2.6　政府推出社会保险的理由

总体看，对于政府是否需要推出社会保险项目有两种观点：第一种观点认为由政府提供社会保险，有利于应对风险，保障基本生活。第二种观点认为个人对于消费具有不同偏好，如果国家提供统一的社会保险，则不利于个人的自由选择。[5]

从经济学角度考虑，社会保险需要由政府提供的理由主要是保证其强制性，从而弥补市场失灵。市场存在信息不对称问题，这会造成两个后果：一是由于存在逆向选择，市场提供养老、失业、医疗等保险，则会导致供给不足，私人保险市场运行缺乏效率；二是政府无法区分哪些人是由于年老或失业而贫困，哪些人是和制度“博弈”，他们不储蓄，期待收入很低时可以得到政府的救助。

除了市场失灵这一常见的解释外，经济学家从效率和公平角度提出了政府推出养老保险的主要理由，同时亦指出在很多情况下，这些理由并不一定成立。[6]

2.6.1　再分配功能

养老保险的建立是为了解决老年人口的贫困问题。自由市场产生的收入分配结果可能会造成部分老年人口的贫困，养老保险体系是解决老年贫困问题的最优政策。推出养老保险体系是社会福利函数最大化的结果，正是养老保险体系的收入再分配功能确保了整个社会的福利最大化。[7]由于存在搭便车的问题，因此养老保险体系由政府强制实施。工业化促进了经济增长，同时也拉大了年轻一代和老年一代的收入差距，因此也就更加需要加强代际收入再分配的力度。

2.6.2　父爱主义

政府之所以通过养老保险体系照顾老年人，是因为一些老年人在年轻的时候储蓄过少，年老时他们的储蓄不足以支持他们的最低消费水平。个人年轻时的储蓄不足有两种情况：一是“短视”造成的储蓄不足，也就是由于个人年轻时不能正确作出一生的消费储蓄规划而造成的储蓄不足；另一个是“理性”的储蓄不足，即预见到政府不会对其年老时由于储蓄不足造成的生活窘迫而袖手旁观，从而在年轻时策略性地减少储蓄。[8]

但是，另一位著名经济学家弗里德曼则对养老保险制度提出质疑。[9]他认为，一个好的反贫困制度应该是针对全部年龄段，而不是某一个年龄段。更好的做法是能够为所有人提供一个最低收入标准，减少由于养老保险缴费对储蓄和劳动力供给的影响，这种影响可能是损害经济效率的。弗里德曼反对针对老年人的特殊救助，认为这种救助只是对个人的老年时期提供保障。他的著名的“负所得税”理论就是对这种观点的体现。

2.6.3　有效需求理论

凯恩斯主义经济学最早对社会保障制度进行了实证分析和推理，从需求管理的角度提出了包括养老保险在内的社会保障政策的安排。在1936年出版的《就业、利息与货币通论》一书中，凯恩斯提出了有效需求不足理论以及相应的国家经济干预思想。在凯恩斯的国家干预思想中，包括养老保险在内的社会保障措施占有相当重要的地位。按照凯恩斯的边际消费倾向递减规律，富人的消费倾向低于穷人的消费倾向，要提高有效需求，促进经济增长，就应当均贫富，提高穷人收入水平，增加社会消费支出，以刺激经济增长。也就是说，具有再分配功能的社会保障体系是国家干预国民收入、降低国民储蓄、提高有效需求的一种重要的公共政策安排。

在20世纪30年代经济大危机时期，以美国1935年罗斯福新政期间制定的《社会保障法》为标志，使社会保障作为一项制度最终形成。整个罗斯福新政都是建立在凯恩斯的有效需求不足、必须实施宏观需求管理政策的思想之上的。

不过，养老保险体系的建立是为了在总需求不足（比如，大萧条时期）时减少储蓄，刺激消费，这种观点建立在现收现付制的养老保险体系将会减少国民储蓄的假说之上。而实际上，养老保险是否能够减少储蓄是一个实证问题。[10]

2.6.4　管理成本优势

政府管理养老保险比私人更节约管理费用，这是因为政府在管理养老保险时可以利用规模优势有效降低单位管理成本。一项保险的成本可以分为两个部分：一是提供保险产品的成本，二是市场销售成本。当养老保险的销售成本较高时，政府介入养老市场，通过简单的收入税规则与统一的受益标准来管理养老保险市场，就可以通过规模优势降低管理成本。由此可以解释公共养老保险与私人养老保险的共同点：养老金都随一生养老保险贡献的增加而增加等。有一些经济学家研究发现，社会养老保险中个人账户的管理成本只是私人账户管理成本的大约一半。[11]