2.5　对社会保险起源的理论解释

养老保险在19世纪末20世纪初产生，主要源于经济因素，如工业化、城市化、预期寿命的延长以及政治制度的发展，再如国家的形成以及民主化。但20世纪80年代有研究发现，上述因素并不能解释社会保障在一国的产生以及产生的先后顺序。最民主、最早实行资本主义的国家并不是最早发展现代社会保障的国家。

综合现有文献，关于社会保险起源的理论解释主要有以下几种：[2]

2.5.1　资本主义发展

资本主义在促进社会保险方面的作用体现为城市化和工业化。西方工业化国家，如英国、法国、德国和美国到19世纪后相继完成产业革命，机器化大生产带来工业化进程的加快，制造业与农业的劳动生产率差距不断拉大，大量农村劳动力流入制造业，农村人口流入城市，因而促进了城市工业化的进程。城市化社会面临的风险和艰苦程度都超过了农业社会，经济衰退的风险更大，收入不稳定性增加，除此之外，城市化社会中往往家庭规模更小，因此，对于社会保险的需求更大。

1935年美国罗斯福政府《社会保障法》（Social Security Act）的推出可以用这个理论解释。该法对失业保险、儿童救助、老年保险（OAI）和老年救助（OAA）作出了规定。OAI采用德国模式，逐步演变为今天的老年生存和失能保险（old age survivors and disability insurance，OASDI），也称为“社会保障”（social security）。

2.5.2　政治合法性

在一些国家，政府不是通过选举产生，社会保障制度的推出有利于获得人民的支持，并且能够给予社会团体一些利益以获取他们的支持。社会保险将蓝领工人的利益和国家的利益联系在一起。典型的例子是德国的俾斯麦政府。俾斯麦在刚上任时，当时的皇帝和大臣都非选举产生，为了维护德国的新秩序，便推出社会保险政策以抚慰民心。

19世纪的德国在工业化规模和社会保障的经验积累方面与英国都无法相比，之所以能率先实行比较完全的国家保障制度，有其特殊的社会和政治背景。从政治和社会因素方面来看，1871年德意志帝国成立，但加入帝国的各诸侯国，尤其是南方各邦对中央的向心力并不强，急需巩固政治上的统一。国际方面，德国虽然通过普法战争的胜利取得50亿法郎的赔款，但需时时防备法国的反击，而且新生政权虽有不稳定因素，德国尚有进一步向外扩张的意图。俾斯麦在当时的讲话中声称，要使得国内外政策胜利实现，必须保证国内的稳定和发展。德国的无产阶级有马克思主义思想作为指导，形成了比较成熟的理论体系和战斗组织，因此德国的社会主义运动比较发达，国内的社会矛盾比较紧张，对当局产生巨大的政治压力。俾斯麦一方面通过了《反社会党人法》，希望扑灭社会主义运动；另一方面推动社会保障计划，巩固城市工人阶级对帝国的忠诚。另外，从社会习俗和文化背景来看，德国人比较保守和机械化，习惯于官方控制，个人主义倾向不是很强烈，因此当俾斯麦的保障政策出台时并没有受到来自民间的抵抗。

2.5.3　瓦格纳法则

社会保障规模的扩大与经济增长同步进行。社会保障是奢侈品，当一国比较富裕时就会对社会保障有需求（见图2-1）。

注：国际元是采用购买力平价的方法将不同国家的货币转换为可比的一种记账货币。

资料来源：Lindert，P. H.，Growing Public: Social Spending and Economic Growth since the Eighteenth Century，Cambridge University Press，2004。

瓦格纳法则是用收入增长解释政府规模的增长速度。但一个潜在的问题是社会保障可能加大政府财政负担，从而制约经济增长。瓦格纳法则可以解释为什么美国、日本和瑞典经济发展的过程中，人均GDP与社会保障支出占GDP比重呈明显的正相关关系。发展中国家较之发达国家，社会保障制度建立时间较晚，这可以从收入水平的角度加以解释。英国和澳大利亚社会保险的推出，也是由于财富的增加引起了对再分配制度的需求（当时，这两个国家的人均GDP仅低于美国）。

2.5.4　人口多样性

在种族、语言或宗教多样性较大的国家，社会保障出现较晚。这一点可以用来解释国家间政府支出的差异，也能够解释美国、加拿大社会保险为什么出现较晚。

同时，老年人占比越高，养老保险对于老年人的利益越能够很快显现，在采用多数投票原则决定公共政策时，其养老保险规模越大（见图2-2）。

资料来源：Lindert，P. H.，Growing Public: Social Spending and Economic Growth since the Eighteenth Century，Cambridge University Press，2004。

在农业社会中，老龄化会促进城市化，主要通过以下两种方式：一是人均耕地面积减少，农业的人均收入下降；二是在世袭制下，土地流转速度下降，降低了土地对劳动力的吸引力。这与20世纪80年代以来发达国家养老保险规模普遍增加的现实相一致。

2.5.5　利维坦定理[3]

这一理论认为，推出社会保障制度是为了增加政府的税收，尤其在战后政府的税收能力下降时。社会保障对政府发展的主要制约作用是使政府对收入的募集能力有限。英国的社保制度演变历程印证了这一定理。英国社会保障制度的发展和战争在时间上有紧密的联系，波尔战争、第一次世界大战、第二次世界大战分别在1902年、1918年、1945年结束，随后都带来社会保障的发展，1908年推出养老保险，1925年将领取养老金年龄从70岁以上扩大到65岁以上，1948年将收入测试（means-tested）制度改为全面覆盖制度。

2.5.6　示范效应

示范效应指对邻近国家社保制度的仿效，或者是指在经历其他国家入侵后沿用当时的社保制度。因此，对于那些有着相近语言或者政治体系的国家，国家之间的影响比国内条件的影响更大，如德国模式是很多国家采用的社保制度。

用较多年份的数据（1960—1998年）和新的方法研究发现，富裕国家更多采用最低保障等扶贫政策，而非民主国家更多采用全民保险制度。同时也发现，独裁的国家更可能引入社会保险体系。这并不能检验瓦格纳法则。较富裕的国家，如美国，反而社会保险推出得比较晚，原因可能是在富裕国家，私人资本市场比较发达，对政府提供保险的需求较少，而且也反对政府干预。研究还发现，种族越多样的国家社会保障出现得越晚，这是因为，种族间的差异使得人们对社会保障潜在的再分配作用表示怀疑。[4]