子情境2 现行社会福利服务机构管理体系
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一、社会福利服务机构管理的含义
社会福利服务机构管理是社会福利事业管理的重要内容，是综合运用管理学理论、方法和技术，对开展社会福利服务的人、财、物、信息、时间和空间等资源进行的科学管理。其目的是通过组织、计划、协调和控制等环节，使社会福利服务机构所拥有的社会福利服务资源充分运用起来，使其发挥最大效率，取得最大社会效益，实现社会福利服务的目标。
社会福利服务机构管理包括两层含义：一是宏观管理，即政府对社会福利机构的行政管理；二是微观管理，即社会福利机构的内部管理。在我国，各级民政部门是社会福利服务机构的主管部门，负责履行国家对社会福利服务机构的行政管理职能。社会福利服务机构依据国家的法律法规和主管部门的要求，结合本单位的具体情况，实行科学的内部管理。
为了加强对社会福利服务机构的管理，促进社会福利事业的健康发展，根据有关法律，我国于1999年制定了《社会福利机构管理暂行办法》（1999年12月30日民政部令第19号发布）。
二、社会福利服务机构的管理体制
国务院民政部门负责指导全国社会福利机构的管理工作。县级以上地方人民政府民政部门是社会福利机构的业务主管部门，对社会福利机构进行管理、监督和检查。社会福利机构依据国家的法律法规和主管部门的要求，结合本单位的具体情况，实行科学的内部管理。卫生、公安、税务、工商、物价、消防等有关部门，按各自的职责协助做好社会福利服务机构的监督与管理工作。
作为国家社会福利机构的主要职能部门，民政部门承担的任务主要有：
（1）根据本行政区域内社会福利事业发展需要制订社会福利机构设置规划。
社会福利机构的设置应当符合社会福利机构的设置规划和社会福利机构设置的基本标准。
（2）组织社会福利服务机构的筹建、审批、验收、注册登记和发证。
依法成立的组织或具有完全民事行为能力的个人（以下称“申办人”）凡具备相应的条件，可以依照《社会福利机构管理暂行办法》的相关规定，向社会福利机构所在地的县级以上人民政府民政部门提出举办社会福利机构的筹办申请。
申办人申请筹办社会福利机构时，应当提交下列材料。
①申请书、可行性研究报告。
②申办人的资格证明文件。
③拟办社会福利机构资金来源的证明文件。
④拟办社会福利机构固定场所的证明文件。
申办人应当持以上材料，向社会福利机构所在地的县级以上人民政府民政部门提出申请，由受理申请的民政部门进行审批。香港、澳门、台湾地区的组织和个人，华侨及国外的申办人采取合资、合作的形式举办社会福利机构，应当向省级人民政府民政部门提出筹办申请，并报省级人民政府外经贸部门审核。民政部门应当自受理申请之日起30日内，根据当地社会福利机构设置规划和社会福利机构设置的基本标准进行审查，作出同意筹办或者不予同意筹办的决定，并将审批结果以书面形式通知申办人。经同意筹办的社会福利机构具备开业条件时，应当向民政部门申请领取社会福利机构设置批准证书。
申请领取《社会福利机构设置批准证书》的机构，应当符合社会福利机构设置的下列基本标准。
①有固定的服务场所、必备的生活设施及室外活动场地。
②符合国家消防安全和卫生防疫标准，符合《老年人建筑设计规范》和《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范》。
③有与其服务内容和规模相适应的开办经费。
④有完善的章程，内容包括机构名称、宗旨、服务范围、组织管理制度、资金来源、资产管理及使用原则、变更和终止程序、负责人的产生及职权范围、需要由章程规定的其他必要事项。
⑤有与开展服务相适应的管理和服务人员，医务人员应当符合卫生行政部门规定的资格条件，护理人员、工作人员应当符合有关部门规定的健康标准。
申请领取《社会福利机构设置批准证书》时，应当提交下列文件。
①申请《社会福利机构设置批准证书》的书面报告。
②民政部门发给的社会福利机构筹办批准书。
③服务场所的所有权证明或租用合同书。
④建设、消防、卫生防疫等有关部门的验收报告或者审查意见书。
⑤验资证明及资产评估报告。
⑥机构的章程和规章制度。
⑦管理人员、专业技术人员和护理人员的名单及有效证件的复印件，以及工作人员的健康状况证明。
⑧要求提供的其他材料。
民政部门自受理申请之日起30日内对所报文件进行审查，并根据社会福利机构设置的基本标准进行实地验收。合格的，发给《社会福利机构设置批准证书》；不合格的，将审查结果以书面形式通知申办人。申办人取得《社会福利机构设置批准证书》后，应当到登记机关办理登记手续。
（3）指导社会福利服务机构规范化管理及开展自费收养、生产经营等各项工作。
（4）组织开展社会福利服务机构各类人员培训工作，包括院长培训，中层管理人员、各类专业技术人员培训，使社会福利服务机构从业人员素质得以提升。
（5）定期对社会福利服务机构进行年度审查、考核、评级和总结表彰。
（6）协助调查机构投诉事件，化解矛盾纠纷；协调政府、机构和社会之间的关系。
三、社会福利机构的申办程序
社会福利机构的申办程序是由其管理体制所决定的。如图2-1所示，根据《社会福利机构管理暂行办法》的规定，社会福利机构的申办，要经过筹办申请、筹办审查、领证申请、验收审查、登记等基本程序。
筹办申请是指申办人依照《社会福利机构管理暂行办法》的规定，向具有管辖权的人民政府民政部门提出举办社会福利机构的筹办申请。
图2-1 社会福利机构的申办流程
筹办审查是指民政部门自受理申请之日起30日内，根据当地社会福利机构设置规划和社会福利机构设置的基本标准进行审查，作出同意筹办或者不予同意筹办的决定，并将审批结果以书面形式通知申办人。
领证申请是指经同意筹办的社会福利机构具备开业条件时，向民政部门申请领取《社会福利机构设置批准证书》。
验收审查是指民政部门对申请领取《社会福利机构设置批准证书》的社会福利机构进行审查，并根据社会福利机构设置的基本标准进行实地验收，并决定是否发给《社会福利机构设置批准证书》。
登记是指申办人取得《社会福利机构设置批准证书》后，到登记机关办理登记手续。
四、社会福利服务机构内部管理的主要内容
社会福利服务机构内部管理的主要内容包括资源管理、信息管理、入住管理和质量管理等。
社会福利服务机构资源是指福利机构在提供服务的过程中所需要的全部要素，主要包括社会福利服务机构的人力、经费、设施、装备等。福利服务机构资源管理就是综合运用行政的、法律的、经济的和规划的管理方法与手段，对社会福利服务机构资源进行的合理配置。对福利服务机构资源实施科学化、规范化管理，将会使整个福利机构服务的工作处于最佳状态，有效地提供福利服务，发挥福利服务机构资源的最佳效率，获得最大的社会效益和经济效益。社会福利服务机构资源管理包括：社会福利服务机构人力资源管理、财力资源管理与物力资源管理。
社会福利服务机构人力资源管理是国家和各种组织对本国或本组织人力资源现状和未来进行统计、规划、投资、成本收益核算、培训、使用、保障、研究和发展等一系列组织决策的活动。社会福利服务机构人力资源管理的内容包括：人员的招聘、配备和使用；人员的培训；人员的考核和奖惩等。社会福利服务机构内的卫生技术人员、特殊教育教师、社会工作者等专业技术工种工作人员应具有国家职业资格证书，其他专业技术人员应具有专业技术等级证书或者接受过专业技术培训。社会福利服务机构中不具备上岗资格的护理人员、特教人员应当接受岗前培训，经考核合格后持证上岗。在实际管理工作中管理制度根据各项工作要求明确管理目标、任务、内容、方法、工作程序与流程等内容；技术操作规程与标准多参照国家、行业和地方制定的技术标准、操作规程、服务与管理规范的格式与内容进行制定和描述；考核评价标准与办法可以自行制定，也可以参照行业主管部门或行业协会的考核评价体系进行制定与描述；奖惩制度多根据机构的实际情况进行制定与描述。
社会福利服务机构财力管理，又称为财务管理或经费管理。社会福利服务机构财力管理的内容包括：预算管理、收入与支出管理、财务分析与财务监督等。它是对社会福利服务机构有关资金的筹集、分配、使用等财务活动所进行的计划、组织、指挥、控制、协调和考核等工作的总称，是社会福利服务机构资源管理的重要组成部分。社会福利服务机构应当加强财务管理，其收益应当按照国家的有关政策规定分配使用。现阶段，在政府投入不足、优惠政策难以落到实处，以及资金筹措困难的情况下，为了发挥有限的资金效益，必须加强财务和资金的管理，以有限的资金投入获取最佳的社会与经济效益。
社会福利服务机构物力管理是指对机构内所有资源的开发、利用和物资资料分配、流通等进行计划、组织、指挥、控制的过程。主要包括对社会福利服务机构固定资产、低值易耗品、药品、卫生材料等物力资源管理。社会福利服务机构物力管理的目的是：按照自然规律和经济规律的要求，以福利服务发展目标为出发点，从动态和静态的结合上，研究社会福利服务机构资源的合理配置，盘算资源存量，减少积压，加快物资使用周转率，增加资金使用率，降低社会福利服务成本，提高服务质量，满足人们的需求。
当今社会是一个信息化社会，开展福利机构服务同样也离不开信息。社会福利服务机构信息管理是对福利机构可用的数据、信息和知识资源进行有效的开发，也就是把福利服务管理过程作为管理信息的收集、加工、处理、应用和反馈的过程。通过信息为管理服务，将管理决策建立在信息充分利用的基础上。由此可见，社会福利服务机构信息管理有双重含义，可分别理解为“福利服务信息的收集、加工、处理、存储、传输和反馈等”；后者是指福利服务的一种管理方式或模式。社会福利服务机构信息管理的内容主要有两个方面：一是福利服务信息的来源、收集和处理；二是福利服务信息的利用。由此可见，开展社会福利服务机构的信息管理过程，实际上就是一个向管理信息化靠拢的过程。
社会福利机构应当与服务对象或者其家属（监护人）签订服务协议书，明确双方的责任、权利和义务。社会组织和个人兴办以孤儿、弃婴为服务对象的社会福利机构，必须与当地县级以上人民政府民政部门共同举办；社会福利机构收养孤儿或者弃婴时，应当经民政业务主管部门逐一审核批准，并签订代养协议书。
就老年人福利服务机构的入住管理而言，老年人进出养老服务机构的基本原则是，坚持自愿的原则。自费老人住院时间可长可短，不受年月限制。入院人入院时须持有护送人、养老人的身份证或者户口簿。孤老者应持单位介绍信，有单位或亲友护送，入住人与院方签订入院协议书，明确双方的权利与义务。
入住程序分两种情况：一是社会“三无”老人的入住，二是自费老人的入住。
社会“三无”老人的入住程序是：老人本人书面申请；社区或街道办事处推荐；老人居住所在地的区（县）民政局审批；带齐入院审批表中所列的老人生活必需品及有效证件到养老服务机构进行体检办理住院手续。如需入住区（县）以上民政部门或其他部门主办的养老机构，需经同级民政部门批准。
自费老人的入住程序是：携带老人户口本、一寸照片一张、亲属或者经办人的身份证复印件到接待处办理入院登记；携带接待处填写的门诊病志到养老服务院所属的康复医院交费进行入院体检；由医生确定老人的护理程序为自理、半自理、完全不能自理，根据体检结果选择入住楼舍，如有特殊疾病（传染病、狂躁性精神病）不得入院；携带体检结果到接待处按照所选楼舍缴纳住院费用（一般一次缴纳一个季度的住院费用）；由亲属或者经办人签订入院合同；向楼内服务员出示接待处所开具的入院通知、收款收据及住院病志，由服务员安排老人入住。
社会福利机构应当建立健全各项规章制度和服务标准。各项规章制度和服务标准应当张榜公布，并报民政部门备案。
社会福利服务机构管理的一个核心内容就是质量管理，服务质量是社会福利服务机构的生命线。没有质量，社会福利服务机构就不能存在和发展。社会福利服务机构的质量管理就是根据福利服务本身特点，遵照现代质量管理思想，对社会福利服务机构进行有效的管理。其目标是获得更高更好的福利服务质量。
五、社会福利服务机构管理的进一步发展
我国社会福利事业正逐步由“国家福利”转变为“多元福利”，社会福利事业投资主体多元化及服务方式多样化乃大势所趋。社会福利服务机构数量日益增加、规模不断扩张。但我国现有的社会福利服务机构，在管理体制和运营机制方面都存在不少问题。相伴产生的另一个问题，即如何规范和管理社会福利服务机构，使其健康有序地发展，也随着社会福利事业社会化的推进而变得日益突出。
为了加强对社会福利服务机构的管理，促进社会福利事业的健康发展，国家相继制定了一些政策、制度。例如，1999年，民政部制定的《社会福利机构管理暂行办法》（民政部令〔1999〕第19号）；2000年民政部与建设部共同颁布的《老年人福利机构建筑设计规范》；2001年，民政部批准发布《老年人社会福利机构基本规范》《残疾人社会福利机构基本规范》《儿童社会福利机构基本规范》；等等。不过，这些政策法规对社会兴办的福利服务机构在收费标准、护理人员配备比例、行业要求等方面没有明确规定。即使在税收、土地、信贷、水、电等方面作出了原则性规定，但由于有关部门和地方没有制定可操作性的措施和办法，国家政策落实难的情况也普遍存在。
国务院民政部门负责指导全国社会福利服务机构的管理工作。县级以上地方人民政府民政部门是社会福利服务机构的业务主管部门，对社会福利机构进行管理、监督和检查。当前我国社会福利服务机构管理体制仍主要沿用计划经济时代形成的传统的社会福利服务机构管理体制，政府扮演着“全能政府”角色，其控制几乎深入到社会福利服务机构管理的各个方面。而实际上，县级以上民政部门由于自身原因，在很大程度上很难同时胜任行政管理与行业管理职能。以山东济南为例，市民政局基层政权与社区建设处是社会福利服务机构的业务主管部门，该处包括处长和工作人员共5人，各区基层政权与社区建设科则仅1～2人。他们的工作包括：城市社区建设工作、基层政权与村委会建设、社会福利机构管理等。在这种人力资源严重匮乏、小马拉大车的情况下，要他们全面承担起制定社会福利机构的设置规划、审批和年检、定期组织对社会福利服务机构的服务、管理、设施、人员队伍进行评估，并向社会公布，同时查处经营管理中存在的问题，提供行业发展方面的服务的确是力不从心。
从对一些社会福利服务机构的调查发现，机构负责人根本不知道“非营利”为何意，在其创办福利机构的动机中，无不夹杂着利用优惠政策进行营利性经营的成分。许多机构的设施设备都很简陋，护理设备缺乏。而入院时院方向长期入住人员收取的“一次性设施使用费”，数额却从数千元到数万元甚至十几万元不等，一般不作退回。然而，当部分人发现自己与所住福利机构“合不来”，想“分道扬镳”时，这笔数额不菲的设施费却成为牵绊他们离开的一把“锁”。
在社会福利服务机构里，服务人员能力不足是目前社会福利服务机构普遍面临的问题。突出表现在机构的领导管理人员普遍缺乏有关非营利组织项目管理、内部管理、人力资源管理等方面的知识和能力。应付救急、临时雇用的短期行为经常出现，而长远规划、加强培训、提高技能、培养人才的长期行为甚少。机构的护理人员几乎都是非医护专业出身，他们大多数是女性下岗职工和农村妇女，普遍缺乏专业知识，素质偏低。同时，由于工作劳动强度大，待遇差，社会地位低，致使管理和服务队伍极不稳定。
对于已经出台的政策，要督促地方认真落实，及时进行检查和评估，以检验政策的有效性和各地的落实情况。同时，也要加强监督，规范管理，确保其健康发展。对于一些不符合法律法规和标准规范的社会福利服务机构，一方面，要创造条件，使其逐步具备准入资格，并纳入管理范围；另一方面，要加强日常监督和管理，保证国家优惠政策发挥应有的作用，防止个别人利用优惠政策进行营利性经营。例如，经民政部门批准兴建的社会福利机构用地，按照有关法律、法规规定应当采取划拨方式供地的，要优先划拨供地；应当采取有偿方式供地的，在地价上应当给予优惠，土地出让金按同级别标准的低限收取；属出让土地的，土地出让金收取标准应适当降低。凡享受土地使用优惠政策的社会福利机构，不得改变土地使用用途，如改变土地使用用途，必须在符合规划等前提条件下，经相关部门批准，按照有关规定办理土地有偿使用手续，补交土地出让金等。
各级民政部门要贯彻落实相关政策，积极、主动地做好本行政区域的社会福利服务机构规划，提出相关政策建议，制定推动社会福利服务机构管理的工作措施，制定对各级各类福利服务机构高层管理人员、核心技术人员的资质要求，建立对高级管理者素质的标准化要求。要有管理者的综合素质标准、专业能力标准和工作经验标准，统一设立岗位资格认证标准，建立一套培养管理者达标的培训教材和考核机制，分类、分级定出时间进度组织培训考核上岗。
为提高服务质量，社会福利服务机构在制定人员绩效考核标准时应注重将适应性、可操作性和有效性与管理机构各项工作有效结合。要严格遵守具体、细致、有针对性的原则，每一项考核指标都应配有操作说明、考核要求和评价奖惩的相关规定，真正坚持将技术操作细化到每一个步骤，将管理事项固化为每一条制度，将工作内容落实到每一个岗位，通过有效的考核评价方式追溯奖惩到每一个部门、每一名服务人员，最大限度避免工作中的无据可依、无标准可循现象，预防工作中的差错和漏洞，有效保证服务质量的持续提升。
各类社会福利服务机构应积极引进先进的科学管理理念，坚持以人为本、与时俱进的核心理念，不断探索人性化管理、个性化服务、专业化介入和社会化互助的服务模式，由传统型、经验型管理向科学化、系统化管理转变。例如，广州市老人院2002年通过了国际质量管理体系认证，佛山市南海区福利中心也通过了国际质量、环境、健康安全管理体系认证。通过对社会福利服务机构质量、环境保护、能源控制、职业健康、危机安全等多方面的管理评估，能有效地提升福利服务机构的管理水平和效能，明确福利服务机构内部各部门的职能、职责，规范各项工作流程，使管理目标、岗位职责、工作规程、责任考核整合成一个有机整体，管理将更加规范。
案例分析
复习思考