第六章　人事行政

一、主要名词概念

1．人事行政

答：人事行政是指为实现行政目标和社会目标，依据一定的法规制度和措施，对国家行政机关的工作人员进行的一系列管理活动，是国家行政部门为了最大限度地罗致人才和发挥所属成员的内在功能，以完成所担负的国家行政管理任务，而在政府行政人员的选拔、任用、奖惩、权益等方面所制定和形成的一整套规章、制度、标准、政策、管理方法和艺术的总和。具体地说，就是指行政机构以科学的方法，制定一整套行政人员的分类、选拔、任用、培训、考核、奖惩、工资、福利等制度与措施，使行政人员积极工作，努力奉公，发挥最大的潜能，以提高整个行政活动的效率。

2．选贤任能原则

答：选贤任能原则即选拔贤才，任用能人，这是人事行政必须坚持的首要原则。人事行政必须要挑选出具有真才实学的人员担任国家各级行政部门的领导者，所有被任用的人员必须符合任职条件和工作标准，不符合条件和标准的决不任。在当前，各级行政部门尤其要注重选拔那些懂得现代科学知识和管理知识的复合型人才，特别要重用具有改革与创新精神的开拓型人才。

3．适才适位原则

答：适才适位原则即把人才用在适当的职位和岗位上，大才大用，小才小用，高才高用，低才低用，使每个人才都能各遂其志，各得其所，各尽其才，各献其功。实行这一原则，要明确规定每个职位所需要的资格与条件，并熟悉每个人的专长、志向、性格、能力等，真正做到职与能相称，人与事相适，做到“人尽其才，才尽其用”。

4．国家公务员

答：国家公务员一般是指通过非选举程序（主要是通过竞争性考试）而被任命担任政府公职的国家工作人员。西方国家的公务员，作为西方各国政治与行政系统中特定的一个群体，构成了在西方各国社会生活中占据特殊地位、发挥特有功能的社会团体。我国的国家公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员（包括国家行政机关中从事党团工作的专职工作人员，如人事部机关党委专职副书记等）。

5．公务员的职位

答：职位即岗位是指在一个特定的组织中、在一个特定的时间内、由一个特定的人所担负的一个或数个任务所组成。简单地讲，职位是指组织的某个成员需要完成的一个或一组任务。我国公务员法规定，职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为：①综合管理类职位，是指履行综合管理以及内部管理等职责的职位，是那些从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督和机关内部管理工作的职位；②专业技术类职位，是指那些从事专业技术工作，履行专业技术职责，为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的职位；③行政执法类职位，是指直接履行监管、处罚、稽查等现场执法职责的职位，主要集中于公安、税务、工商、质检、环保等政府部门的基层单位。

6．公务员录用

答：公务员的录用制度是指机关按照有关法律和法规的规定，遵循一定的标准和法定程度，通过考试、考核或其他方法，吸收符合条件的人员为公务员的一种人事制度。机会均等原则、公开原则和择优原则是公务员录用制度的主导原则。我国公务员法规定，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。

7．公务员的考核

答：公务员的考核是指各级行政机关根据法定的管理权限，在一定的时间内，对公务员的工作成绩和服务情形进行定期和不定期的考察与评价。考核的内容在各国有所不同，但一般都有考勤和考绩两个方面，其中以考绩为重点。考核的目的是为了客观全面评价每个公务员的德才表现和工作实绩，为人事奖惩、培训、职务调整等提供依据。通过考核可以激励公务人员努力提高自身素质，扎扎实实开展本职工作。

8．公务员奖励

答：公务员的奖励是指机关按照规定的标准、条件和程序，对在公务活动中成绩突出的公务员或公务员集体给予物质、精神嘉奖的人事管理活动。奖励是一种重要的人事激励手段，通过将物质的、权力的或精神的奖励授予工作业绩优异者，使工作业绩优异者可以与工作一般者区别开来，并得到实际的物质利益、社会荣誉和职位的提升，从而激励包括受奖励人在内的全体组织成员更加努力工作，模范履行义务，创造更大业绩。奖励必须依据法定的条件，避免随意性。

9．公务员纪律

答：国家公务员纪律，是指国家行政机关在行政管理活动中，依据有关法规，对公务员行为进行指导、调整、约束、规范的准则，其中包括在政治方面应遵守的行为准则即政治纪律，在执行公务时应遵守的行为准则即工作纪律，在执行公务时必须秉公执法，为政清廉的行为准则即廉政纪律。

10．公务员的惩戒

答：惩戒制度是指机关依法对公务员违法违纪的职务行为进行行政处分的制度。对公务员的惩罚不是目的，而是手段。通过对公务员违法违纪职务行为的惩罚，使他们引以为戒。严格执行对公务员的惩戒制度是规范行政管理的重要方面。公务员的惩戒制度具有权威性和严肃性，对公务员的处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。

11．公务员职务升降与任免

答：公务员职务升降与任免是指公务员职位的晋升（升职）、下降（降职）、任职和免职。

（1）公务员升职，即公务员的职位晋升是指国家公务员在行政职务序列中所处位置的上升、职权的加重、责任范围的扩大以及工资、福利等方面待遇的相应提高。

（2）公务员降职是指公务员所任职务的下降，一般意味着公务员在职位结构中所处位置的降低，职权和责任范围的缩小以及工资、福利方面待遇的相应降低。

（3）公务员的任职是指依法享有任用权的机关根据有关法律的规定和任职条件，通过法定程序，办理法定手续，任用公务员担任某一职务，具体包括经过考试录用已经取得公务员任职资格人员的任用，也包括在职公务员在部门内部或跨部门的升任、降任和平级转任等。

（4）公务员的免职是指依法享有免职权的机关和个人根据有关法律的规定，通过法定程序，办理法定手续，免除公务员所担任的一定职务。公务员的免职包括程序性免职和单纯性免职。

二、复习思考题

1．简述人事行政的含义及其在行政管理中的地位及作用。

答：（1）人事行政的含义

人事行政是指为实现行政目标和社会目标，依据一定的法规制度和措施，对国家行政机关的工作人员进行的一系列管理活动，是国家行政部门为了最大限度地罗致人才和发挥所属成员的内在功能，以完成所担负的国家行政管理任务，而在政府行政人员的选拔、任用、奖惩、权益等方面所制定和形成的一整套规章、制度、标准、政策、管理方法和艺术的总和。

（2）人事行政的地位

人事行政在整个国家行政管理活动中处于非常重要的地位。保证人事关系的协调一致，是整个行政管理活动的关键所在。从长远来看，人事行政不但在国家政权建设中起着核心作用，而且还关系到国家的长治久安和建设事业的成败。

（3）人事行政对国家行政管理的作用

①要履行国家的政治、经济和社会职能，行使国家的政治权力，必须把那些忠于国家和人民、具有远大抱负和历史责任感的贤能之士选拔到国家各级行政机关中来，以确保国家机器的正常运转和国家职能的实现。

②人事行政是培养人才、开发人才、促进人才成长的重要途径。

③人事行政是推动经济市场化和政治民主化的重要途径。

同时，人事行政的科学化与法制化又为政治民主化的实现开辟了有效的途径。一是公民有权通过法定程序，经过公开、平等、竞争、择优的录用考试，进入政府公务员队伍，参与国家政治生活；二是公民有权对政府机关及其公务员的工作提出批评和建议，并对他们的失职违法行为进行申述控告或检举揭发；三是公民有权对人事行政所实施的录用、考核、奖惩、职务升降与任免、回避等制度进行监督。

2．人事行政的基本原则有哪些？

答：人事行政的原则主要包括：

（1）选贤任能原则。即选拔贤才，任用能人，这是人事行政必须坚持的首要原则。

（2）激励竞争原则。就是要把竞争机制引进到人事行政工作中来，形成一种优胜劣汰、优升劣降的用人环境。

（3）成绩主义原则。即把行政人员的工作实绩作为对其评价、奖励、晋级、晋职的主要标准，因为工作实绩是一个人的业务水平、工作能力和工作态度的综合反映。

（4）适才适位原则。即把人才用在适当的职位和岗位上，大才大用，小才小用，高才高用，低才低用，使每个人才都各遂其志，各得其所，各尽其才，各献其功。做到“人尽其才，才尽其用”。

（5）智能互补原则。即要使一个单位发挥较好的效能，必须合理搭配各种工作人员，组成一种最佳的组织结构，使各种人员在智力、能力、技术、性格、年龄、体力等方面互相补充，互相配合，取长补短，团结协作，发挥集体力量，共同完成组织目标。

（6）民主监督原则。即在人事行政活动中，必须实行民主管理，加强监督，提高人事行政工作的透明度，提高社会公众的参与程度，使全社会了解政府活动，实行人事行政活动的公开化。

（7）依法管理原则。人事行政工作要使管理方式更趋合理，避免主观随意性和不稳定性，必须实行依法管理。

3．简述中国古代人事行政制度的历史演变。

答：中国古代人事行政制度的历史演变表现为：

（1）发生阶段（从传说中的尧舜至春秋战国）

这一时期的人事行政制度包括原始社会的贤能制、禅让制、世卿世禄制。具体为：

①大约在公元21世纪以前，中国处于原始公社时期。由于没有国家机构，部落酋长和其他管理人员由氏族部落全体人员或部落联盟会议民主选举产生，那些在部落中享有较高威望的、具有一定才能的贤德之士往往被选中，这就是原始的贤能制时代。

②后来这种贤能制又进一步发展为以贤能为标准、通过让贤的方式产生首领继承人的禅让制，传说中的尧传舜、舜传禹的禅让方式就是例证。到了大约公元前21世纪，中国历史上第一个奴隶制国家夏朝诞生，中国开始进入阶级社会。

③在奴隶制社会里，中国的人事行政基本上是实行以宗法血统关系为特征的世袭制，即世卿世禄制。

（2）发展阶段（从秦朝到南北朝）

这一时期的人事行政制度包括秦朝的俸禄制、汉朝的察举征僻制、始于魏朝，延续至南北朝的九品中正制。公元前221年，秦统一了中国，建立了中国历史上第一个中央集权制的封建王国。秦朝在加强中央集权的同时，对以前的人事行政制度作了大范围的修改和调整，实行以郡县为基础的封建君主集权制，破除宗法血缘的封亲制，采用立功进仕、招聘等多方方式，招揽人才，选拔官吏，建立官吏的考核制度。从两汉到南北朝，中国封建社会的人事行政制度又有了新的发展，主要体现在人才的录用方式朝多样化方向发展。

（3）成熟阶段（从隋朝至清末）

这一时期的人事行政制度一科举制为主，科举制分为童试、乡试、会试、殿试。九品中正制的弊端，到南北朝时已暴露无遗。因此，隋朝建立以后，隋文帝决定废除九品中正制，设秀才科，在隋炀帝大业二年（公元606年）又设进士科，通过考试选拔官吏，科举制度正式建立。科举制即分科举士的意思，它通过分门别类的考试来确定官吏的选拔和任用，考试成绩是主要的录用标准。到了明清时期，科举考试发展到了完美的阶段。

4．简述西方文官制度的发展进程及其特点。

答：（1）西方文官制度的发展进程

西方国家文官阶层发展的历史一般都经历了三个时期：即封建专制的“恩赐官职制”时期，资产阶级权贵的“个人徇私制”时期，资产阶级政党政治的“政党分肥制”时期。具体表现为：

①封建专制的“恩赐官职制”时期；

②资产阶级权贵的“个人徇私制”时期；

③资产阶级政党政治的“政党分肥制”时期。

前两个时期，政府文职官员官职的获得，大多是由国家统治者根据个人印象的好恶而恩赐或凭借私人关系的亲疏而授予的。进入l9世纪后，随着资产阶级政党轮流执政这一政党政治的形成和发展，“致党分肥制”应运而生，新上台的执政党把政府官职在本党内合法地、公开地进行“肥缺分肥”，这种状况一直延续了约半个世纪。

（2）西方文官制度的特点

世界上实行公务员制度最早的是英国，最具有代表性的是美国、法国、英国的公务员制度，其他国家都是分别参照美、英、法的模式演变而成的。从各国实行公务员制度的情况看大致分为三种类型，即部内制、部外制、折衷制。其主要内容是：

①部内制

指在各行政部门内设立人事机构，掌管各部门内部公务员的考试录用、考核、任免、调动、工资等各种人事行政事务。

②部外制

指在政府系统之外设置相对独立的人事管理机构，独立行使公务员的考试录用权，统一掌管公务员的考核、晋升、工资、退休等事务。

③折衷制

指在政府行政系统外，设立独立的公务员管理机构，专门掌管公务员的考试录用，而除考试录用之外的其他公务员事务，则由设在行政系统之内的公务员管理机构和各行政部门内的人事机构自行管理。

5．简述我国公务员制度的发展历程及其特点。

答：有中国特色的国家公务员制度的发展历程及特点：

（1）1984年以前我国政府人事管理体制的发展演变

在革命战争年代和新中国成立初期，我国的干部除军队系统实行单独管理外，均由中央和各级党委组织部统一管理。这种模式显然对我国以后政府人事管理体制的发展具有深刻的影响。党的十一届三中全会召开以后，我国进入一个新的发展时期，以经济建设为中心，大力发展社会生产力成为全党和全国人民的根本任务。党和国家工作重心转移后，原来的干部人事管理体制显得越来越不适应，主要表现在：

①干部队伍笼统庞杂，缺乏分类；

②管理权限过于集中，管人与管事脱节；

③管理方式陈旧单一，一切按行政级别划线；

④管理制度很不健全，用人缺乏法制；

⑤缺乏监督机制。

（2）1984年后我国政府人事管理体制的改革

1984年之前，人事制度的一些改革措施就已经逐步出台和展开。最著名的是邓小平提出的干部“革命化、年轻化、知识化、专业化”的“四化”方针，以此废除了领导干部职务终身制，建立起正常的干部退休、退职制度。这一时期最突出的举措就是建立国家公务员制度。其主要内容是：

①我国公务员制度建立的历史背景：

a．经济体制改革对干部人事制度改革提出了新任务；

b．邓小平理论为干部人事制度改革指明了方向；

c．传统干部人事制度的弊端对改革提出了现实要求；

d．思想观念的更新为改革创造了舆论氛围。

②国家公务员制度推行历程。

从l984年到l993年的lo月，是我国探索建立国家公务员制度的l0年，这一时期大致可以划分为4个阶段。即调研准备、试点运行、推行实施、健全完善四个阶段。

（3）我国公务员制度的特色:

①不搞政治中立

中国共产党的基本路线是建立中国公务员制度的根本指导原则。建立公务员制度的目的是为贯彻和执行党的基本路线提供制度保证。所以，要求公务员必须始终与党中央保持一致，坚决捍卫和执行党的路线、方针、政策。

②坚持党管干部的原则

公务员制度是党的干部制度的一个组成部分。在公务员的管理上，强调要坚持党的组织领导、贯彻党的路线方针，保持党对政府重要领导人选的推荐权。

③不搞两官分途

我国公务员制度没有政务官和事务官的划分。这是由于我国是共产党执政的国家，不搞多党轮流执政，所以不存在政务官与事务官的截然分野。

④坚持服务于民的宗旨

做人民的公仆，为人民办事，对人民负责，受人民监督，这是中国公务员最根本的行为准则。中国公务员没有自己集团的特殊利益，也不存在任何形式的特权。而西方国家的文官则是一个独立的利益集团，它受雇于政府，一切服从政府的需要，为政府利益服务。

6．我国公务员制度的管理环节有哪些？具体内容如何规定？

答：我国公务员制度的管理环节主要有：

（1）公务员录用

公务员录用指国家有关机关按标准、通过法定方式和程序，从社会录用担任主任科员以下及其他相应职务层次的非领导职务公务员，并与其建立公务员权利和义务关系的行为。公务员录用采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。公务员录用的具体内容：

①公务员报考的条件包括：

a．具有中华人民共和国国籍；

b．年满18周岁；

c．拥护中华人民共和国宪法；

d．具有良好的品行；

e．有正常履行职责的身体条件；

f．具有符合职位要求的文化程度和工作能力；

g．省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件；

h．法律规定的其他条件。

②不得录用为公务员的情形：

a．曾因犯罪受过刑事处罚的；

b．曾被开除公职的；

c．有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。

（2）考核、奖励、纪律与惩戒

①考核

国家公务员的考核在国家公务员制度中占有十分重要的地位。它是依法实施对公务员管理的基础，也是对公务员作出客观评价的直接依据。国家公务员竞争激励机制的主要环节，比如，奖励、职务升降等都把公务员年度考核的等次作为评价公务员的最主要的条件。

我国公务员的考核，采取的是平时考核和定期考核两种方法。对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。

②奖励

奖励指有关机关依法律或有关章程的规定，对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体，给予奖励。奖励坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则。

奖励的条件包括：忠于职守，积极工作，成绩显著的；遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，模范作用突出的；在工作中有发明创造或者提出合理化建议，取得显著经济效益或者社会效益的；为增进民族团结、维护社会稳定做出突出贡献的；爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的；防止或者消除事故有功，使国家和人民群众利益免受或者减少损失的；在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，做出贡献的；同违法违纪行为作斗争有功绩的；在对外交往中为国家争得荣誉和利益的；有其他突出功绩的。

奖励分为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。

奖励遵照以下程序：由公务员所在单位提出奖励意见，并按照规定的审批权限，逐级上报；由审批机关的人事部门审核；经审批机关批准，并予以公布；奖励材料装入本人档案。取消奖励的条件：弄虚作假，骗取奖励的；申报奖励时隐瞒严重错误或者严重违反规定程序的；有法律、法规规定应当撤销奖励的其他情形的。

③纪律

纪律指国家行政机关在行政管理活动中，依据有关法规，对公务员行为进行指导、调整、约束、规范的准则，其中包括在政治方面应遵守的行为准则即政治纪律，在执行公务时应遵守的行为准则即工作纪律，在执行公务时必须秉公执法，为政清廉的行为准则即廉政纪律。

④惩戒

惩戒指有关机关对公务员违法违纪的行为所实施的处分。惩处国家公务人员必须严格按照法定程序，以防止滥用惩戒权，切实保障公务员的合法权益，保证行政惩戒行为的客观性和公正性。

公务员的行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

（3）职务升降与任免

①职务晋升

职务晋升指国家公务员在行政职务序列中所处位置的上升、职权的加重、责任范围的扩大以及工资、福利等方面待遇的相应提高。在实际操作中，晋升的基本标准主要包括以下几项要求：

a．能坚定地贯彻执行党的以经济建设为中心、坚持四项基本原则、坚持改革开放的基本路线和国家的各项方针政策，并能掌握和运用建设有中国特色的社会主义理论，把党的路线方针政策同本地区本部门的具体情况相结合，去分析和解决问题，创造性地开展工作。

b．有强烈的事业心和责任感，并提高工作实绩。

c．能够全心全意为人民服务，品行端正，正确运用职权、廉洁奉公、遵纪守法，并能与不良和不法行为作斗争。。

d．具有良好的工作作风，密切联系群众，善于团结同志，包括团结与自己有不同意见的同志一道工作。

e．具有任职所需要的工作能力、文化水平和专业知识。

②降职

《公务员法》规定公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职。由此看出，国家公务员制度中降职不再是一种行政处分，并首次以法规的形式，把降职确立为一种变更职务关系的任用形式。国家公务员降职的目的，是为了合理地使用国家公务员，充分发挥国家公务员的作用，为行政机关的各个职位选择配备适宜的人才。而以往的降职是为了惩处违法违纪人员，促使工作人员遵纪守法。

降低国家公务员的职务，一般一次只降低一级，并严格按程序进行：

a．所在单位提出降职安排意见；

b．征求本人意见；

c．任免机关审批。

③职务任免

职务任免指任免机关依据有关法律、法规、按照一定的标准条件，通过法定程序，任命（聘任）或者免去国家公务员担任的某一职务。国家公务员的职务任免是在以往干部任免制度基础上的进一步发展和完善。国家公务员的职务任免实现了规范化的管理，主要体现在对国家公务员担任的所有职务都必须进行任免，不仅对担任领导职务的必须办理，而且对担任非领导职务的也必须办理，不仅在晋升、降职时办理，在录用、调任、轮换、挂职锻炼、退休时也要办理。

（4）公务员的培训、交流与回避

①培训。指各级培训机构依照公务员职位分类和工作需要，为提高公务员素质而对公务员进行的终身职业教育。通过培训使不同职类的公务员掌握其所需要的最新的专门知识或特殊技能。公务员的培训注重培养公务员的敬业精神和服务精神，强调满足公务员实际的工作需要。培训的时间应以短期为主。

②交流。指国家公务员在国家行政机关或与其他机关以及企业、事业单位一定层次的工作人员进行流动的制度。其方式是调任、转任、轮换和挂职锻炼。

③回避。指为保证公务员机关公正和严格执法，当公务员在行使职权过程中，当与其所处理的事务存在一定利害关系时，使其回避的一种限制性规定。公务员回避有：任职回避、公务回避、地区回避。

（5）工资、保险与福利

①工资。在我国，公务员的工资是指政府根据按劳分配的原则对公务员进行个人分配的一种货币表现形式。作为分配方式，公务员的工资制度是有关工资形式、工资标准、工资支付原则和办法的总称。公务员工资制度是国家公务员制度的重要组成部分。

②保险。公务员的保险制度是指国家通过立法程序建立的对暂时或永久丧失劳动能力的公务员给予物质帮助的制度。国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。公务员因公牺牲、因公死亡或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待。

③福利。《公务员法》规定，公务员按照国家规定享受福利待遇。国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇。公务员实行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假。公务员在法定工作日之外加班的，应当给予休假。

（6）公务员辞职、辞退、退休与申诉控告

①辞职。公务员由于主观或客观原因不愿意继续担任公职时，国家允许公务员辞职。规定公务员可以辞职，就赋予了公务员一定的选择职业的权利。

②辞退。《公务员法》规定，公务员有下列情形之一的，予以辞退：在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；不胜任现职工作，又不接受其他安排的；因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的；旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的。

对有下列情形之一的公务员，不得辞退：因公致残，被确认丧失或者部分丧失工作能力的；患病或者负伤，在规定的医疗期限内的；女性公务员在孕期、产假、哺乳期内的；法律、行政法规规定的其他不得辞退的情形。

③退休。指公务员具备法定的退休条件，依照法定的程序退出工作职位，同时享有一定数额的退休金和其他待遇的行为。退休分为：强制退休、自愿退休、延迟退休、离休。公务员法还规定了公务员可以提前退休的条件：工作年限满30年的；距国家规定的退休年龄不足5年，且工作年限满20年的；符合国家规定的可以提前退休的其他情形的。

④申诉控告。指公务员对公务员机关做出的涉及本人权益的人事处理决定不服时，向同级公务员主管部门或做出人事处理的机关的上一级机关提出申诉，要求重新处理的行为。

三、案例分析

案例一  公务员管理的法制化

西方国家于l9世纪中期开始相继实行文官制度，到现在已形成完备的法律体系。随着以信息技术为代表的科技革命迅猛发展，国际经济结构调整加速，经济全球化明显加快，私营部门和公众对政府服务的期望增强。这一切都对行政管理体制和公务员制度改革提出了新的挑战，对政府公共服务提出了新要求。从20世纪80年代开始，整个西方兴起了行政体制改革和公务员制度改革的潮流，试图建立新公共行政管理的模式。各国公务员制度改革尽管具体内容、重点和措施不同，但由于解决的问题具有普遍性，改革的思路大致相同：一是政府推动。如美国、英国都是成立以总统或首相为首的委员会，研究改革的思路、措施，并负责改革的实施。二是以人为本。更加关心公务员，促进个人的职业发展，激励公务员的主动性和创造性。三是吸引人才。采取措施与私营企业竞争优秀人才，加速培养年轻公务员，通过提高公务员的能力、水平，增强政府的能力。四是强调灵活。调整公务员管理的政策，引入私营企业管理的经验，使制度更有活力。改革的共同特征是：（1）精简机构和人员，分散和下放权力。如从l993年到l997年的4年中，美国减少了30多万联邦公务员，精简幅度达14%：1979年至l997年，英国公务员队伍减少了37%；加拿大在1993年将联邦政府35个部调整合并为23个；日本l0年中国家公职人员精简25%，并确定了从1997年到2001年中央政府精简人员3.5万人的目标。与此同时，各国还重新界定政府职能，分散和下发权力，将传统中央政府统筹的一些全国性事务，逐渐交由地方政府和各种利益团体承担。如美国政府再造的一条重要原则就是“社区政府”。（2）注重人本管理，增加制度的灵活性。为了应对私营部门对公务员吸引力的挑战，激发公务员的主动性和创造性，以便向公众提供更好的服务，各国在公务员制度改革中，将关注的重点由“制度”转向“人”，特别强调开放性、流动性，用企业精神改造政府，公务员的正当需要和合法权益受到重视，在公务员的待遇提高和职业发展方面，政策开始倾向灵活。（3）加强能力培训，提高素质水平，公务员能力建设得到重视。随着政府管理社会事务范围越来越广，职责越来越重，公共行政开始进入电子化时代，公民作为雇主身份要求政府提供公共服务的期望值持续升高。为提高公务员的素质，各国政府都加大培训投入，把公务员培训作为制度完善、队伍建设的重点来抓。（4）完善竞争机制。美国改革录用方式，将原来的公务员录用考试由联邦人事管理总署统一集中组织，改革为授权联邦各机构自己组织，提高录用的效率，与私营企业争夺优秀大学毕业生。法国加强对公务员录用需求、测评、录用人员追踪调查等环节的管理和研究，不断改进测评方法，重视对候选人能力、态度、知识综合运用等的测评。日本继续完善分类分等考试，增强录用考试的针对性。（5）改革分类制度。加拿大政府从1996年始着手设计和开发“通用分类标准”，并将在2000年取代旧的分类系统。新的通用分类标准按照责任、技能、努力程度、工作条件等4个因素、l6个要素对职位进行衡量，将所有公务员职位分成8大类。通用分类标准既为管理者提供了一个重要的管理工具，使公务员管理更加透明和有效，又为那些需要更多流动机会、更大的工作责任和成就感的公务员创造了机会。（6）改革业绩评估制度。英国新的业绩评估体制，使每个公务员和团队有奋斗的目标，个人目标和业务目标紧密联系；激励公务员寻求更有挑战性的责任；工作期间，个人和直接上级经常谈话，参照所定目标评估工作的进展；年底进行正式谈话，其他人参与，如360评估；平时工作业绩记录为今后的职业发展提供信息，为选拔用人提供信息；由直接上级对公务员全面的表现进行描述性评估等，并把评估的结果同工资相联系。（7）建立灵活的工资制度。新加坡从20世纪80年代开始，逐步建立了一个灵活的工资制度。主要是取消抚恤金制度，取而代之“中央福利备用金”制度；从l994年之后，政府定期审查所有公务员的工薪水平，以确保跟上私营界工薪水平；实行“纯粹工资”政策，将公务员的工薪都直接用现金支付，不存在非现金工薪或隐蔽的奖金等。不仅每月有固定工资，同时在年中和年末还可获得额外奖金，奖金数量相当于3个月的工薪总和。并在所有公务员中推行了“个人工作表现奖金”制度，对表现超过本职要求的公务员给予一定的奖金。另外，新加坡政府在2000年还采用了在私营界普遍实行的工薪档次制度，政府有关部门将每年根据公务员的功绩调整工薪。（8）提升道德标准。为了取得公众对政府和公务员的信任，遏制腐败行为，各国对公务员的道德水平提出了新的更高的要求。如日本2001年4月实施的《国家公共事业道德法>，在国家人事院（NPA）建立“国家公共事业道德委员会”，负责有关涉及公职人员道德的事务。新加坡长期形成了这样的价值观念：一个廉洁的政府非常重要，对腐败的任何宽容都会侵蚀价值体系、背叛公众对政府的信任并削弱投资商的信心。因此，新加坡一直把公务员和政府的廉政建设，作为建立有凝聚力的社会和进步国家的重要措施。

请根据以上资料，回答下列问题：=

1．如何正确评价西方国家公务员制度进行的改革？新加坡的公务员工资制度和公民的价值观对我们有何启示？

答：（1）对西方公务员制度改革的评价

①一方面，西方国家公务员制度改革是西方国家行政管理体制和公务员制度对新的挑战的回应。西方国家的管理现实对政府公共服务提出了新要求。从20世纪80年代开始，整个西方兴起了行政体制改革和公务员制度改革的潮流，试图建立新公共行政管理的模式。各国公务员制度改革尽管具体内容、重点和措施不同，但由于解决的问题具有普遍性，改革的思路大致相同，这些思路在西方国家的背景下具有其价值，诸如精简机构和人员，分散和下放权力；注重人本管理，增加制度的灵活性；加强能力培训，提高素质水平；完善竞争机制；改革分类制度；改革业绩评估制度；建立灵活的工资制度；提升道德标准等方面的内容，代表了公务员制度改革的前沿，值得我国在完善公务员制度的过程中学习。

②另一方面，西方国家公务员制度的完善仍是为了资产阶级更好地对全社会进行统治。西方公务员制度不同于我国的公务员制度。在借鉴与学习先进的西方公务员制度改革内容与措施的同时，必须牢记我国公务员制度的特点，具体包括：

a．不搞政治中立。中国共产党的基本路线是建立中国公务员制度的根本指导原则;

b．坚持党管干部的原则。公务员制度是党的干部制度的一个组成部分；

c．搞两官分途。我国公务员制度没有政务官和事务官的划分；

d．坚持服务于民的宗旨。做人民的公仆，为人民办事，对人民负责，受人民监督，这是中国公务员最根本的行为准则。

（2）新加坡公务员工资制度和公民价值观对我们的启示

新加坡长期形成的价值观念：一个廉洁的政府非常重要，对腐败的任何宽容都会侵蚀价值体系、背叛公众对政府的信任并削弱投资商的信心。这启示我们要像新加坡一样，把公务员和政府的廉政建设放在工作的重中之重，作为建立有凝聚力的社会和进步国家的重要措施。同时，要形成良好的廉政文化氛围，调动公民对政府的监督力量。

2．什么是以人为本？利用上述资料并结合现在中央的政策，谈谈对“以人为本”管理思想的认识。

答：（1）以人为本的含义

以人为人思想在这个案例中体现为以人为中心的管理方法，主要建立在社会人与自我实现人的假设基础之上，是人力资源管理发展到新的阶段的产物，体现了人力资源管理以人为本的思想。以人为中心的人力资源管理方法是根据人的心理需要，通过尊重人、关心人、激励人、改善人际关系等方法，充分发挥人的积极性和创造性，从而提高组织工作效率和效益的方法。为了应对私营部门对公务员吸引力的挑战，激发公务员的主动性和创造性，以便向公众提供更好的服务，各国在公务员制度改革中，将关注的重点由“制度”转向“人”，特别强调开放性、流动性，用企业精神改造政府，公务员的正当需要和合法权益受到重视，在公务员的待遇提高和职业发展方面，政策开始倾向灵活。

（2）对“以人为本”管理思想的认识，主要表现在以下几个方面：

①“以人为本”管理思想即视人力资源为组织第一资源。知识经济时代，资源的主要形态是知识技能、思想谋略、发明专利、技术等，它蕴藏在人体之中，人力资源成为主导资源，谁拥有优秀的人才资源，谁就有了财富。案例中正是将人看为组织第一资源，通过人本管理，调动公务员的积极性、主动性和创造性，进行物质资源的配置，达到政府管理的目的的。我国的科教兴国战略与人才强国战略也充分重视人的作用。

②“以人为本”管理思想强调以激励为主要方式。激励就是利用某种外部诱因调动人的积极性和创造性，使人有一股内在的动力，提高工作绩效，朝向所期望的目标前进的心理过程。各国在公务员制度改革中，将关注的重点由“制度”转向“人”，特别强调开放性、流动性，用企业精神改造政府，公务员的正当需要和合法权益受到重视，在公务员的待遇提高和职业发展方面，政策开始倾向灵活。这正是一种新的激励观点。

③“以人为本”管理思想强调建立和谐的人际关系。实行以人为中心的人力资源管理，就是将组织内的矛盾与冲突最小化，增加人与人之间的信任感，达成组织成员之间的目标一致性，以实现组织成员之间的目标相容性，进而建立和维持和谐的人际关系。

案例二  地方党委换届减少副书记职数

从中央提出地方党委精简领导班子职数、减少副书记职数以来，省级党委领导班子职数配备一直是热点话题。《嘹望新闻周刊》获悉，目前已有河北、安徽、福建、宁夏、海南等省区党委副书记职数减少到三人，“一正三副”的模式逐步形成。值得关注的是，这些省区的正副书记格局完全一致。可以说，“一正三副”模式为省级党委领导班子配备改革提供了一个思路。中央强调，通过地方党委领导班子配备改革，进一步完善地方党委领导体制和工作机制，充分发挥常委会的集体领导作用；进一步减少和避免党政分工重叠，切实提高工作效率和执政水平。

此次省级党委领导班子换届，要按照中央要求认真落实十六届四中全会提出的地方党委领导班子配备改革目标，在精简领导班子职数、减少副书记职数、适当扩大党政领导成员交叉任职等方面取得实质性进展。总的目的就是要使换届后新产生的领导班子在以后的领导工作中便于协调、提高效率、减少内耗。

有关调查显示，就全国范围来看，省级领导班子职数过多。一些地方省级四套班子领导干部加起来40人左右。领导职数明显偏多导致分工过细、职责交叉和重叠，工作协调难度大，会议多，文件多，请示报告多，不利于提高工作效率。领导职数多，到下级和基层检查指导工作的人就多，下级和基层迎来送往的负担必然加大，也不利于减少应酬、转变干部作风。同时，由于领导职数多，分工过细，管得过于具体，也直接影响职能部门作用的发挥。显而易见，领导机关职数和编制偏多，容易导致领导工作中滋生官僚主义和形式主义等衙门作风，大大增加了执政成本。省级领导职数偏多还导致上行下效，使省级以下地方各级党政机构普遍存在着官多为患、人浮于事的问题。有的省直部门，处级以上干部竟占一半以上。

减少副书记的职数的探索，有利于保证常委会行使它作为决策机构的职能。近年来，省级党委副书记的职数偏多，在常委会中几乎过半，以致书记办公会提交给常委会的工作议题，很容易在常委会上成为决策。有关专家认为，这种书记办公会实际上取代常委会的现象，不符合现行《党章》的有关规定。

中央要求，抓住换届的有利时机，进一步优化领导班子结构，增强整体功能，切实提高领导班子贯彻落实科学发展现的能力、驾驭全局的能力、处理利益关系的能力和务实创新的能力。此前中共中央批准的《2004～2008年全国党政领导班子建设规划纲要》，提出了进一步优化领导班子素质结构的具体要求：要以增强整体功能、充分发挥班子合力为目标，不能为结构而结构，对不同地区、不同部门、不同层次领导班子提出符合实际的要求，不能在具体政策规定上强求一律：随着形势的发展变化和时间的推移，必须及时对领导班子素质结构提出新的要求，作出相应调整。

专家分析，按此标准，优化领导班子结构应将提高省级党委领导班子的执政能力作为重点。首先，要在省级党委领导班子成员增加熟悉工业经济、金融、法律、城市建设和管理等方面的高知识层次人才，解决能力结构的缺陷。其次，适当增加省级政府班子成员在省级党委常委中的比例。党政班子成员适当交流换岗和交叉任职，有利于提高领导班子驾驭全局的能力。对领导班子配备年轻干部、女干部、党外干部、少数民族干部的规定，要实事求是，宏观把握，区别对待，有一定的灵活性。

请根据上述资料，回答下列问题：

1．根据案例的实际内容分析领导班子的合理结构应符合哪些基本要求？

答：领导班子的合理结构应该符合的基本要求

（1）领导班子职数合理。领导职数明显偏多导致分工过细、职责交叉和重叠，工作协调难度大，会议多，文件多，请示报告多，不利于提高工作效率。领导职数多，到下级和基层检查指导工作的人就多，下级和基层迎来送往的负担必然加大，也不利于减少应酬、转变干部作风。同时，由于领导职数多，分工过细，管得过于具体，也直接影响职能部门作用的发挥。显而易见，领导机关职数和编制偏多，容易导致领导工作中滋生官僚主义和形式主义等衙门作风，大大增加了执政成本。省级领导职数偏多还导致上行下效，使省级以下地方各级党政机构普遍存在着官多为患、人浮于事的问题。因此，一个有合理结构的领导班子，首先是一个职数合理的领导班子。

（2）领导班子的能力结构合理。中央要求，抓住换届的有利时机，进一步优化领导班子结构，增强整体功能，切实提高领导班子贯彻落实科学发展现的能力、驾驭全局的能力、处理利益关系的能力和务实创新的能力。优化领导班子结构应将提高省级党委领导班子的执政能力作为重点。这就相应提出了两点要求：

①要在省级党委领导班子成员增加熟悉工业经济、金融、法律、城市建设和管理等方面的高知识层次人才，解决能力结构的缺陷。

②适当增加省级政府班子成员在省级党委常委中的比例。党政班子成员适当交流换岗和交叉任职，有利于提高领导班子驾驭全局的能力。

③对领导班子配备年轻干部、女干部、党外干部、少数民族干部的规定，要实事求是，宏观把握，区别对待，有一定的灵活性。

2．此次地方党委换届的一个重要趋势就是要减少副书记的职数，其积极意义有哪些？

答：领导职数明显偏多导致分工过细、职责交叉和重叠，工作协调难度大，会议多，文件多，请示报告多，不利于提高工作效率。领导职数多，到下级和基层检查指导工作的人就多，下级和基层迎来送往的负担必然加大，也不利于减少应酬、转变干部作风。同时，由于领导职数多，分工过细，管得过于具体，也直接影响职能部门作用的发挥。显而易见，领导机关职数和编制偏多，容易导致领导工作中滋生官僚主义和形式主义等衙门作风，大大增加了执政成本。省级领导职数偏多还导致上行下效，使省级以下地方各级党政机构普遍存在着官多为患、人浮于事的问题。减少副书记的职数的探索，有利于保证常委会行使它作为决策机构的职能，优化领导班子结构。

3．结合当前我国公务员队伍的具体情况，谈谈如何优化领导班子结构和增强整体功能？

答：优化领导班子结构和增强整体功能可以从以下几个方面着手：精简领导班子职数、减少副书记职数、适当扩大党政领导成员交叉任职，使换届后新产生的领导班子在以后的领导工作中便于协调、提高效率、减少内耗。优化领导班子结构应将提高省级党委领导班子的执政能力作为重点。具体包括：

（1）要在省级党委领导班子成员增加熟悉工业经济、金融、法律、城市建设和管理等方面的高知识层次人才，解决能力结构的缺陷。

（2）适当增加省级政府班子成员在省级党委常委中的比例。党政班子成员适当交流换岗和交叉任职，有利于提高领导班子驾驭全局的能力。

（3）对领导班子配备年轻干部、女干部、党外干部、少数民族干部的规定，要实事求是，宏观把握，区别对待，有一定的灵活性。