四、宪法上的自然资源所有权

《宪法》第9条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。第10条规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。

在范围上，公法（宪法）上所有权概念不同于私法上的所有权概念，公法上所有权包括了所有的财产权。但通说认为公法上所有权与民法上所有权概念是一致的。但我国宪法第9条、第10条谈及所有权时，指的应是前文所论述分割所有权。

由于对于自然资源分割所有权认识不清，有学者认为，矿产资源所有权、水资源所有权、海域所有权等自然资源所有权，并非民事权利，而是宪法上的权利。其实，宪法上自然资源所有权与民法上的自然资源所有权可以并存，二者发挥的功能并不相同。

有疑问的是，宪法上规定自然资源所有权的目的是什么？宪法是调整国家与公民之间法律关系的法，其中还规定了公民的基本权利。其中，所有权自由就是基本权利之一。但其出发点是绝对自由的所有权。《德国基本法》第14条第2款所规定的对所有权的制度保障（Insititutsgarantie）以及社会约束（Sozialbindung），是以上述私法所有权概念为前提的，所有权的概念不能被改变，即所有权人的绝对自由是不可侵犯的，但立法者可以根据法律之保留不断构造所有权内容。《德国基本法》第14条所规定的所有权保障（Eigentumsgarantie）的内涵首先是制度保障。其次是存续保障（Bestandsgarantie），存续保障又包含两种内容，其一是对国家干涉所有权的客观法上的禁止；其二是保障基本权人享有防御任何对所有权不当干预的权能。最后所有权保障为征收以及赔偿规则所补充。通过宪法保障，所有权制度不会被国家所取消或者其实质要素不会被改变。在制度保障上，第一个层次是制度保障，如果公权力的干预危及所有权制度的自由本质，则无须考察是否违反了存续保障、是否需要补偿等。

而从我国自然资源所有权分割性特点出发，宪法上规定自然资源所有权的目的，首先在于所有制的确保；其次才是特别的所有权保障，而且与自由绝对所有权的宪法保障有所不同，如对于土地所有权，主要是集体土地所有权征收，是没有制度保障以及存续保障的，而仅有征收补偿规则，同时也公共利益作为限制。而对于一般自然资源所有权，连征收补偿的规则也没有了。