对人的关心程度，每一个方格都表示“关心工作”和“关心人”这两个基本因素相结合的一种领导方式。布莱克和莫顿在81个方格中，列出了五种基本的领导方式，并对每一领导方式的行为特征予以描述。具体为：

（1）l.1型是贫乏型领导。这一类型的领导者对工作对人皆不关心，他试图以最小的努力去完成必须做的工作。

（2）9.1型是任务第一型领导。这一类型的领导者高度关心工作任务和工作效率，而不关心人的需要和发展，因而不能充分发挥工作人员的积极性。

（3）1.9型是俱乐部型领导。这一类型的领导对下级十分体谅和迁就，注意创造和睦的组织气氛和舒适的工作节奏，但是对工作的计划、监督以及效率漠不关心。

（4）5.5型是中间型领导。这类领导者对工作的关心程度和对人的关心程度均属中等，一方面比较注意履行领导者在计划、决策和监督方面的职责，另一方面也比较重视与下级的沟通和能使下级的工作积极性得到高度发挥。

（5）9.9型是战斗集体型领导。这类领导者对工作对人都极为关心，努力使个人的需要和组织的目标达到高度结合。他既能够出色地履行领导者在决策、监督等方面的职责，同时十分重视人际关系的协调和沟通，尽力保持旺盛的士气。

因此，根据领方格理论，老杜最接近1.1型领导者。

2．结合本案例谈谈行政领导者应如何处理好职、责、权的关系。

答：行政领导的职位、职责与职权在行政领导活动中，每一个领导者都有自己明确的职位、职责和职权，真正做到在其位、尽其责、用其权、谋其政。

（1）行政领导的职位。是指行政工作人员在国家行政机关中所处的法律地位、从事工作的岗位和担任的行政职务。行政职位是行政领导者实施领导的基础。行政职位与行政职务是不可分的，职位的标志是职务。职位的设置是依据有关的法律或规定，不能有个人的主观随意性。行政领导的职位是以“事”而不是以“人”为中心设置，职位的数量是有限的，这说明职位是一种稀缺的资源，要遵循最低数量原则，避免设职过多导致机构臃肿、人浮于事、效率低下的局面。行政领导职位具有相对稳定性，不应随意增减。行政领导的职位要进行科学分类，实现“因事设职、因职择人、因岗定权、因责制权”的管理模式。

在案例中，副局长老杜整个上午接电话、打电话，工作繁忙，下午还有新的事情。看似忙碌充实，实际上并没有将分内之事做好，究其原因，在于老杜并没有明确自身的分内之事，“事必躬亲”或怎样都行的工作态度，导致老杜并不能完成职位要求的工作。这充分说明，行政领导应当对自身职位有一个全面清楚的认识。

（2）行政领导的职责。指行政领导者在国家机关处一定职位所承担的一定工作任务以及应负的责任。行政领导的主要职责有：政治责任、法律责任和工作责任。

案例中的老杜没有充分履行自己的职责，最终会导致很多事情因领导协调责任没有发挥好而受到影响。行政领导者必须为所在部门提供正确的导向，制定可持续发展战略，创建良好的工作环境、工作秩序和人际关系，有效配置人、财、物、信息等资源，实现社会效益和经济效益的“双赢”。

（3）行政领导的职权。行政职权与行政职位是相联系的，是为履行其职责而依法赋予的权力。行政领导的职权必须与行政领导的职位和职责相称，既不能有权无责，也不能有责无权；既不能权大责小，也不能权小责大；既不能位高权小，也不能位低权大。