学习情境三 老年人福利服务
子情境1 老年人福利服务需求认知与老年社会福利服务的发展方向
能力目标
知识目标
任务一 人口老龄化与老年社会福利服务需求认知
情境导入
任务描述
任务实施
任务总结
任务反思
知识链接
一、老年人及人口老龄化的界定
国内外老年学家对老年人的定义有不同的观点。根据世界卫生组织和卫生部规定，我国把60岁以上的人称为老年人。但很多人认为，简单地从年龄或表面现象来划分老年人是很不科学的，因为一个人是否衰老，不能单纯看出生年龄，还要看生理年龄，尤其是心理年龄。目前，专家学者对老年人的界定有四种观点：
一是根据年代年龄来界定老年人。所谓年代年龄，也就是出生年龄，是指个体离开母体后在地球上生存的时间。西方国家把45～64岁称为初老期，65～89岁称为老年期，90岁以上称为老寿期。发展中国家规定男子55岁，女子50岁为老年期限。根据我国的实际情况，规定45～59岁为初老期，60～79岁为老年期限，80岁以上为长寿期。
二是根据生理年龄来界定老年人。所谓生理年龄，就是指以个体细胞、组织、器官、系统的生理状态、生理功能及反映这些状态和功能的生理指标确定的个体年龄。生理年龄可分为四个时期：出生至19岁为生长发育期，20～39岁为成熟期，40～59岁为衰老前期，60岁以上为衰老期。所以，生理年龄60岁以上的人被认为是老年人。但生理年龄和年代年龄的含义是不同的，往往也是不同步的。生理年龄的测定主要采用血压、呼吸量、视觉、听觉、血液、握力、皮肤弹性等多项生理指标来决定。
三是根据心理年龄来界定老年人。所谓心理年龄，是根据个体心理活动的程度来确定的个体年龄。心理年龄以意识和个性为其主要测量内容。心理年龄分为3个时期：出生至19岁为未成熟期，20～59岁为成熟期，60岁以上为衰老期。心理年龄60岁以上的人被认为是老年人。心理年龄和年代年龄的含义是不一样的，也是不同步的。例如，年代年龄60岁的人，他的心理年龄可能只有40～50岁。
四是根据社会年龄来界定老年人。所谓社会年龄，是根据一个人在与其他人交往的角色作用来确定的个体年龄。也就是说，一个人的社会地位越高，起的作用越大，社会年龄就越大。
人口老龄化是指总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态。根据1956年联合国《人口老龄化及其社会经济后果》所确定的划分标准，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时，意味着这个国家或地区进入了老龄化。而1982年在维也纳召开的老龄问题世界大会，则确定60岁及以上老年人口占总人口比例超过10%，就意味着这个国家或地区进入老龄化。目前，上述两种标准都被国际社会广泛用来表明一个国家或地区人口的老龄化程度。当前，人口老龄化正成为一种世界性发展趋势。引起人口老龄化的因素众多，但其中低生育率及生活、医疗条件改善使得人们寿命延长是主要原因。
人口老龄化是社会文明进步的标志，但同时也会给经济增长、社会发展等带来一系列影响。第一，老龄人口的增长会改变人口的抚养比，被抚养人口的增加必将加重现有劳动人口的负担；第二，人口老龄化将使得适龄劳动人口数量减少，从而对经济发展和劳动生产率的提高产生消极影响；第三，人口老龄化会导致社会保障费用的大幅上升，从而增加公共财政负担；第四，人口老龄化会促进现有产业结构的调整，会带动老龄相关产业的发展，如老年社会服务业及老年消费品行业的繁荣等；第五，人口老龄化还将引起家庭规模和家庭结构的变化，削弱传统家庭的养老功能。
二、我国的人口老龄化
我国是世界上人口最多的国家，同时也是世界上老年人口最多的国家。据国家统计局2011年4月28日发布的《2010年第六次全国人口普查主要数据公报》（第1号）表明：截至2010年11月1日零时，全国总人口为1 370 536 875人，[25]同第五次全国人口普查2000年11月1日零时的1 265 825 048人相比，十年共增加73 899 804人，增长5.84%，年平均增长率为0.57%。其中，60岁及以上人口为177 648 705人，占13.26%，而65岁及以上人口为118 831 709人，占8.87%。同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。
21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄化社会。据全国老龄工作委员会办公室2006年2月23日发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》显示，中国人口老龄化将伴随21世纪始终，从2001年到2100年，中国的人口老龄化发展趋势可以划分为三个阶段。
第一阶段：从2001年到2020年是快速老龄化阶段。这一阶段，中国将平均每年增加596万老年人口，年均增长速度达到3.28%，大大超过总人口年均0.66%的增长速度，人口老龄化进程明显加快。到2020年，老年人口将达到2.48亿人，老龄化水平将达到17.17%，其中，80岁及以上老年人口将达到3 067万人，占老年人口的12.37%。
第二阶段：从2021年到2050年是加速老龄化阶段。伴随着20世纪60年代到70年代中期的新中国成立后第二次生育高峰人群进入老年，中国老年人口数量开始加速增长，平均每年增加620万人。同时，由于总人口逐渐实现零增长并开始负增长，人口老龄化将进一步加速。到2023年，老年人口数量将增加到2.7亿人，与0～14岁少儿人口数量相等。到2050年，老年人口总量将超过4亿人，老龄化水平推进到30%以上，其中，80岁及以上老年人口将达到9 448万人，占老年人口的21.78%。
第三阶段：从2051年到2100年是稳定的重度老龄化阶段。2051年，中国老年人口规模将达到峰值4.37亿人，约为少儿人口数量的2倍。这一阶段，老年人口规模将稳定在3亿～4亿人，老龄化水平基本稳定在31%左右，80岁及以上高龄老人占老年总人口的比重将保持在25%～30%，进入一个高度老龄化的平台期。
与其他国家相比，我国当前的人口老龄化具有以下特征：
一是老年人口数量庞大。据全国老龄工作委员会办公室2013年2月27日发布的《中国老龄事业发展报告》显示，2013年我国老年人口数量预计达到2.02亿人，根据预测，这一数据到2026年将达到3亿人，2037年将超过4亿人。根据联合国的预测，21世纪上半叶，中国将一直是世界上老年人口最多的国家，占世界老年人口总量的1/5，到21世纪下半叶，中国仍将是仅次于印度的第二老年人口大国。
二是老龄化发展迅速。发达国家65岁以上老年人占总人口的比例从7%提升到14%，大多用了45年以上的时间，其中，法国130年，瑞典85年，澳大利亚和美国79年左右。中国只用27年就可以完成这个历程，并且在今后一个很长的时期内都保持着很高的递增速度，进入老龄化速度最快国家之列。
三是高龄人口比重持续增大。从1999年中国迈入老龄化社会到2010年，中国80岁以上的高龄老人增加了近一倍，已经超过了2 000万人。根据全国老龄委的预测，到2050年，我国80岁及以上的高龄老年人口总数将超过1亿人，约占全国总人口的7.2%。
四是老龄化速度快于经济发展速度，即未富先老。发达国家是在基本实现现代化的条件下进入老龄社会的，属于先富后老或富老同步，而中国还未实现现代化，目前仍处在中等偏低收入国家的行列，应对人口老龄化的经济实力还比较薄弱，在经济尚不发达的情况下提前进入老龄社会的，属于未富先老。
五是老龄化城乡倒置显著，农村老龄问题突出。据最新的人口普查数据显示，我国近70%的老龄人口分布在农村地区，农村老龄化水平比城镇高出1.24个百分点。据预测，到2028年，这一差距还将继续扩大到11个百分点，到2050年前后，全国约有28个省区的农村老年比例高出城镇20%以上，这与发达国家城市人口老龄化水平一般高于农村的情况截然不同。[26]
六是空巢率高。据全国老龄工作委员会办公室调查显示：我国城市老人的空巢比例已经接近一半，达到49.7%，农村过去没有这种现象，但随着农民工大量外出务工，农村老人空巢率也达到38.3%，并且上升速度比城市更快。
七是地区发展不平衡。中国人口老龄化发展具有明显的由东向西的区域梯次特征，东部沿海经济发达地区明显快于西部经济欠发达地区，以最早进入人口老年型行列的上海（1979年）和最迟进入人口老年型行列的宁夏（2012年）比较，时间跨度长达33年。
三、人口老龄化对我国养老服务的挑战
家庭养老是我国传统和主流的养老模式。随着经济社会的发展及人口结构的改变，传统的家庭养老功能在我国正逐渐弱化。主要表现为，长期实行的计划生育政策导致倒金字塔形的“四二一”家庭模式日益增多，家庭养老压力增大及孝道观念淡漠，家庭养老功能不断被削弱等。
人口老龄化对老年人养老方式产生挑战的同时，也对老年人供养水平提出挑战。对老年人供养水平的挑战，主要是随着人口老龄化的加剧，人口抚养比增大，从而导致老年人供养水平的降低。
人口老龄化的加剧使得未来社会对老年社会福利服务专业人才，尤其是高层次专业人才的需求量会越来越大。然而我们面临的问题却是，目前社会福利服务人员的整体素质较低，专业人才缺乏。这种专业人才的缺乏突出表现在，我国福利服务人员中专业社工的比例偏小，远远没有达到发达国家专业社工所占的比例，如英国社工占其福利服务人员的比例为10%。
尽管我国老年社会福利设施建设已经取得大量进展，但仍存在不少问题，突出表现在，老年福利机构的数量及床位数严重不足，以及社区提供的老年福利服务设施的不足。据民政部发布的《2012年社会服务发展统计公报》显示，截至2012年年底，全国有各类养老服务机构44 304个，拥有床位416.5万张（其中每千名老年人拥有养老床位21.5张），与发达国家5%～7%的机构供养比例相比，还有很大差距。此外，尽管全国已有各类社区服务机构20万个，但大部分为综合性的社区服务站（中心），专门提供社区老年福利服务的站点或设施的数量仍不尽如人意，远不能满足城乡老年人对社区老年福利服务的需求。
四、老年人对社会养老服务的需求
美国著名心理学家马斯洛把人的各种需求归纳为五个层次，这就是生理需求、安全需求、归属与爱的需求、尊重需求和自我实现需求。根据的五个层次需求理论，结合老年心理的特殊性，老年人的需求可归纳为以下几个方面：
这是一切需求中最基本、最优先的一种需求。它包括人对食物、水、空气、衣服、排泄及性的需求等。如果这一类需求不能得到满足，人类将无法生存下去。老年人也有这些基本的需求，以满足其生存，但老年人的生理需求有其特殊之处。在食物方面，老年人更注重保健，对饮水和空气环境的需求也更讲求洁净、新鲜、卫生；在服装方面，老年人需求与自己年龄相符的服饰，讲求宽松、轻便、保暖、透气和适用；由于其身体机能的衰退，老年人更需求方便、舒适、无障碍的卫生间；老年人对性的需求虽已不像中青年那样强烈，但依然是一种本能的需求。
在人们的生理需求相对满足后，就会产生保护自己的肉体和精神，使之不受威胁、免于伤害、保证安全的欲求。老年人的安全需求与其他人群相比更为迫切，尤其是集中在医、住和行这样三个方面。在医疗康复保健方面，老年人希望老有所医、老有所乐、健康长寿。一旦生病，希望能及时得到治疗，能就近看病和看好病；还希望生病期间身边有人护理和照顾；另外就是希望有人指导他们加强平时的健康保健，使其不生病或少生病。老年人的居室要求稍宽敞一些，以便于行走和活动，室内要求通风、干燥、透光；内部设施要便于老年人使用和行动，比如卫生间要有扶手和坐便器之类，楼道要安装栏杆和扶手，以防其摔倒；居住楼层不宜太高，以便于老年人进出和下楼活动。老年人出行的安全尤其重要，一般需求有人伴护，以防途中摔倒或犯病，公共场所和交通工具也需设老人专座或老人通道，以保障老年人出行的安全。
一个人在社会生活中，总希望与他人交流，希望得到他人或社会群体的接纳和重视，如交结朋友、互通情感，追求爱情、亲情，参加各种社会团体及其活动等。老年人的这些需求也是强烈的。首先，他们渴求家庭温暖，子女孝顺，以享受天伦之乐；其次，老年人也需要参与社会活动，渴望与邻里、亲朋好友的接触和交流，害怕孤寂；最后，老年人也有爱情需求，特别是一些丧偶老人，希望能有一个伴侣与之相濡以沫，共度晚年。
一个人在社会上总希望自己有稳定、牢固、强于他人的社会地位，需要自尊和得到他人的尊重。老年人特别爱面子，自尊心强，特别需要别人对他的尊重，对于他人对自己的态度尤为敏感。这种尊重需求往往也会延伸为老年人注重自己在知识和修养方面的提高，对自身形体、衣着装扮的关注等。
人们希望实现自己的理想和抱负，充分发挥个人的聪明才智和潜在能力，取得一定的成就，对社会有较大的贡献。老年人也希望为社会做一些力所能及的事情，充分发挥自己的潜能和余热，实现自身的价值或未完成的心愿，也从中体验到成功的喜悦和满足感。
鳏寡孤独皆有所养，是古人追求社会大同的理想。老有所养对社会稳定非常重要，对个人更为重要，同时也是当前构建和谐社会的基本要求。构建社会主义和谐社会就必须关注民生、凝聚人心，就必须实现老有所养。
人人都会变老，不论领导干部还是平民百姓都会面临养老问题。养儿防老是我国传统的养老方式，在漫长的封建社会中，养儿防老在解决老年人的养老问题上发挥了积极而巨大的作用。但随着家庭规模的变小，特别是计划生育政策的实施，养儿防老将面临很大的挑战，为有效地解决老年人的养老问题，必须充分发挥社会的养老功能，大力发展养老社会保险。
由于城乡二元结构和历史的原因，在我国广大的农村地区，很多农民在社会保障方面还是空白，这不仅关系到农村社会的稳定，也关系到农村的经济发展和农村的现代化进程。对于进城务工农民的社会保障，现在的关键是进一步完善政策，根据他们的实际需要，提高政策的可操作性。要从根本上解决农民工的社会保障问题，就应把农民工纳入农村社会保障制度之中，并最终向城乡一体的社会保障体制过渡。只有这样，才能让所有老年人实现老有所养。
“老有所医”是在“老有所养”基础上调节和促进老年人身心健康必不可少的措施和手段，也是社会文明和科学进步的最重要体现。生病特别是生重病，是每个老年人都担心的事，因为现在我国绝大部分老年人未享受任何医疗保障，基本无法抵御重大疾病（如肾透析、白血病、恶性肿瘤等）所产生的高额医疗费用的经济风险。为此，我们必须加快老年人大病住院基本医疗保险制度建设，加强对老年人不同层次的自我保健教育，增强自我保健能力，增进身心健康的自觉性，普及有关身心健康的知识，减少老年病的发生，提高老年人身心健康水平，只有这样，才能实现“老有所医”的目标。
“老有所教”主要是指国家对老年人进行思想教育、法律法规教育、形势教育等。按照一般规律，人到晚年，看问题的全面性、深刻性、敏锐性等方面都是很成熟的，处理问题的稳重程度和老练程度也都超过年轻人，但在某些方面往往落后于时代的步伐。“老有所教”更多地就是要通过不同形式的教育活动让老年人跟上时代的发展步伐，同时也要解决老年人对社会上一些问题的不正确认识。有机会接受各种教育，能使老年人的教育需求得到满足，其实质也是为老年人创造了社会福利。
“老有所学”是老年人应当享受的一项权益，老年人教育事业则是老年事业总体发展中的一项必不可少的事业。《中华人民共和国老年人权益保障法》明确规定：“老年人有继续受教育的权益。国家发展老年教育，鼓励社会办好各类老年学校。各级人民政府对老年教育应当加强领导统一规划。”发展老年人教育事业，能使老年人从学习中获得许多重新安排生活的技能和知识，把老年人从家庭引向社会，陶冶情操，培养和树立正确的养老观，使老年人不断更新知识，实现老有所为，健康长寿，欢度晚年。发展老年人教育事业也有利于实现健康老龄化，它是社会主义精神文明建设的重要内容，是解决人口老龄化带来的问题的重大措施之一。为了切实搞好老年人教育事业，各地政府应将老年学校的建设，纳入政府的行为，列入地方国民经济和社会发展计划之中。老有所学还是实现老年人老有所为的基础，是满足老年人自我实现需求的根本保证。
“老有所为”是老年人完全自愿的、具有积极意义的，有利于他人、社会、人类发展与进步，有利于国家稳定发展，并具有一定价值体现和奉献精神的行为。“为”不仅指老年人的某种行为，更多的意义是指哲学、文化和伦理价值取向的“行为”。“老有所为”是老年人继续为社会主义三个文明作贡献的体现，是老年人人生的最高境界。《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》中指出：我们党的老干部是党的宝贵财富。中央希望他们继续关心党的事业，关心国家和人民的命运，并在力所能及的范围内，为党和人民作出新的贡献。当今社会的事实也表明，“老有所为”的老年人已成为稳定社会、教育后代、促进经济发展和科技进步、加强社会主义三个文明建设的一支重要力量。实现老年人老有所为的目标，其实质是满足了老年人自我实现的需求。很多老年人把有机会实现老有所为的目标，看成是一种幸福。
“老有所乐”贯穿于“六老”的始终，其内容极为丰富。人们的价值取向不同，内容也就不同。有的在生活、工作、学习、劳动中求乐；有的以助人为乐；有的以吃苦为乐；有的以廉洁自律为乐；有的也就是平平常常自得其乐；有的只是满足私欲的吃喝玩乐；等等。总之，为实现老年人的“老有所乐”目标，各地应建设一批老年人兴趣活动室、阅览室、健身房、棋牌室、品茶聊天室等老年设施，这些设施应根据老年人的特点建设，体现人性化，要集老年人学习、活动、艺术表演、文化演出于一体，使之成为丰富老年人精神文化生活的好场所，从而更好地实现老年人老有所乐的目标。
任务二 老年社会福利服务的发展方向
情境导入
国外的特色老年福利服务
任务描述
任务实施
任务总结
任务反思
知识链接
一、发达国家及香港地区老年福利服务模式认知
英国的老年社会福利服务主要有四种。一为院居服务，如老人院、福利院等。受益人主要是鳏寡孤独、生活自理能力较差、需要长期照顾、缺乏家庭支持的人，他们被集中到福利院居住，由福利院提供各方面的服务。二为日间照顾，包括建立在社区的各种服务中心。日间照顾的特点是受益人在自己的家中居住，只是白天到福利机构去，得到所需要的服务。三为社区照顾，受益人在自己的家中，得到福利机构上门提供的各种服务。四为现场工作服务，由专业的社会工作者、康复师组成的一支工作人员队伍，在一定的地段内，对该地段的全部居民负责，根据居民的要求到现场进行登记、评估、提供和安排适当的服务。
在服务方式的选择上，英国长期以来持加强社区服务、弱化院舍服务的观点。院舍照顾的费用几乎一半用于居住开支，因而被认为效率不高。而社区照顾不需要支付居住成本，降低支出和社会服务成本，同时可以维系服务对象的邻里关系，使其继续生活在熟识的环境中，避免社会隔离感。因此，20世纪80年代以来，英国政府一直把社区照顾放在优先的地位。
自1990年以来，英国制定法案对社会照顾服务进行改革，主要包含：区分服务提供者与服务购买者；签订合同的管理机制；沿用集中控制制度和对医师及其合作所需必要条件的有关规定；发展社区照顾而不是住所或慈善机构照顾；鼓励私营部门和志愿组织参与，减少由公共机构直接提供的服务；强调家庭和社区非正式工作网络提供的服务；规定社会服务部的工作内容，即负责社会照顾的主要管理工作、对申请者的需求进行评估、选择服务提供者、在内部范围分离“购买”与“提供”的职能。法案的首要目标是打破各类服务提供组织之间的不平衡状态，采用市场化机制和契约化手段，由“提供方利益”主宰和指导的“资源导向”向以使用者或顾客为中心的“需求导向”的服务转变。[28]
瑞典是高福利社会的典型，而联合国的一项调查报告则称，通过调查91个国家和地区的老年人生活质量，认为瑞典是最适合养老的国度。除了拥有全世界首屈一指的“从摇篮到坟墓”的社会福利制度，老年人不用为养老费用发愁，更重要的是瑞典以居家养老服务为主，以提供短期护理的日间照料和长期住养的机构养老为辅的老年福利服务模式充分保证了老年人生活的幸福。居家养老服务是瑞典老年福利服务的核心，几乎覆盖了老年人居家长期照顾中的所有要素，主要内容包括：健康照顾和预防保健照顾（瑞典有专门的家庭护理中心或护理公司），康复治疗（主要针对患有老年痴呆和精神障碍的公民），日常生活照护（如协助购物、煮饭、洗衣、助浴、如厕及老年情感和社会支持服务等）。在具体的服务提供方面，瑞典的居家养老服务由政府部门牵头负责，由公共和私营护理公司提供上门服务，其中私营护理公司已经成为瑞典养老服务的主力军。在护工认证监管与市场竞争机制的紧密结合下，护理公司在良性竞争中为瑞典老年人提供优质的入户服务，让老人享受便利的“居家养老”。
在经历20世纪八九十年代的福利服务改革之后，瑞典也从福利国家走向福利社会，其老年福利服务对象变得更有针对性，即更多地向那些高龄、单身、健康状况不佳等高服务需求的老人倾斜。比如，如果一个老年人身体基本上健康，仅需要少量服务，其支付的服务费相对就比较高昂，如一周洗一次澡，服务费可达400元人民币。而当老年人身体日益衰弱，需要的服务越来越多时，服务费用反而会降下来。如果老年人退休后只有极少的退休金，只要将退休金全部交出，社会福利局将包管其所有的服务、房租和食品。当老年人由于某种严重疾病入院，经过治疗病情缓解，但身体状况已无法在家居住，经过医院医生、护士、理疗师、社会福利局工作人员数方讨论、商谈，老年人可以移居到养老院。
除了居家养老服务，瑞典老人也可以自愿选择机构养老服务。瑞典的养老院有多种类型，如患有老年痴呆症，大脑日益失去思维功能，生活不能自理，但身体重要器官尚无严重病患的老年人，可以移居到“老年痴呆中心”。老年痴呆中心多是巨型别墅，每个中心能住20～30个病人。每人有自己的房间、厕所，房间内可以根据各自的爱好布置，使老年人尽量减少陌生感。中心还有统一的厨房和娱乐室，老人们可以在饭后坐在沙发上看电视，互相有个伴儿。另外一种养老院则是为有重大疾病、家中无人服侍的老人准备的。这些人因为身体器官衰竭，无法自由活动，多数卧床不起。这种养老院活动空间相对较小，病人只有自己的房间和厕所，护理人员可以随时探望，跟医院的病房差别不大。在瑞典，还有一种叫做ASIH的模式，即瑞典文“先进家庭病房”的缩写。ASIH一般收患有严重疾病的老年人或晚期癌症患者。由于病人们在家居住，节省了医院里繁重的护理费用，另外病人们也可以在自己熟悉的环境里，在亲人的环绕中安然度过生命的最后时光。[29]
日本是目前世界上老龄化程度最高的国家，人口老龄化问题由来已久，其老年社会福利服务在经历了长期的演变过程后，目前其法制化、社会化程度和福利服务水平在世界上处于领先地位。
日本的老年人福利制度的完善和老年社会福利服务体系的建立并非一步到位的。早在1963年，为给低收入老人提供基本的收容和必要的照护服务，日本就制定了《老人福利法》，老人福利制度开始确立。此后，随着日本社会老龄化问题的日益突出，《老人福利法》不断修改完善，《老人保健法》（1982）等老年福利法规相继出台，日本最终确立了适合老人居家养老的福利服务模式，并通过兴建托老所和保健训练中心、小规模多功能服务站、居家介护支援中心、咨询中心等，打造一个全社会参与的多元化的老人福利服务网络。
针对生活不能自理老人的增多，考虑到将他们全部安置在医疗机构不现实，而安置到老人福利设施又缺乏足够的护理条件，日本一方面在1982年颁布、1986年修改的《老人保健法》中决定全面推广老人保健设施（服务对象为病状处于相对安定期，已经没有必要在医院接受治疗，但仍需要看护和进行机能恢复的痴呆病人、中风病人和卧床不起的老人），另一方面又于1989年12月推出了《高龄者保健福利发展10年战略计划》（简称“黄金计划”）。这项计划以居家养老、居家看护为发展方向，规定从1990年开始，国家逐年加大对高龄者看护设置的预算。
为解决日本高龄者看护制度中存在的医疗与福利分离、费用负担的不公平、自由选择服务的局限性，以及空巢独居老人增多导致社会护理服务需求加大等问题，日本在1997年12月出台了《看护保险法》。《看护保险法》号召让所有的老人享受“更普遍、更公平”的看护，它标志着日本现代老人看护保险制度的建立。这一制度通过在看护制度中导入契约的方式，一方面满足了老年人对福利多样化的需求，即是否需要看护保险及选择什么样的服务方式都取决于使用者的意愿。使用者本人或家属可以直接向提供看护服务的事业团体申请服务，选择适合自己的看护服务，也可以通过专业机关与提供服务社会团体交涉。另一方面实现老人福利与老人医疗的综合利用。将过去全额公费的老人福利和医疗保险、公费负担的老人保险制度一体化，改变为由看护保险费和公费负担的看护保险。这样不仅可以做到使用者享有选择权，而且可以解决由于高龄住院带来的医疗难题。经过多年实践，日本的看护保险制度在促进民间力量介入养老服务，扩大服务供给量，减轻家庭及个人的医疗和护理费用的负担，提高养老服务水平和服务效率等方面都取得了显著的成效。
此外，为解决老人福利服务对专业人才的迫切需求，日本非常注重老年护理教育和专业养老护理人才的培养。日本在1987年5月颁布了《社会福利师及看护福利师法》，规定看护福利师需要具有协助福利对象日常生活的工作能力，以及具备向对象进行看护指导和训练的专业技术知识和能力，必须参加国家统一的资格考试，并通过实习取得看护技能鉴定合格后，才可获得资格证书。此外，日本还在提高老年福利专业人才的待遇和社会保障方面做了许多工作，并于1992年6月制定《福利人才确保法》，从法律上对福利人才培养及其应该享有的经济和社会地位予以保障。[30]
受英国影响极深的香港在社会福利服务方面接受了社区照顾的理念，社区照顾从程序规划上被确认为老年人福利服务的原则之一。20世纪70年代，香港家庭的小型化、核心化成为普遍现象，传统家庭的养老功能日趋衰退；同时，老人数量在增加，孤老的数目也急剧增加。在此背景下，1977年香港政府发表《老人服务绿皮书》，确认社区照顾为推行安老服务的指导原则。至此，香港的老年人福利服务完成了服务模式的基本架构，政府为老年人提供的服务分为现金援助、社区支援服务及院舍照顾服务三大类。
其中，贯穿了社区照顾理念的长者社区支援服务被认为是一种有效应对人口老龄化的方案，院舍照顾服务则是需要深切个人护理的体弱长者的最后选择。长者社区支援服务主要分为“中心为本”和“家居为本”两大类别。前一类鼓励长者到“中心”（如长者地区中心、长者邻舍中心）参加活动，“中心”提供社区教育、长者支援服务队、教育及发展性活动、义工发展等服务。后一类服务为体弱长者提供到户服务，包括“改善家居及社区照顾服务”“综合家居照顾服务”两类，提供基本及特别护理、康复练习、护老者（提供照顾给长者的人，多是长者的配偶、子女、亲友、邻里或家庭佣工等）支援等服务。
为确保社区照顾服务使用的有效性，避免滥用福利的现象，以及针对不同经济情况老人区别收费标准以兼顾公平，自2000年11月起，香港实行了安老服务统一评估机制，以国际认可的“长者健康及家居护理评估”工具为标准，通过评估员对老人身体状况、自理能力、行为及认知能力、情绪稳定状况、家庭状况等各方面进行一些评估，根据评估结果决定老人应接受何种类型的服务，确定老人对住宿照顾和社区照顾服务的护理需求，并从2003年11月28日起实施长期护理服务中央轮候册，集中处理为长者而设的受资助长期护理服务的申请和服务编配。
香港老年社会福利服务体系的另一支柱是院舍照顾。其服务的目标是为一些由于健康、社会因素及其他原因未能在家中居住的长者，提供院舍照顾服务及设施，尽量使入住的长者保持健康状况，并协助他们应付不同的起居照顾需要和日常活动，满足入住者的社会心理需要，以及促进入住者之间的人际关系。安老院舍根据机构的性质可以分为非营利组织经办的养老院舍和私营养老院舍，根据入住老人的身体状况和自理能力的高低差异又可以分为老人宿舍、安老院、护理安老院和护养院。
由于香港老龄化日益严重，而院舍照顾资源又相对紧张，2004年之后，香港开始鼓励老人尽量在家庭、社区内养老，并通过完善的社区照顾服务和支援服务将老人留在社区内，而把院舍照顾的重点放在体弱、自立能力严重受损的老人身上。为减少资源的浪费，将资源集中在急需要护理的老人身上，香港政府于2003年1月1日起停止接受长者宿舍和安老院床位的新申请，并逐步取消长者宿舍和安老院宿位，以更好地满足高龄失能老人对养老服务及护理的需求。[31]
二、发达国家和地区的老年福利服务模式对我国的启示
尽管当今世界各国社会福利制度的差异很大，老年福利服务的供给模式也不尽相同，但在对老年福利服务的属性界定上，各国却是高度一致的，都认为老年福利服务是一项重要的准公共物品，即它具有有限的非竞争性或有限的非排他性。因此，政府应当在老年福利服务的供给中发挥主导性作用。但为了避免过度提供公共物品、财政负担过重及效率低下等问题，大部分国家也都认同，一方面在制度规范、监督管理及发展规划方面需要发挥政府的主导作用，另一方面在老年福利服务的具体提供上，应当发挥政府和市场共同的作用。政府既可以通过政府投资或政府购买服务的方式直接提供养老服务，也可以通过政府补贴、社会保险的方式间接提供养老服务。在许多发达国家，通过引入民间社会团体、私营企业、志愿者组织及家庭参与到具体的老年福利服务，形成政府、非政府机构与市场相结合的多元化、社会化的福利服务供给网络，正日益成为现代老年福利制度的改革方向。
早期实行“福利国家”制度的西方国家，其老年福利服务模式大都由政府出面，大量建设大型老年福利机构，为老人提供集中式照顾和护理服务。此后，许多福利国家由于严重的财政危机和福利依赖问题，而不得不在福利领域掀起一场场革命，其中一项重要的转变就是从以机构照护为主转变到以社区照顾模式为主。此外，由于对机构集中照护的程序化、专业化及管理流程化可能导致社会隔绝与缺乏人性化关怀，也是“去机构化”成为潮流的原因之一。基于上述原因，以英国为代表的福利国家于20世纪70年代开始推动老年福利服务向社区照顾方式转变。在经济发展减缓、政府财政危机、人口老龄化及人们福利观念转变的背景下，“社区照顾”以其人性化、人本化的服务理念及鼓励社区居民积极参与的意识，得到了人们的普遍赞同，进一步为世界其他国家所推行。[32]
无论是瑞典居家养老服务模式，还是以社区照顾为主的英国和香港模式，其共同特点都是通过整合资源、构建社会支持网络、完善社区服务功能来形成对家庭照顾的补充和支持。随着老龄化趋势日益严峻，老年人服务需求日益多元化，这种以居家为基础，以社区照顾为依托的服务模式在长期的发展中趋于成熟化和完善化，既能满足老年人对日常生活照顾和专业护理的需求，也较好地照顾了老年人回归社会、家庭的情感需求，从而成为当今世界各国主流的老年福利服务模式。而机构养老服务模式由于具有连续性照顾、专业护理、医疗康复设施齐全及个性化服务等方面的优势，成为高龄失能老人、肢体伤残、失智老人及部分自愿入住老人群体的理想选择。
作为服务性行业，服务人才的数量和专业素质直接决定了服务效率、服务质量和服务对象的满意度。因此，专业人才的培养是发展老年福利事业必须解决的问题。西方各国在发展老年福利服务事业的同时，都非常重视老年服务专业人才的培养。一方面，高度社会化、市场化的福利服务体系，数量众多的非政府组织和专业护理机构为老年福利服务人才提供了充裕的就业机会和职业发展前景；另一方面，分工明确的专业职责范围、科学的专业标准与完善的专业服务质量控制体系保证了老年福利服务的针对性和专业性。比如，瑞典和香港都建立有完善的老年福利服务评估机制，服务对象的评估与反馈对政府的购买服务计划有重要影响，想要获得政府支持，非政府组织或服务机构就必须重视和提高服务水平和质量，从而促使老年福利服务向专业化方向发展。
三、我国老年社会福利服务的发展方向
作为世界人口大国和老龄人口大国，我国在“未富先老”的情况下，要充分结合本国实际，通过社会化、产业化、市场化的手段来促进我国老年福利服务事业的发展，满足日益增长的养老服务需求。同时转变观念，创新思路，把养老服务打造成为我国未来经济增长的助推器，变“包袱”为“财富”，引导其产生正向的经济和社会效益。
具体来讲，以下几个方面将是我国未来推动老年福利服务的发展方向：
在建立健全养老保障和医疗保障的基础上，抓住机遇，深化改革，推动老年福利服务的投资主体逐步由单一的国家投入向国家、社会、企业和个人等多元主体投入转变。在继续加大财政投入的同时，多方调动社会力量兴办老年福利服务事业的积极性，逐步形成多渠道、多元化投资，多种所有制共同发展的新格局。在老年福利机构的运营管理上，也要改变以往老年福利机构全部由政府投资兴建、政府管理的模式，引入政府投资建设，委托专业化管理公司管理，以及政府不投资建设而补贴部分入住老人费用，由民间投资建设，按照市场化模式运营等多种运营模式。
对处于老龄化趋势不可逆转的中国而言，家庭不仅是社会的基本单位，也是未来老年福利服务的重要供给主体。但与传统的家庭养老模式不同，我国未来老年福利服务的重点是要以家庭为基本单位，以社区为依托，通过完善现有社区服务中心和社区养老服务设施，全面提升社区为老年人服务的功能，不断拓展居家养老服务项目，让老年人足不出户也可以享受到专业化的生活照料、精神慰藉、医疗保健、康复护理等福利服务。政府则通过政策引导和资金支持，鼓励社会力量参与社区老年福利服务和居家养老服务，为社区养老和居家养老营造良好的政策环境，不断探索社区老年福利服务购买模式，逐步普及社区养老或居家养老服务补贴制度。
我国已全面放开社会福利服务领域，并且针对社会力量兴办老年福利机构出台了一系列扶持政策和优惠措施。未来，我们将进一步扩大老年福利服务机构的资金来源，并降低准入门槛，以吸引更多社会力量参与老年福利服务事业。同时，鼓励现有的老年福利服务机构做大做强，鼓励连锁化、品牌化等市场运营模式，支持民办老年福利机构承担三无或五保对象的养老服务任务，以及参与社区老年福利服务。
为了给老年人提供专业的服务，发达国家往往都非常重视专业服务人员的培养，尤其重视发展高学历的护理队伍，如日本为此专门出台了《社会福利师及看护福利师法》和《福利人才确保法》。鉴于我国目前在老年福利服务行业整体素质较低的状况，未来我国应继续加大对该行业的人才培养力度。目前，我们在养老护理员和社会工作人才方面的培训力度正逐年增大，相关职业资格证书的培训和行业准入资质的要求正在逐步规范。未来，我们应当从老年福利服务人才的职业发展、待遇保障及社会地位提高等方面加大扶持力度，确保有更多高素质人才愿意从事这类服务工作。