第四章　行政组织

一、主要名词概念

1．行政组织

答：行政组织指一切具备计划、组织、协调和控制等行政功能的组织。它既包括国家行政部门的组织，也包括国家立法、司法等部门内履行行政职能的组织，还包括企事业、群众团体内部的相应机构。狭义的行政组织是指依照国家宪法和法律的规定，在行政过程中为执行公共事务，通过分配任务和责权对政府机构行政人员所作的系统安排。

2．组织目标

答：组织目标即组织活动的方向和标准。组织有了目标，其成员才能有所适从，组织的凝聚力才能得到保证。目标对行政组织及其每一个成员来讲都具有重要意义。目标是一个由总目标与分目标、原则目标与工作目标组成的目标网，各个行政机关都以目标为导向寻求自己在组织大系统中的位置和发挥应有的功能。组织目标不明确，在外部将会造成消极行为或无所作为的行为倾向，在内部则将引发纠纷和冲突，混淆行政组织关系。

3．组织范围

答：组织范围即职能范围，指围绕组织目标，行政组织必须对其职能范围进行界定，明确行政组织的工作任务与活动范围。组织范围是根据组织目标对行政组织所要完成的工作任务、职责及其作用的总体规定，它确定了行政组织行使职权的活动和作用范围，是决定赋予行政组织何种权力、如何设置机构、如何进行管理的主要因素和依据。组织范围是行政组织目标的具体化，它决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容。

4．首长制

答：首长制，即独任制、一长制，是指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责的组织体制。组织内其他参与决策的管理者地位处在行政首长之下，只起到咨询建议的作用，没有最终决定权力与责任。美国的总统制是首长制的典型，总统对行政事务有最后决定权并对其担负全部责任。

5．委员会制

答：委员会制，即合议制、集体制，是指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。瑞士联邦政府是委员会制的典型，一切行政事务都由联邦委员会集体讨论决定。

6．混合制

答：混合制是指行政组织中，一部分行政管理工作由委员会决策，另一部分行政管理工作由首长本人决策的领导体制。执行性、决策性、技术性、速决性工作宜采用首长制；立法、咨询、协调性事务宜采用委员会制。混合制兼有首长制和委员会制的优点，但如果运用不当，则会使首长制和委员会制的弊端一起产生出来。

7．集权制

答：集权制是指决策权集中在上级和中央机关，地方和下级机关没有或很少有自主权，凡事都必须依据上级命令或秉承上级指示办理的权力体制。集权制的优点是：①政令统一，标准一致，力量集中，指挥灵便，可以防止地方分裂，有利于推行跨区域的大型综合建设项目和社会治理工程；②有利于提高组织应变能力，便于命令的贯彻和执行。缺点是：①上级权力过于集中，容易滋生官僚主义，导致独断专行；②上级决策中枢事必躬亲，负荷过重，力不从心，往往事与愿违；③下级无权决定和处理任何问题，往往消极待命，成为执行政令的工具，主动性和积极性必然受到挫伤，缺乏应变能力，降低工作效率。

8．分权制

答：分权制是指下级机关在其管辖范围内有较大自主权，能自行解决、处理问题，不必事事请示上级，上级机构对下级机构在其权限内决定的事项不予干涉的组织体制。分权制的优点是：①便于发挥下级组织的主动性和积极性，激发下级的工作热情，克服权力过分集中的现象；②便于下级在本地区内因地制宜处理问题，培养下级的民主意识，达到分权分工、分级治事、分层负责。缺点是：①如果权力过度分散，则会破坏政令统一，导致指挥失灵，控制不力；②下级组织机关彼此分离，容易形成地方势力，产生本位主义、分散主义，甚至产生有令不行，有禁不止，上有政策，下有对策等现象。

9．行政组织变革

答：行政组织变革是指为了消除行政组织自身的种种弊端，增进行政组织效能，提高组织自身生存能力以及与外界保持动态平衡的重要途径，是行政组织的自我完善。从行政组织变革的内容看，组织变革是组织各级次系统有效分工协调的结果。从组织变革的方法看，行政组织变革是以行为科学的理论与技术为基础的，也是组织为实现其目的的一种训练方式。

二、复习思考题

1．行政组织与政党组织、权力机关、司法机关、社会团体的区别是什么？

答：（1）行政组织与政党组织的区别

①政党组织是政治组织，行政组织是国家机关的组成部分；

②政党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，政党不能直接行使行政组织的职权，凡属政府职权范围内的工作应由各级行政组织讨论决定。

（2）行政机关与权力机关的区别

①在我国国家机构中，居于最高地位的权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；

②国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关，地方各级行政机关是地方各级权力机关的执行机关；

③行政机关由权力机关产生，对其负责，并接受其监督。行政机关和权力机关是一种从属的而不是平行的关系。

（3）行政机关与司法机关的区别

①在我国，司法机关包括人民法院和人民检察院。人民法院是国家审判机关，依法独立行使审判权，行政机关无权干涉其审判活动；人民检察院是法律监督机关，依法独立行使检察权，行政机关无权干涉其检察活动；

②司法机关既无权管理国家政务，也不承担管理国家政务的责任。

（4）行政机关与社会团体的区别

①行政机关是按宪法和法律程序组建的，它以国家强制力为后盾，行使国家行政权，对其管辖内的社会团体具有约束力；

②在我国境内组织的社会团体，不具有国家权力的属性，各社会团体必须依照规定到当地民政部门申请登记，经核准登记后方可进行活动；

③各社会团体的章程、规定等，不得与宪法、法律相抵触，且仅对其团体成员具有约束力；

④对于社会团体的合法活动，行政机关应给予支持，使其更好地表达和维护各自所代表的群体利益，更好地发挥参政议政、民主管理和民主监督的作用。

2．行政组织由哪些要素构成？它与其他组织相比有哪些重要特征？

答：（1）行政组织的构成要素

行政组织是一个由若干要素构成的有机整体。了解构成要素的目的在于建立科学的分析单元，进而寻求考察和优化行政组织效能的有效途径。行政组织的要素主要由以下方面构成：

①组织目标

组织目标是组织活动的方向和标准。组织有了目标，其成员才能有所适从，组织的凝聚力才能得到保证。因此，目标对行政组织及其每一个成员来讲都具有重要意义。

②职能范围

职能范围围绕组织目标，行政组织必须对其职能范围进行界定，明确行政组织的工作任务与活动范围。

③机构设置

机构设置是指政府机构是行政组织的实体，也是行使行政权力的载体。行政组织是通过一系列机构来体现的。

④权责体系

权责体系是指行政组织是一个纵横交织的权责体系。为了实施科学管理，必须合理划分行政组织的权力和职责。

⑤人员构成

人员构成是指行政人员是行政组织的主体，如果没有合格的高素质的行政人员，没有完整而合理的人员结构，行政组织不可能得以有效运转。

⑥物质基础

物质基础是指行政组织的存在和运转，必须有一定的经费作保证，同时也离不开一定的办公场所、物资装备和办公用具，这些都是行政组织为实现组织目标而开展组织活动所必不可少的物质手段。

⑦价值观念

价值观念表现为行政人员对组织的认同感和责任感，它们关系到组织成员的工作态度和进取精神，关系到组织的和谐与有效运转。

⑧规章制度

规章制度是指有效的行政组织，必须有健全的规章制度和法律规范，以保证行政组织依法办事。

（2）行政组织的特征

行政组织与其他社会组织比较，具有自身独特的特征：

①政治性

政治性是指行政组织作为国家机构的重要组成部分，体现了国家的意志，并代表国家行使权力，保证反映国家性质的宪法和法律的全部、正确的实施，是履行国家政治职能的重要主体。这些特性决定了行政组织的政治性。

②职能的广泛性和服务性

行政组织除了承担其政治职能以外，还承担着管理社会公共事务和为社会提供服务的职能。可以说，行政组织是专门管理社会公共事务的组织，是为国家和全体公民办事的机构，这也是由行政管理活动的性质所决定的。因此，从根本上说，国家行政组织是社会和公共利益的正式代表者。

③活动的法制性

行政组织作为国家权力的执行机关，它所拥有的权力和承担的责任是由宪法和法律明确规定的，它的设立也必须具有法律根据。

④职权的权威性

行政组织是国家权力机关的执行机关，但它对其他社会组织而言，又是具有国家权威的机关。

⑤机构的动态性

行政组织和其他社会组织一样具有相对稳定性，但是行政组织具有一般社会组织所没有的机构设置上的动态性，它要随着经济的发展、经济体制和政治体制改革所引起的行政职能的变化而作必要的调整。

3．行政组织设计的主要原则是什么？

答：组织设计是对组织活动和组织结构的设计过程。组织设计原则是为建立健全高效组织所提出的标准和法则。综合国内外的研究，可以总结出以下几点组织设计原则：

（1）精简精干原则

行政组织的设置要有目的性和必要性，要适应社会发展的需要；行政组织的层次应尽可能减少，尽量压缩编制；行政组织成员人数和组织管理层次保持在最小限度。

（2）权限系统原则

行政组织中应有一个明确的自上而下的权限系统，以实现指挥有序，即组织中指挥与被指挥关系层层递进，有条不紊。

（3）幅度与层次适中原则

管理幅度是政府组织系统中领导直接管理下属的数额。管理层次是政府组织系统中纵向管理的级数。管理幅度与管理层次成反比关系，管理幅度与人际关系数成指函数关系。

（4）民主参与原则

行政组织一方面要发动公务员在组织内部积极参与组织民主管理，另一方面要通过各种渠道吸收人民群众从组织外部参政议政。

（5）命令统一原则

行政组织内部各级管理机构必须服从它的上级管理机构的命令；一个下级只能对一个上级负责，避免多头领导而使下级无所适从；各级管理机构不应越级指挥。同时，指令确定的标准应基本统一。

（6）分工协作原则

行政组织内部要明确分工，使每个职位都有专人负责，各司其职，各行其是；各部门的任务、目标职责要明确。分工必须有协作，各部门要加强沟通与联系，做到自动协调；同一层级的人员或职位，其权力应该相等。

（7）权变原则

行政组织应根据组织任务、目标和组织外在环境的变化，自觉适应与调整。行政组织在权责分配时要考虑人员的兴趣爱好，应因事择人，量材使用。

（8）法制原则

行政组织的设置必须依照法定程序，依宪法和有关法律设置，防止随意设置机构。

4．行政组织的结构类型有哪些？特点是什么？

答：组织结构是一个组织系统中内部各部分以及人员的职能分工和运行方式。它决定了组织系统的整体结构、各机构和人员之间纵横交错的权责关系、工作分工和指挥、协调、沟通的具体方法。行政组织的组织结构类型主要有：

（1）直线结构。是一种垂直领导的结构形式，如图4-5所示。

图4-5  行政组织的直线结构

图中A代表组织的首长；B代表部门主管；C代表经办人员。沟通途径为首长监督部门主管，部门主管监督经办人员，下级向上级汇报时，亦须遵循垂直系统进行。

特点：优点为行动迅速，纪律严明，工作易于贯彻。

缺点：一切依靠首长，部门主管和雇员易产生依赖性，也易引起心理反感。

因此，直线结构组织中首长必须精明干练，学识经验丰富，它对规模小、业务简单、纪律性要求高的组织比较适用。

（2）功能结构。是一种水平领导的结构形式，如图4-6所示。

图4-6  行政组织的功能结构

图中A代表行政组织首长；B代表专家或职能部门；C代表经办人员。沟通途径为各经办人员在工作上分别受到有关专家和职能部门的监督，各专家和职能部门又受首长的监督。

功能结构的优点：高度发挥专业分工的优势。

缺点：各部门权力混淆、责任不清，易破坏组织的整体统一。

因此功能结构的组织只适用于专业区分非常明确的组织。

（3）直线与功能结构。是一种垂直领导与水平领导有机结合的结构形式，如图4-7所示。

图4-7  行政组织的直线与功能结构

图中A代表行政组织首长；B代表直线或业务部门主管；B1、B2、B3、B4代表专业幕僚或机关管理部门；C代表直线或业务部门经办人员。沟通途径为各经办人员在工作上受直接主管的指挥监督，专业幕僚或机关管理部门不能直接指挥监督直线或业务部门人员。

特点：

①直线与功能结构组织中，既有纵向的垂直隶属领导关系，又有横向的水平领导隶属关系和权责关系。其中直线隶属是基础，功能结构起辅助性的作用。

②优点：具有行动迅速与专业分工的共同优势；直线管理者的部分职责任务由专业幕僚和机关管理部门承担，可集中精力处理本职权范围内的主要任务，培养、发展专门知识技能；专业幕僚或机关管理部门是通过参与首长决策与监督行使职能，有利于全局统一领导。

③缺点：组织结构较为复杂，专业幕僚或机关管理部门与直线或业务部门之间的权责关系难以处理，易引起相互抱怨或不合作；各专业分工的横向联系不足，易出现工作冲突与脱节，使直线管理陷入矛盾和混乱之中。

因此，这种结构形式适用于大规模的组织，主要公共行政管理工作及具体政府管理活动采用直线结构，专门技术性、参谋顾问性活动采用功能结构。

（4）矩形结构。是一种由直线与功能结构发展出的一种结构形式，如图4-8所示。

图4-8  行政组织的矩形结构

图中A代表行政组织首长；B1、B2、B3代表幕僚机构；C1、C2、C3是c项目组的各成员，Dl、D2、D3是D项目组的各成员。沟通途径为组织成员受项目负责人、专家或职能机构的双重指挥和监督。

特点：矩阵组织结构中，把按职能划分的职能机构与按项目划分的小组结合起来组成一个矩阵。项目负责人规定组织成员的任务要求，组织成员有关项目的问题必须听命于该负责人。幕僚机构负责制订该项目的技术方案，决定完成任务的方法，负责批准有关建议或向项目组负责人推荐工作人员。

矩阵结构的优点：加强了管理活动纵向联系与横向联系的整体性；项目小组机动灵活，组织成员参与程度高。

矩阵结构的缺点：项目负责人的责任往往大于权力；双重领导会造成实际工作中指挥和协调方面的冲突；规模庞大的组织，管理工作复杂程度增大。

矩阵结构适用于项目多且变化大的组织，尤其适用于应用研究型组织。

5．行政组织的权力类型有哪些？主要表现是什么？

答：（1）行政组织根据权力分配的集散程度进行划分

①集权制

a．集权制的含义，指决策权集中在上级和中央机关，地方和下级机关没有或很少有自主权，凡事都必须依据上级命令或秉承上级指示办理的权力体制。

b．集权制的优点：政令统一，标准一致，力量集中，指挥灵便，可以防止地方分裂，有利于推行跨区域的大型综合建设项目和社会治理工程；有利于提高组织应变能力，便于命令的贯彻和执行。

c．集权制的缺点：上级权力过于集中，容易滋生官僚主义，导致独断专行；上级决策中枢事必躬亲，负荷过重，力不从心，往往事与愿违；下级无权决定和处理任何问题，往往消极待命，成为执行政令的工具，主动性和积极性必然受到挫伤，缺乏应变能力，降低工作效率。

②分权制

a．分权制的含义，指下级机关在其管辖范围内有较大自主权，能自行解决、处理问题，不必事事请示上级，上级机构对下级机构在其权限内决定的事项不予干涉的组织体制。

b．分权制的优点：便于发挥下级组织的主动性和积极性，激发下级的工作热情，克服权力过分集中的现象；便于下级在本地区内因地制宜处理问题，培养下级的民主意识，达到分权分工、分级治事、分层负责，使行政体制富有弹性，应变能力增强，能发挥组织的整体效能。

c．分权制的缺点：如果权力过度分散，则会破坏政令统一，导致指挥失灵，控制不力；下级组织机关彼此分离，容易形成地方势力，产生本位主义、分散主义，甚至产生有令不行，有禁不止，上有政策，下有对策等现象。

③均权制

a．均权制的含义，指中央组织和总机构与地方组织或分支机构的权力保持平衡状态，既不偏于集权也不偏于分权。

b．均权制的优点：能逐渐消除集权制与分权制的弊端。

c．均权制的缺点：难于寻求公共行政组织中集权与分权的适度点。

（2）行政组织根据最高决策权行使的人数划分

①首长

a．首长制的含义，又称独任制、一长制，是指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责的组织体制。

b．首长制的优点：行政组织权力集中，责任明确，决策与行动迅速，反应灵敏，指挥有力，避免互相推诿，减少不必要的冲突。

c．首长制的缺点：行政首长一人的知识、经验、精力有限，决策和处理问题可能欠周到和难以胜任，影响行政效能，而且行政首长一人独揽大权，缺少监督制约机制，容易形成独断专行，不符合民主的精神。

②委员会制

委员会制又称合议制、集体制，是指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。

a．优点：可集思广益，考虑问题比较全面，能反映各方面利益和要求；领导成员彼此互相制约，可防止专断。

b．缺点：权责不明，事权不一，易造成互相扯皮，借口集体负责而实际上无人负责；行动迟缓，议而不决，反应迟钝，致使行政效率低下；贻误战机，也容易泄露决策机密。

③混合制

混合制指行政组织中，一部分行政管理工作由委员会决策，另一部分行政管理工作由首长本人决策的领导体制。混合制兼有首长制和委员会制的优点，但如果运用不当，则会使首长制和委员会制的弊端一起产生出来。

（3）行政组织是分工协作的整体，根据权力是自上而下划分或横向分割划分

①层级制

层级制指公共行政组织纵向自上而下形成层级节制的体系，这种组织形式是由上而下分层分级、节节管辖，各层级管理业务相同，愈下层的管理范围愈小。

a．优点：集中领导，层级节制；分级管理，分上负责；指挥统一，纪律严谨，步调一致，业务衔接。

b．缺点：首长事繁责重，易流于专断草率；若层级多，误时误事；层级节制过严则影响下级积极性，节制太松’则易产生“上有政策下有对策”的现象。

②职能制

职能制指公共行政组织横向设置若干个平行部门。这种组织形式下各部门的事权都是组织整体的一部分，各部门地位相等，都以实现公共行政组织总目标为工作对象。

a．优点：适应专业分工要求；业务性强，效率较高。

b．缺点：分工过于精细时，各司其职，各谋其政，协调困难；易造成机构臃肿，工作重复、扯皮。

6．简述行政组织的职能类型及表现。

答：根据行政组织职能的性质和作用的不同，行政组织机构大体可分为五种基本类型：

（1）领导机关

又称首脑机关、中枢机关，它是各级政府统辖全局的指挥、决策和监督中心。其主要职能是负责制定行政组织的总目标和长远规划，以及颁布大政方针政策，对辖区内的重大问题进行统一指挥和领导，并监督决策的实施。

（2）职能机关

指在领导机关领导下，负责组织和管理某一专业行政事务的执行机关。职能机关是根据政务管理的需要，按照法定程序建立起来的。它对上受领导机关的指挥和监督，执行领导机关的各种具体指示、方针和政策；对下行使政府管理职能，负责领导或者指导下级相应的行政部门或某些社会公益性组织的活动。如我国国务院的各部、委及直属机构，各级政府负责专业行政管理的厅（局）、处、科等。

（3）辅助机关

指为了领导机关和职能机关实现行政目标而在行政组织内部承担协助工作的机关，即协调行政首长处理日常事务的综合性办事机关。辅助机关可分为综合性、专门性和咨询性三种类型。

（4）监督机关

指对各种行政机关及其管理活动进行监督检查的执法性机关。如监察机关、审计机关等。它是建立健全行政组织制衡机制的重要组成部分，是促使行政机关及其工作人员依法行政、忠于职守的重要保障。

（5）派出机关

指行政机关依法根据工作需要在一定区域内设立的分支机关或代表机关。通常情况下，派出机关是中央集权制下行政机关为减轻自身的工作负担，保证对辖区进行有效控制和管理而设置的，其主要职能是检查并监督下级国家行政机关贯彻执行上级国家行政机关的指导和决定，向上一级行政机关汇报辖区内行政机关的情况。

7．试分析西方行政组织理论的演变过程。

答：在西方，组织和行政组织具有悠久的历史,其形成和发展大致经历了三个阶段：

（1）古典行政组织理论

古典行政组织理论形成于20世纪20年代前后，其中具有代表性的行政组织理论主要包括：以泰勒为代表的科学管理组织理论；以法约尔、古立克为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的官僚模式组织理论。主要内容是：

①韦伯的官僚模式组织理论

韦伯理论中的官僚模式是指政府为完成其任务，由所需的权力、人员、职位以及工作程序等建立的系统，是一种层级制的人事组织体制。官僚组织模式的特征主要表现在以下几个方面：组织中的人员应有固定和正式的职责并依法行使职权；组织的结构是层级制的体系；

人员的工作行为、工作关系，均须遵循法规所定；人员的选用要经公开考试，人员的任期要有法规保障；组织中进行专业分工与技术训练；建立组织中人员的薪金、奖惩和升迁制度。

②法约尔的行政组织理论

法约尔在其代表作《工业管理与一般管理》中把组织管理分为五个主要环节：计划、组织、指挥、协调和控制。法约尔同时提出组织管理要求遵循的十四条原则，这十四条原则的具体内容是：劳动分工原则；权力与责任对等原则；纪律原则；统一指挥原则；统一领导原则；个人利益服从整体利益原则；员工报酬公平原则；集权原则；等级制度原则；秩序原则；

公平原则；人员稳定原则；首创精神原则；团结合作原则。

③泰勒的行政组织理论

科学管理强调的是合理性、可预测性、专业化和技术能力。注重从技术分析的角度研究工厂的操作方式、工作程序和工作协作，主张用“时间研究”和“动作研究”的方法，通过合理有效的组织配合，提高工作效率。泰勒在科学管理理论中提出了“标准化原理”、“工作定额原理”、“计件工资制”等一整套管理方法；主张将计划职能与执行职能分开，变经验管理为科学管理；强调物质刺激、讲求效率；提倡“例外原则”和授权思想。

（2）新古典组织理论

从20世纪30年代起，以人际关系理论的产生为标志，行为科学的出现为代表，结合社会需要，产生了行为科学的组织理论。它改变了仅仅从静态、从结构上对组织的研究，开始从动态、从行为科学的角度进行研究。主要包括：以梅奥为代表的人际关系组织理论，以巴纳德为代表的组织平衡理论，以西蒙为代表的决策过程组织理论等。主要内容是：

①梅奥的人际关系组织理论

l927年，美国哈佛大学教授埃尔顿·梅奥·罗特利斯伯格及怀特赫特在西方电气公司的霍桑工厂，进行了著名的长达5年之久的“霍桑实验”。通过对组织中人的行为的实证性研究，他们开创了行为科学——人际关系学说的理论先河。它的主要观点有：

a．“社会人”理论

b．非正式组织理论

c．满足理论

②巴纳德的组织平衡理论

巴纳德不仅在实践经验的基础上丰富和发展了行为科学学派的组织理论，而且也是系统科学时期早期组织理论的代表人物，他的主要理论包括：

a．权威接受理论

b．组织平衡理论

③西蒙的决策过程组织理论

西蒙认为，组织是决策过程的复杂系统。决策贯穿组织管理的全过程，是组织的中心因素。因此，领悟和把握一个组织的结构和功能的最好办法，就是对组织的决策进行分析，即以对组织内影响成员决策的行为因素进行分析为前提。

（3）现代组织理论

20世纪60年代以后，组织理论的研究引进了系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入一个新的发展阶段。主要包括以卡斯特、罗森茨韦克为，代表的系统分析组织理论；以劳伦斯、洛西、伍德沃德为代表的权变组织理论。权变的理论系因生态理论而来，而生态理论又根源于系统理论。主要内容是：

①卡斯特、罗森茨韦克的系统分析组织理论

a．系统分析组织理论认为组织是由下列五个次级系统所构成：

第一，结构次级系统；

第二，技术次级系统；

第三，社会心理次级系统；

第四，目标与价值次级系统；

第五，管理次级系统。

b．卡斯特与罗森茨韦克的主要观点

卡斯特与罗森茨韦克不但认为组织本身是一个系统，而且认为组织与外界环境之间具有界限，但这种界限是可以渗透的，因而无形中已成为开放的组织。其主要观点是：

第一，组织具有界限；

第二，界限的渗透与开放的组织；

第三，环境系统、组织系统与开放组织的关系；

②劳伦斯、洛西、伍德沃德为代表的权变组织理论

a．劳伦斯、洛西等人所主张的权变管理理论，主要认为理论方法须权变运用，其目的在于追求更有效地达成组织目标。其主要观点是：

第一，基本架构为“假如……则”；

第二，环境变数；

第三，管理变数。

b．依劳伦斯及洛西的研究，环境对组织的设计有下列不同影响：

第一，会影响到领导方式；

第二，协调的重要性与协调方法；

第三，环境的变动率会影响到协调的需要性与难度；

第四，会影响到组织形态。

8．试概述马克思主义行政组织理论的主要内容。

答：马克思主义行政组织理论的主要内容有：

（1）关于行政组织的职能目标和权力分配

中国社会主义行政组织理论，在行政组织的职能目标方面，主张以为人民服务为宗旨，把国家的根本目标、中心目标的集中统一和局部、具体目标的因地、因时、因事制宜适度结合起来。相应地，在权力分配方面，主张实行中央集权与地方分权的适度结合。

（2）关于行政组织机构的设置与运行的方针

对于行政组织机构的设置与运行，我国主张实行“精兵简政”方针，达到“精简、统一、效能、节约、反官僚主义”五个项目的要求，这些要求都互相关联，其全面实现具有重要现实与深远意义。这五个项目要求的具体内容如下：

①关于精简。指机构的组成和人员的配备都要少而精。能否做到这一点，首先取决于对政府职能是否有一个科学的认识与设计。同时，也取决于政府人员的质量。

②关于统一。就是要求行政组织必须是一个有机整体，反对各自为政。这就要求在根本目标、中心目标集中统一的基础上，对各种机构的具体职能目标的分解、对其职权的隶属与协调关系的规定，都要体现出上述有机整体的要求。

③关于效能。指精简、统一的机构应具有迅速、正确地制定并高效率地实现行政目标的作用，即比以前的机构具有较高的工作效能。

④关于节约。不仅体现在机构的设置，更体现在机构的运行。社会主义的政府机关必须十分珍惜和节约使用人民的一切财富。

⑤关于反官僚主义。既是社会主义政府的本质要求，也是实现精简、统一、效能、节约的保证。

（3）关于行政组织的发展与改革

我国的行政组织，是一种在社会主义总的质的规定性范围内，不断向科学化、法制化、现代化发展的、充满革命性变革的行政组织。这种革命性变革的中心内容是建立适应社会主义市场经济体制的行政组织体制，以实现社会主义建设的战略目标。

9．行政组织变革的重要性是什么？行政组织成功变革的一般条件是什么？

答：（1）行政组织变革的重要性体现在：

①组织变革是为了消除组织自身的种种弊端，增进组织效能，提高组织自身生存能力以及与外界保持动态平衡的重要途径，是行政组织的自我完善。

②组织不仅与外在环境有互动关系，同时它的内部也包含着若干个次级系统。它们是组织发展所要维持或更新的主要对象。为了保证组织目标的达成以及维持组织内人际关系的和谐，这些次级系统必须随环境的改变而作有效调整。

③组织变革是以行为科学的理论与技术为基础的，也是组织为实现其目的的一种训练方式。

④行政组织变革是消除行政组织自身种种弊端，提高行政效率的重要途径。

⑤行政组织变革是适应社会发展规律，促进经济发展的必然要求。

（2）行政组织成功变革的一般条件：

①组织所面临的情境压力已将组织推到非改不可的境地，除非变革，否则将无法继续生存下去。

②有计划的变革必须由组织管理部门来制定系统的规划和模型。

③负责考察组织历史、现状和设计未来的人必须对变革承担责任，他们必须了解职工的需要并把需要最终反映到解决问题的方案中来。

④为避免重大失误破坏变革的进程和打击人们对变革的信心，应当首先在小范围进行变革实验，待取得成功的经验和失败的教训后，再向大范围推广。

⑤必须从组织外部引入一些新的思想和方法，以帮助组织内的人们开阔视野、更新观念、启发创新思维，从而找到改善组织状况和提高效益的新途径。

⑥组织的各级领导层和变革的主持者应当经常收集他人关于变革的新想法，并将自己关于变革的新想法介绍给他人，以实现互相促进；同时，组织的管理阶层要始终如一、坚定不移地肯定人们的变革热情，支持人们为提高组织效益而做出的任何努力。

⑦组织的管理人员应当准确而全面地了解和把握变革的阻力，了解和把握主要矛盾所在以及各种阻力之间的相互关系，并在此基础上根据阻力的性质和主要表现形式正确地选择克服阻力的方法，以有效地克服阻力推动变革的不断发展。

10．试分析新中国成立以来我国行政体制的历史沿革。

答：（1）我国行政组织体制初期基本格局的形成（1949～1957）

经过l955年、l956年农业合作化和城市工商业的社会主义改造高潮后，国家工农业生产和各项事业迅速发展，国务院的下设部门增加到81个，其中管理经济的部门达50个。从此，社会主义计划经济管理部门的设置格局基本形成。

（2）三次由精简到膨胀的循环（1958～1987）

①从1958年开始，中央向地方大幅度放权，至1959年底，国务院管理经济的部门减为36个。1960年前后中央又再度收权，使中央管理经济的部门至l965年底又增至53个。

②1970年国务院的工作部门裁并为32个，到l981年工作部门又增至l00个，其中管理经济的部门增至71个，均为新中国成立以来的最高点。

③第三次由精简到膨胀的循环是1982年到l987年。l982年以后，国务院机构数由l00个减至61个。到l986年机构又增至72个，两者相抵共增加4个。

（3）以转变政府职能为基础的机构改革

①1988年的机构改革

这次机构改革是以转变职能为基础，该撤减合并的撤减合并，该增设加强的增设加强，改变了以前简单地撤减合并的做法。实践表明，这次改革使常设机构相对稳定，但非常设机构仍有较大膨胀。

基本成效：

a．强化了宏观调控、行业管理和监督职能；

b．弱化了专业部门直接管理企业生产经营的职能；

c．进一步明确了部门间的职责分工和内设机构的职责分工；

d．严格了国务院机构编制管理的审批程序并规定了各部门内设司局、领导职权和人员编制限额，使国务院工作部门由改革前的72个减至65个，非常设机构由75个减至55个。

②1992年的机构改革

这次改革，以适应社会主义市场经济发展的要求为目标，仍然以转变政府职能为重点，根本途径是政企分开。取得了一定的成绩，提出了以适应社会主义市场经济发展的要求为目标，但对政府职能的定位仍很笼统、模糊，并未从根本上改变政府机构的规模。

③1998年的机构改革

通过改革，国务院部委由40个减少至29个，同时设15个直属机构和6个办事机构。

④2003年国务院机构改革

主要任务：

a．深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会；

b．完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会；

c．健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会；

d．继续推进流通管理体制改革，组建商务部；

e．加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经济贸易委员会管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构；

f．将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会；

g．不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。

最突出的特点：

a．从量的要求转向了质的突破，从重视形式转向了重视内容的调整，从表现层次转向了深度层次。

b．进一步推动了政府职能转变，明确提出政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面，要建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。

c．从整体上讲，本次改革就是为了解决国务院、中央政府目前面临的一些深层次问题，也在很大程度上考虑到加入世贸组织以后，中国政府所面临的国际环境的变化。

（4）2007年的大部制改革

大部制是指将一些职能相近或相关的部门整合为一个大部，将原来的部委改为内设的职能司局，或者由部委管理但又具有一定独立性的机构。大部门体制所谓的“大”至少应包含“组织规模大、职能范围广”的意思。

11．试论当前我国行政组织的改革。

答：组织变革是组织自我更新的持续过程，组织成员通过分析组织偏差和找出解决办法，促使组织更新发展。我国行政组织的变革是我国政治、经济和社会发展的必然选择，其必要性表现在以下几个方面：

（1）行政组织变革是消除行政组织自身种种弊端，提高行政效率的重要途径。随着社会主义市场经济体制在我国的深入发展，与传统计划经济体制相对应的政府行政组织，极大地阻碍了企业经营机制的转换和国民经济市场化的进程，主要表现在：

①政企不分，政府直接干预企业的生产经营活动，不能形成科学决策的投资体制，容易造成责任不清和决策失误，难以发挥市场在资源配置中的基础性作用；

②主要依靠行政手段管理的经济和社会事务，许多本来应该运用经济手段和法律手段，或者通过社会中介组织来解决的问题却是通过设立政府机构来管理，把过多的社会责任和事务矛盾集中在政府身上；

③政府机构重叠庞大、人浮于事的现象严重，不仅滋生官僚主义，助长了贪污腐败和不正之风，也给国家财政造戒了沉重负担。面对这些弊端，只有进行行政组织变革，才能兴利除弊，建设科学合理的行政组织体系。

（2）行政组织变革是适应社会发展规律，促进经济发展的必然要求。生产关系适应生产力的状况，上层建筑要适应经济基础的状况，是社会发展基本规律的要求。行政组织作为上层建筑的一个重要组成部分，归根到底是由经济基础所决定并为经济基础服务的。随着生产力的不断发展，生产关系的改革和完善，特别是社会主义市场经济体制的确立和发展，必然要求行政组织也随之调整和改革，这是历史发展的必然，也是社会经济发展的必然需要。

12．什么是大部制改革？其重要意义是什么？

答：（1）大部制即为大部门体制。指为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

（2）按照党的十七大精神推行的“大部制”改革，是完善社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要，具有重要而显现的现实意义：

①有利于减少职能交叉，完善行政运行机制。我国目前政府组织机构设置存在的突出问题是部门过多、职能交叉、权责脱节。实行“大部制”，能适应信息技术发展带来的由传统的以职能为中心的职能导向型政府转向建设以流程为中心的流程导向型政府，有利于整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务，最终“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”。

②有利于落实“问责制”，建设责任政府。部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实“问责制”和建设责任政府。大部制强调的是部门职能的有机统一和综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。

③有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节。大部制将是未来行政管理体制改革的重点和亮点，应当将大部制改革放到整个行政管理体制改革的全局来定位和设计，综合考虑政府改革的系统配套问题，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造、管理方式创新以及相互关系的调整有机结合起来，以全方位推进我国政府组织变革。因此，要从整体推进行政管理体制改革，实现政府治理创新和现代化的高度，充分认识推进大部门的重大意义，将其作为加快行政管理改革的关键环节，按照深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行。

三、案例分析

案例一  大部门改革五大亮点

以“大部门体制”为突破口的新一轮行政管理体制改革，在2008年初拉开帷幕。尽管一年来的改革尚处于初期探索阶段，但是，“大部门体制”已见雏形，改革凸显五大亮点。

一、推动管理方式变革

目前，政府组织结构已经初显“大部门”特征。

首先，实行大行业大系统的组织方式。组织方式的变革是管理方式变革的起点。这一轮行政管理体制改革，顺应我国经济社会转型的要求，既紧密结合国内实际，又借鉴国外经验，从组织方式上向大部门制迈出了探索的步伐。新组建的交通运输部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部都表现出大部门大行业的雏形。

其次，职能调整突出了服务性。这次政府机构改革的重点是完善社会管理和公共服务职能。新组建的交通运输部门，统筹负责公路、水路、民航和邮政事务，是为了提升直接关系到人们生产和生活的基础交通设施的服务质量。整合了人事部和社会保障部，成立了人力资源和社会保障部，是为了更好地解决就业和履行好社会保障职能。在建设部的基础上组建住房和城乡建设部，是顺应我国城乡一体化发展的需要，解决城乡居民保障性住房短缺的问题。可见，在实际职能增减的7个部委中，有5个都与此有直接关系。

第三，地方政府机构改革已进入最后审批和实施阶段。各地在积极探索实践大部门体制、加大机构整合力度的同时，更加注重将政府职能向社会管理和公共服务转变。

二、“双整合"助力宏观经济调节

大部门体制下的职能分工和部门分立原则，以有效实现政府政策为最高准则，而不应当重复过去归口管理的简单化行政组织方式。

从目前的情况看，国务院机构改革方案规定的机构和职能调整都已经平稳到位，改革充

分体现了大部门大作为的思路，真正解决政府错位和缺位的问题，改革效果正在逐步显现出来，通过机构与职能的“双整合”为加强宏观经济调节能力增添新的动力。

以新组建的工业和信息化部为例，按照职能划分，其职能是拟订并组织实施工业行业规划、产业政策和标准，监测工业行业日常运行，推动重大技术装备发展和自主创新，管理通信业，指导推进信息化建设，协调维护国家信息安全等。

这些职能的设置，完全顺应了走新型工业化道路的要求。新型工业化的核心是工业化与信息化的互动融合。通过组建工业和信息化部，将二三产业的两种职能归到一个部门，为信息化带动工业化，传统制造业升级，结构调整等奠定体制基础。从近一年的工作实际来看，工业和信息化部在加快推动我国信息产业发展，产业结构调整方面发挥了积极作用。

三、政府职能进一步清晰

转变职能是这次改革的核心。无论是对新组建或调整变动的部门，还是机构未作调整的部门，都把落实科学发展观，保障和改善民生，加强社会管理和公共服务职能作为首要任务，把政府不该管的事项移交出去，把该由政府管理的事项界定清楚。

按照政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场l中介组织分开的要求，已完成“三定”的46个部门共取消、下放、转移职能60余项。例如，发展改革委已减少微观管理事务和具体审批事项，下放了投资审核权限。从2009年起，将其对外国政府l000万美元（或800万欧元）及以下贷款项目资金审批权限作了调整，部分职能委托给项目业主所在地的省级发改委。使发改委进一步强化了宏观性、战略性、指导性方面的职能。另外，从2008年9月1日起，个体工商户管理费和集贸市场管理费停止征收。这反映了工商行政管理部门职能发生了新变化，主要任务是维护市场经济秩序和进行市场监管，不再直接参与市场建设，等等。

四、行政问责制初显效力

这次改革，通过制定和完善各部门“三定”方案，在赋予部门职权的同时，规定了各部门应当承担的责任，做到有权必有责、权责对等。

第一批46个部门共明确和强化了200多项责任。例如，明确人民银行承担综合协调并推进金融业改革和发展，研究并协调解决金融运行中的重大问题等责任；进～步明确商务部、工商总局、质检总局、海关总署等部门加强市场监管的责任；明确住房和城乡建设部承担保障城镇低收入家庭住房、推进住房制度改革等责任。

部门责任的明确和强化，为推行行政问责制、加强责任追究提供了重要的依据。从而为进一步解决长期存在的一些权责脱节、重权轻责、缺乏监督的问题奠定了制度基础。尽管这一问责体系的广度和深度以及具体的制度安排还有待完善，但是，已形成的改革共识是：没有任何一种权力可以放任。

五、体现出探索性与渐进性

回顾一年来大部门体制改革的足迹，可以发现，改革充分体现了探索性与渐进性。

由于大部门体制是政府结构和运行机制的深刻变革，涉及政府部门领导层级的设置、管理与协调机制的确立、权力监督与利益的调整、集权与分权关系的处理等诸多问题，既不可能一步到位，也不可能毕其功于一役，只能是循序渐进、逐步探索。

改革首先从职能交叉突出、涉及公共服务的部门开始，积累经验，逐渐过渡，积极推进。因此，工业和信息化部、人力资源和社会保障部、交通运输部、住房和城乡建设部等部门自然就成为改革的第一梯队，随后逐步扩大到40多个部门。到2008年底，地方政府机构改革随之跟进，同时，事业单位的改革也提上了日程。

根据以上资料，回答下列问题：

1．我国行政组织体制改革经历了哪几个阶段？每个阶段改革的主要内容是什么？

答：（1）我国行政组织体制初期基本格局的形成（1949～1957）。

1949年中华人民共和国宣告成立之初，中国人民政治协商会议代行人民代表大会职权，制定了《中华人民共和国中央人民政府组织法》。据此，中央人民政府委员会组织政务院（国务院前身），作为国家政务的最高执行机关。政务院下设35个部门管理国家行政工作，其中经济部门共l7个。1952年三年经济恢复时期结束，国家开始转入大规模经济建设，将经济部门增加到22个。在经济管理体制上，根据当时形势需要，继续向集中统一的经济管理体制发展。1954年9月，第一届全国人民代表大会召开，制定了我国第一部宪法，以及《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《地方各级人民代表大会和各级人民委员会组织法》等项法律，建立起比较完善的从中央到地方的政权体系。这时国务院共设立了64个工作部门，其中经济部门增设到35个。经过l955年、l956年农业合作化和城市工商业的社会主义改造高潮后，国家工农业生产和各项事业迅速发展，国务院的下设部门增加到81个，其中管理经济的部门达50个。从此，社会主义计划经济管理部门的设置格局基本形成。

（2）三次由精简到膨胀的循环（1958～1987）。

在全国集中统一的经济体制基本建成时，中央已及时发现集权过多的弊端。从1958年开始，中央向地方大幅度放权，至1959年底，国务院管理经济的部门减为36个。在短时间内大幅度增加地方权力，中央和地方的管理都不适应，因此，1960年前后国民经济出现严重混乱和比例失调现象。于是，中央又再度收权，使中央管理经济的部门至l965年底又增至53个。第二次由精简到膨胀的循环是1966～1981年，其中有非正常因素即“文化大革命”的影响。1970年国务院的工作部门裁并为32个，其中还包括了划归军队管理的l0个部门，而其中管理经济的部门则只有13个，为新中国成立以来最低点。到l981年工作部门又增至l00个，其中管理经济的部门增至71个，均为新中国成立以来的最高点。第三次由精简到膨胀的循环是1982年到l987年。1982年党的十二大召开以后，为了完成十二大提出的任务，更好地领导四化建设和经济体制改革，中央决定进行进一步的机构改革，主要是精简重叠机构，合并业务相近的机构，大幅度地撤并经济管理部门（为经济体制改革提供有利条件），并将其中一些有条件的部门改成经济组织。

（3）以转变政府职能为基础的机构改革。

①1988年的机构改革。国务院1988年的机构改革吸取了以往机构改革的经验教训，强调建立一个适应市场经济体制改革和政治体制改革长远发展需要的行政管理体系，注重从整体上优化行政管理体系的结构和运行机制。

②1992年的机构改革。这次改革，以适应社会主义市场经济发展的要求为目标，仍然以转变政府职能为重点，根本途径是政企分开，把属于企业的权力下放给企业，政府的行政职能主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。通过改革，国务院行政机构由原来的86个减至59个，其中部委40个，直属机构和办事机构18个，加上办公厅1个。非常设机构由85个减至26个。

③1998年的机构改革。l998年，第九届全国人大第一次会议审议通过了1998年国务院机构改革的方案。通过改革，国务院部委由40个减少至29个，同时设15个直属机构和6个办事机构。

④2003年国务院机构改革。2003年开始的行政管理体制和机构改革，以科学发展观为指导，更加注重政府职能的转一变，更加注重促进经济社会和人的全面发展，更加注重为构建和谐社会和全面建设小康社会提供体制保障。

（4）2007年的大部制改革。2007年是中国行政体制改革继续攻坚的重要一年，在地区综合改革试点、法制环境、事业单位改革、行政审批等方面均取得了令人瞩目的成绩，改革的思路更加清晰，环境更加完备。中共十七大报告中对于今后政府的角色有了认真的思考和明确的定位：“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务”，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。

2．什么是大部制改革？结合案例谈谈大部制改革对行政体制改革的重要意义是什么？

答：（1）大部制即为大部门体制。指为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

（2）按照党的十七大精神推行的“大部制”改革，是完善社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要，对行政体制改革有重要的意义：

①有利于减少职能交叉，完善行政运行机制。我国目前政府组织机构设置存在的突出问题是部门过多、职能交叉、权责脱节。实行“大部制”，能适应信息技术发展带来的由传统的以职能为中心的职能导向型政府转向建设以流程为中心的流程导向型政府，有利于整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务，最终“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”。

②有利于落实“问责制”，建设责任政府。部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实“问责制”和建设责任政府。大部制强调的是部门职能的有机统一和综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。

③有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节。大部制将是未来行政管理体制改革的重点和亮点，应当将大部制改革放到整个行政管理体制改革的全局来定位和设计，综合考虑政府改革的系统配套问题，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造、管理方式创新以及相互关系的调整有机结合起来，以全方位推进我国政府组织变革。因此，要从整体推进行政管理体制改革，实现政府治理创新和现代化的高度，充分认识推进大部门的重大意义，将其作为加快行政管理改革的关键环节，按照深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行。

案例二  国资委的设立与争议

在党的十六大召开之前，关于国有资产管理体制改革的讨论非常热烈，其中不乏保持现状、不赞成成立统一的国资监管机构的意见；国资委挂牌成立之后，不少德高望重的国企领导都在冷静观望，他们“还不清楚国资委到底要干什么”；国资委成立后的一些强势监管手段，比如招聘、调换央企高管、央企整合等，也招来不少专家的质疑……

五年过去了，国资委从组建机构到建章立制、履行出资人职能，中央企业从业绩迅猛增长到整体上市改革、董事会改革，越来越多地得到各方面的认可。“国有企业改革和国有资产管理体制改革极具挑战性，极具探索性”，国资委主任李荣融曾在文章中这样描述他面临的工作。在党的十七大将要召开之际，我们不妨回顾一下五年来国资国企改革艰难但卓有成效的历程。可以肯定地说，党的十六大确立了深化国有资产管理体制改革的重大任务，明确了国有资产管理体制改革的基本原则后，国有企业在国务院国资委成立后四年多来的改革发展，逐步探索出了一条具有中国特色的搞好国有企业、发展壮大国有经济的新路子，充分证明了党的十六大以来党中央、国务院制定的国有资产管理体制改革和国有企业改革发展的一系列方针政策是完全正确的。

一、从五龙治水到职能到位

2003年4月6日，“国务院国有资产监督管理委员会”悄然挂牌。没有热烈的成立仪式，没有隆重的新闻发布会，国资委低调亮相。然而这个低调亮相的意义非比寻常。不仅中央企业8万亿元的资产有了专门管理机构，而且多年来围绕国资管理进行的各种探索和尝试终于有了正果。国有资产管理体制改革在进行将近十年后，开始触及宏观层面。1988年，国务院成立了国家国有资产管理局，但这并不是一个国有资产管理出资人机构。出资人权利分散在国有资产管理局、财政部、大型企业工作委员会、经贸委、计委、中组部等部门。国有资产的资产权归财政部，投资权归计委，日常经营归经贸委，人事权归企业工委，这就是被戏称的“五龙治水”。这种国有资产管理体制本意是要各部门相互约束、相互监督，但各个部门对同一个企业发号施令，显然弊端甚多。五龙治水相互制约，有时也是“铁路警察，各管一段”。党的十六大明确阐述了国有资产管理体制的改革方向，其中提到中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责，并建立专门的管理机构，管人、管事和管资产相结合，权利、职责和义务相统一。“中国国有资产管理体制的真正改革是从十六大以后开始的。”著名经济学家、中国社科院研究员张卓元说，“十六大之前没有一个明确的具体方针。十六大解决了一个问题，就是方针定了，国家统一所有，分级行使所有权，而且提出权利责任相统一，管资产、管人、管事相结合的方针。”国资委的成立，宣布了这种政出多门的分权管理体制彻底终结。

国资委主任、党委书记李荣融2007年8月在<求是>杂志撰文总结道：“党的十六大确立了深化国有资产管理体制改革的重大任务，明确了国有资产管理体制改革的基本原则。为贯彻党的十六大和十六届二中全会精神，2003年国务院成立了国有资产监督管理委员会，第一次在政府机构设置上实现了政府社会公共管理职能与所有者职能的分离，明确了国有资产出资人代表，基本实现了管资产与管人、管事的结合。这是我国经济体制改革的一个重大突破，标志着国有资产管理工作进入了～个新的阶段，也标志着国有企业改革进入了新阶段。” 到2004年6月，全国内地31个省（区、市）和新疆生产建设兵团国资委全部组建。目前市（地）国有资产监管机构的组建工作基本完成，全国大多数市（地）设立了国资委，没有单独设立国资委的也采取多种形式明确了国资监管机构。

李荣融把国资委四年多来的开创性工作归纳为以下几点：

——以组建机构、健全规章、落实责任为切入点，建立和完善国有资产监管体制；

——以财务监督和风险控制为抓手，强化出资人监管；

——以公开招聘中央企业高级经营管理者为突破口，把党管干部原则和市场化选聘相结合，探索建立适应现代企业制度要求的选人用人新机制；

——以国有大型企业股份制改革为重点，建立现代企业制度，完善公司法人治理结构； ——以核定主业和推进联合重组为主线，推进国有企业布局和结构调整；

——以建立现代产权制度为核心，规范国有企业改制和国有产权转让。

国资委企业改革局副局长周放生在接受<国企》杂志采访时说：“四年多来的国资改革，实现了出资人的机构到位到出资人的职能到位。”

他列举国资委成立后，国资监管职能实现了许多从无到有的新变化：

考核是最明显的，过去没有。收入分配：过去是自己管自己，现在收入分配和奖惩都有章可循。产业定位：过去自己定位，现在已明确了企业的主业。企业改制：过去，缺乏统一明确的企业改制政策。产权转让：过去企业怎么转让都行，这是管理层侵占了所有者的权利。 改革的职能同样在不断强化。周放生总结道：“出资人的职能不仅表现为对企业的监管，还体现为推动企业的改革。比如说组织结构的布局调整、主辅分离辅业改制、企业破产、债务重组、分离企业办社会职能、资产经营公司、大企业股权多元化的改制、企业上市。这些都是改革的职能。改革的职能属于出资人职能的一部分。这些年都在加强。”“另外，现在的法律法规都是新制定的，在过去的体制下是没法建立的。”“因此，经过五年的工作，出资人职能到位实现了。有人代表国家行使职责，而且工作也做到位了，通过工作做到位，来体现有人维护国有权益。这是非常了不得的进展。”从“五龙治水”到专职专责，机构到位到职能到位，是四年来国资管理改革的主线。周放生说：“现在的职能到位，不是过去‘五龙治水’职能的简单合并，完全不是相同的概念。而是产生了质变，是_种‘化学变化’，而不是‘物理变化’。物理变化就是把五个物体从五个不同的地方堆积到一个屋里，化学变化就是包含不同物质内在的转化，不同能量之间产生新的作用，应该说这样才是统一的出资人职能体系。” 十六大后的五年，国资委经历了诞生、机构到位、职能到位、推进改革的历程，成绩显著，不过这五年的历程是非常艰苦、疲劳的历程，因为在治理结构不完善的前提下，国资委的措施更多还是行政性的。下～个五年，这种状况要发生变化，变化的关键，就是中央企业的董事会建设。

2005年10月l7日，宝钢集团依照《公司法》改建为规范的国有独资公司，成为第一家外部董事全部到位且超过董事会成员半数的中央企业，谢企华任董事长。谢企华担任的，是一个另外一种意义上的董事长——国资委从2004年开始试点的“规范的央企董事会”的董事长。

所谓“规范的央企董事会”，就是要把以前主要按照企业法注册的中央企业改造为按照公司法注册，然后建立由国资委委派的外部董事和企业内部董事组成的董事会，逐步形成出资人、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡的机制。这样，国资委就可以把选择经理人员、考核经理人员、决定经理人员的薪酬、重大投融资的决策权这些具体权力交给董事会。

也是在这一年，已经退休、给国家电网公司当顾问的原国家电力公司副总经理谢松林，从国资委主任李荣融手上接过了由其亲自签发的一张聘书，成为中国神华集团的外部董事。“真正规范的董事会在国有独资公司，我认为这还是第一回。在我心里，国有企业改革的宝就押在这个上面。这个问题不解决，国有企业改革最关键最核心的问题就没解决。”在中央电视台《对话》栏目现场，国资委主任李荣融袒露心声。

时任国资委副主任的李毅中也有一句很典型的话：“董事会建设是关系国资委生死存亡的大事。”国资委当家人当时的心境不难理解。当时中央企业在法律形态上主要有两类：一类是按《企业法》注册的国有独资企业，实行总经理负责制，没有董事会，这类企业占大多数；一类是按照《公司法》注册的国有独资公司，设有董事会，但董事会成员和经理班子高度重合，其最大的风险是将庞大的国有资产完全维系在“一个人”的素质和状态上，在企业内部很难有制衡，容易产生决策风险和道德风险。2004年11月发生的中航油陈久霖事件在国资委引起巨大震动。2004年6月，国资委将一份《中央企业建立和完善国有独资董事会试点工作的通知》下发到神华集团有限责任公司、上海宝钢集团公司、中国诚通集团、中国铁通集团有限公司、中国医药集团总公司、中国高新投资集团公司和中国国旅集团公司。国资委在央企进行董事会试点的工作开始进入公众视线。

文件明确了试点的主要思路和措施。第一，出资人要进入企业，出资人机构通过培养或者选聘一批有决策能力的专业人员作为股东利益的代表进入所持股企业的董事会。第二，在中央企业建立和完善董事会，引入外部董事以改善董事会的构成。第三，适应董事会建设，逐步转变国资委职能。规范的董事会到位以后，国资委将把目前代行的董事会职权归位于董事会行使。第四，继续发挥外部监事会的作用。

当时，许多媒体认为，在国资委对央企的各项改革中，建立规范的董事会已经成为突破口，这件事的成败确实关系到整个央企改革的成败。因为在前期进行的各种改革中，业绩考核顺利地推行；高管招聘其实是规范的董事会建立之前的铺垫和过渡，央企重组则进入相对艰难的境地，与财政部等有关部门协商沟通，建立国有资本经营预算制度的方案正在缓慢推进，而且难度一定不小。而此时董事会试点的改革如果受挫，前期的很多努力就可能付诸东流：如果顺利，后面的许多困难则有望迎刃而解。 因此，李荣融说：“国有企业的改革实际上关键就集中到这一点，如果这一点没有突破我就对这个前景不看好，重组也好流动也好，谁去做？我认为应该是企业的董事会去做，因为我是出资人，我只能对他提出要求，实现要由他来实现，按市场运作。谁按市场？是企业的董事会按市场来进行运作，所以将来我们出资人意图是体现在董事身上，体现在独资企业的董事长身上。”于是，董事会试点“成熟一家，推行一家”。目前，宝钢集团有限公司、神华集团有限责任公司等19家企业开展了董事会试点，共选派了66名外部董事，有l4家试点企业的外部董事达到或超过了董事会成员的半数，初步实现了企业决策权与执行权分开和董事会选聘、考核、奖惩经理人员。

国资委企业改革局副局长周放生在接受《国企》杂志采访时指出，未来国资委职能转换的关键是董事会。“国资委的职能会做调整，根据改革的需要会发生变化，管理方式也会发生变化。因为我们现在体现更多的是行政方式的管理，将来更多的体现在股东方式的管理，这是不一样的。就是出资人，通过董事会体现意志，行使职能。董事会来做决策。围绕这个改革，都会发生变化。可以说由此推动整个国资改革上了一个新的平台。”

国资委成立后几年，董事会试点取得了积极的经验，下一个五年，就面临全面推行的问题。这对国资委来说，是一个更具挑战性的使命。人们可以看到，至少有两个问题会给国资委带来严峻考验：一是合格的外部董事的来源。现有的60多位外部董事都是精挑细选而来的，如果要给今后的80～100家中央企业配齐外部董事，难度可想而知。二是一些中央企业领导人的抵触。董事会改革，一方面是国资委自身的革命——把一部分权力放到董事会，另一方面也是革央企管理层的命——他们的一些权力转移（或者说回归）到董事会。如何说服央企领导人接受改革，也是一个有挑战性的工作。

二、带动力、影响力、控制力

关于央企重组，人们印象最深的话莫过于李荣融那句“进不了行业前三就要被重组”，对许多央企来说的三年大限，甚至被海外媒体渲染为“就地正法”。其实，“三年大限”反映的是国资委推进中央企业国有经济布局结构调整的决心，是为了进一步增加国有经济的带动力、影响力和控制力。针对中央企业行业分布过宽，部分企业主业过多、主业方向不明，资源配置不合理，资产运营效率不高等问题，国资委先后分七批核定并公布了153家中央企业的主业，积极推动中央企业的联合重组和主辅分离辅业改制、分离办社会职能，促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。

四年来，已有77家中央企业参与了41次重组。一批中央企业精干主业、剥离辅业、压缩管理链条、强化财务管理，优化了资源配置，增强了核心竞争力。按照冶金、汽车、重大装备、商贸等21个业务板块，通过重组整合，国务院国资委监管企业由l96家重组为l55家，为下一步进行重组建立具有核心竞争力的大企业大集团奠定了基础，同时也积累了很多经验。 国资委研究中心课题组发布的《央企重组报告：实现产业结构调整目标》（2007年第4期刊发）总结道：央企重组实现了产业结构调整目标，表现在合理收缩了中央企业的分布范围，推动了国有资本向具有竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领域集中，推动了国有资本向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团集中，推动了国有资本向国有企业主业集中。此外，央企重组还初步增强了核心竞争力，为培育大企业大集团创造了条件。通过四年多的努力，国有经济布局结构调整取得了明显成效。国有企业数量虽然减少了，但国有经济的整体素质和竞争力不断提高，国有经济的控制力、影响力和带动力大大增强。目前，中央企业80%以上的国有资产集中在军工、能源、交通、重大装备制造、重要矿产资源开发领域，承担着我国几乎全部的原油、天然气和乙烯生产，提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务，发电量约占全国的55%，民航运输总周转量占全国的82%，水运货物周转量占全国的89%，汽车产量占全国的48%，生产的高附加值钢材约占全国的印%，生产的水电设备占全国的70%，火电设备占全国的75%。同时，国有资本向能源、原材料、交通、军工、重大装备制造和）台金等行业集中的态势明显。

2007年9月，国资委企业改革局副局长贾小梁在出席香港亚洲金融论坛时传递的信息再度引起关注。他透露，国资委下阶段的工作重点之一，是加大中央企业重组集成力度，具备条件的要加快整体改制、整体上市步伐。中央企业的调整目标，是到2010年，调整到80到100家。国有资本将在七大行业绝对控股，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航和海运。

根据以上资料，回答下列问题：

1．我国围绕国有资产管理体制进行了多次的改革，直到最终成立国资委。国资委成立的原因是什么？国资委的成立对于改进国有资产的管理和体制有什么作用？

答：（1）国资委成立的原因

①党的十六大确立了深化国有资产管理体制改革的重大任务，明确了国有资产管理体制改革的基本原则后，国有企业在国务院国资委成立后四年多来的改革发展，逐步探索出了一条具有中国特色的搞好国有企业、发展壮大国有经济的新路子，充分证明了党的十六大以来党中央、国务院制定的国有资产管理体制改革和国有企业改革发展的一系列方针政策是完全正确的。

②国资委的成立，确保了中央企业8万亿元的资产有了专门管理机构，而且多年来围绕国资管理进行的各种探索和尝试终于有了正果。国有资产管理体制改革早已进行，国资委的成立正是对这一改革的回应，是对以往改革经验的总结与弊端的集中纠正。

③1988年，国务院成立了国家国有资产管理局，但这并不是一个国有资产管理出资人机构。出资人权利分散在国有资产管理局、财政部、大型企业工作委员会、经贸委、计委、中组部等部门。国有资产的资产权归财政部，投资权归计委，日常经营归经贸委，人事权归企业工委，被戏称为“五龙治水”。这种国有资产管理体制本意是要各部门相互约束、相互监督，但各个部门对同一个企业发号施令，显然弊端甚多。五龙治水相互制约，有时也是“铁路警察，各管一段”。

④为了克服这些弊端，党的十六大明确阐述了国有资产管理体制的改革方向，其中提到中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责，并建立专门的管理机构，管人、管事和管资产相结合，权利、职责和义务相统一。国资委的成立，宣布了这种政出多门的分权管理体制彻底终结。

（2）国资委的成立对于改进国有资产的管理和体制的作用

①2003年国务院成立的国有资产监督管理委员会，第一次在政府机构设置上实现了政府社会公共管理职能与所有者职能的分离，明确了国有资产出资人代表，基本实现了管资产与管人、管事的结合。这是我国经济体制改革的一个重大突破，标志着国有资产管理工作进入了一个新的阶段，也标志着国有企业改革进入了新阶段。

②国资委成立的作用体现在，组建机构、健全规章、落实责任为切入点，建立和完善了国有资产监管体制；以财务监督和风险控制为抓手，强化了出资人监管；以公开招聘中央企业高级经营管理者为突破口，把党管干部原则和市场化选聘相结合，探索建立了适应现代企业制度要求的选人用人新机制；以国有大型企业股份制改革为重点，建立现代企业制度，完善了公司法人治理结构；以核定主业和推进联合重组为主线，推进了国有企业布局和结构调整；以建立现代产权制度为核心，规范了国有企业改制和国有产权转让。

2．目前国资委具有出资人、行政双重性质和职能，根据行政组织相关理论，你认为国资委应不应该具备行政管理职能？行政组织的设置一般要遵循什么原则？

答：（1）国资委应该具备行政管理职能，国资委作为行政组织，代表国家对国有资产进行监督管理，理应具有行政管理职能。根据行政组织理论，行政职能的执行情况体现了行政管理的效能也决定着政府目标的实现程度。行政职能为政府目标的设定把握方向，为政府目标的实现奠定基础。行政职能的环境是不断变化的，行政职能也应该随之做出相应的改变。如果行政组织的机构设置、行为方式不能适应新的行政职能的要求，就必然影响其执行效果和效率。因此，国资委应该具备行政管理职能，才能更好地实现国资委的目标。

（2）行政组织设置应该遵循的原则一般表现为以下几个方面：

①精简精干原则。具体表现为：

a.行政组织的设置要有目的性和必要性，要适应社会发展的需要；

b.行政组织的层次应尽可能减少，尽量压缩编制；

c.行政组织成员人数和组织管理层次保持在最小限度。

②权限系统原则，即行政组织中应有一个明确的自上而下的权限系统，以实现指挥有序，即组织中指挥与被指挥关系层层递进，有条不紊。

③幅度与层次适中原则，即管理幅度是政府组织系统中领导直接管理下属的数额。管理层次是政府组织系统中纵向管理的级数。管理幅度与管理层次成反比关系，管理幅度与人际关系数成指函数关系。

④民主参与原则，即行政组织一方面要发动公务员在组织内部积极参与组织民主管理，另一方面要通过各种渠道吸收人民群众从组织外部参政议政。

⑤命令统一原则，即一个下级只能对一个上级负责，避免多头领导而使下级无所适从；各级管理机构不应越级指挥。同时，指令确定的标准应基本统一。

⑥分工协作原则。具体表现为：

a.行政组织内部要明确分工，使每个职位都有专人负责，各司其职，各行其是；

b.各部门的任务、目标职责要明确；

c.分工必须有协作，各部门要加强沟通与联系，做到自动协调；

d.同一层级的人员或职位，其权力应该相等。

⑦权变原则，即行政组织应根据组织任务、目标和组织外在环境的变化，自觉适应与调整。行政组织在权责分配时要考虑人员的兴趣爱好，应因事择人，量材使用。

⑧法制原则，即行政组织的设置必须依照法定程序，依宪法和有关法律设置，防止随意设置机构。

3．目前国资委与行政单位有何区别和联系？案例中，国资委同时承担出资人职责和部分行政管理职能，会造成什么问题，有没有值得改进的地方？

答：（1）国资委与行政单位的区别与联系

①区别：国资委在政府机构设置上实现了政府社会公共管理职能与所有者职能的分离，明确了国有资产出资人代表，基本实现了管资产与管人、管事的结合。这点区别于行政单位责权利统一的特点。国资委是一个部门，而行政单位只是行政机关中的一个单位，一个部分。

②联系：两者都在促进政府职能的实现与履行方面发挥着重要的作用。

（2）问题

至少有两个问题会给国资委带来严峻考验：

①合格的外部董事的来源。现有的60多位外部董事都是精挑细选而来的，如果要给今后的80～100家中央企业配齐外部董事，难度可想而知；

②一些中央企业领导人的抵触。董事会改革，一方面是国资委自身的革命——把一部分权力放到董事会，另一方面也是革央企管理层的命——他们的一些权力转移（或者说回归）到董事会。如何说服央企领导人接受改革，也是一个有挑战性的工作。

（3）需要改进的地方，主要表现为以下几个方面：

①出资人要进入企业，出资人机构通过培养或者选聘一批有决策能力的专业人员作为股东利益的代表进入所持股企业的董事会；

②在中央企业建立和完善董事会，引入外部董事以改善董事会的构成；

③适应董事会建设，逐步转变国资委职能。规范的董事会到位以后，国资委将把目前代行的董事会职权归位于董事会行使；

④继续发挥外部监事会的作用。