欧盟法院适用国际法的方法与逻辑_法律方法（第25卷）-QQ阅读男生轻小说网

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欧盟法院适用国际法的方法与逻辑

范继增[419]

摘要:《欧洲联盟条约》和《欧盟机构运行条约》规定欧盟受国际法的约束引起了学者对欧盟法与国际法关系属于一元论抑或二元论的争论。由于欧盟法院因案件情形差异赋予国际条约不同的法律效力, 传统的一元论和二元论的分野已经无法有效描述欧盟法与国际法的关系。具有交互性动态关系的多元论已经逐渐取代一元论和二元论的学术地位。欧盟法院依据条约的性质、内容和措辞审查欧盟缔结或者承认的国际条约是否具有直接效力。基于宪法分权和政治等法外原因, 欧盟缔结的双边条约比多边条约更易获得直接效力的地位。同时, 欧盟法院用保护欧盟法自治性的宪法多元主义理论为基础重塑欧盟法体系中的国际法位阶。

关键词: 直接效力国际法的位阶一元论二元论宪法多元主义

《欧洲联盟条约》第3条第5段规定“欧盟必须严格地尊重和发展包括《联合国宪章》原则在内的一切国际法” 。《欧盟机构运行条约》第216条第2款规定“欧盟缔结的条约对欧盟机构和欧盟成员国具有约束力” 。由于第216条没有规定欧盟议会或者欧盟行政机构是否具有将缔约国的公约转化为欧盟法的义务, 所以国际法在欧盟法体系中是否具有自动执行力和直接效力就成为关注的焦点。

研究欧盟法院具体判决是揭示欧盟法体系下国际法效力和地位直接和有效的途径。需要从历时性视角探索欧盟法院承认或拒绝特定国际条约具有直接效力的理由; 依据比较和分类的方法探索欧盟法院通常赋予何种国际法直接效力和适用方式; 从法理的视角研究“约束力”和“直接效力”和“直接适用性”概念的差异, 探讨“欧盟受国际法约束”是否意味着欧盟法院具有优先适用国际法的义务。第一部分从欧盟条约设置的宪法性规范和欧盟法院判决入手探索欧盟法与国际法间的关系属于一元论还是二元论, 检验欧盟法院是否无条件地负有直接适用国际法的义务。第二部分将探讨欧盟法院审查具体的国际法效力的司法理由和途径。第三部分将从法律地位的视角研究欧盟法体系下国际法的位阶。

一、一元论抑或二元论: 欧盟法与国际法间关系的悖论难题

创建一元论和二元论的主要学术目的是静态描述国际法与国内法间的关系。一元论意味着具有法律效力的国际法与国内法同属于有效的国际法律体系。在主权国家或者机构的管辖范围内, 国内规则仅需简单地承认国际法的有效性, 无须国内立法机构的特别转化。 [420]二元论学说的理论基础是主权独立性和法源权威的分裂性, 即国际法与国内法彼此隶属于不同的法律体系。 [421]国际法取得国内法普遍效力的前提是获得国内立法机构的转化或者特别立法条款 ( ad hoc provision) 的承认。在一元论框架下, 国际法权威源于国际法规范本身; 相反, 二元论折射出国际法效力依赖于国内法的规定。因此, Von Bogdandy教授认为一元论和二元论的区分有助于从政治角度探索某个法律体系对外开放的程度。 [422] 主权国家是否切实遵守国际法取决于实践政治“现实主义”抑或“国际主义”。 [423]

但是, 当下学者对于一元论和二元论的研究已经突破了原有的关系论的范围, 进而演变为国际法在国内法体系中效力和地位问题。一元论意味着国际法在国内法秩序中自动取得效力, 任何赋予国际法具有国内法效力的法律文件仅具有声明性的作用。国际法生效后自动成为国内法的一部分, 但是国际法权威依旧来源于自身。尽管凯尔森的一元论将国际法与国内法间的秩序关系归为主权国家政治决定的结果, [424] 但是受到国际人权理念和欧盟法实践的影响, 当代的一元论者普遍将国际法置于优先适用的地位, 认为与国际法冲突的国内法将自动失去效力。 [425]相反, 二元论框架下国际法在国内法体系中不具有自动执行性, 需要经过国内法的转化程序后方能获得国内法效力。这意味着国家主权在特定领域内具有高于国际立法权威的支配性。适用国际法的本质是遵守国内法, 与国际法相冲突的国内法原则上依旧有效。主权国家仅在国际层面承担违反相关规则的法律责任。

《欧盟机构运行条约》第216条仅规定了欧盟机构和欧盟成员国受国际法的约束,并未规定是否需要将欧盟缔结的国际条约再转化为具体的欧盟规章。另一方面, 欧盟的性质和欧盟与成员国之间的复杂关系也是欧盟法与国际法之间复杂关系的成因。尽管建立欧盟的基础是国际条约, 但是欧盟法运行的基础是成员国主权的让渡和欧盟法的优先性与直接效力 [426], 进而欧盟成为具有特定法律人格和法律机构的超国家主权共同体。成员国不能以国内宪法与欧盟法冲突为理由拒绝实施欧盟法。 [427]

作为超国家主权组织的欧盟在缔结国际条约和履行国际法中呈现出独特性。欧盟可以依据宪法性的欧盟条约规定的排他性直接参与缔结双边国际条约, 其约束力范围延伸到所有欧盟组织和成员国。此外, 欧盟与欧盟成员国皆可以成为国际法主体共同缔结或者加入某一国际条约, 这就形成了“混合型国际协议”。在混合型国际协议领域中, 欧盟法院通常依据《欧洲联盟条约》所划分欧盟与成员国职权范围 [428]或者声明获得处理成员国间国际纠纷的管辖权 [429]。由于部分多边条约仅向主权国家开放, 因此欧盟无法成为缔约方。但是,《欧洲联盟条约》赋予了欧盟理事会代替成员国制定相关政策和法律的权力, 进而欧盟依旧是独立参与和履行多边国际条约的现实主体。为了保证成员国履行国际义务的能力, 欧盟法院在国际水果公司案中裁定欧盟在取得代替成员国地位制定和实施《关税贸易总协定》权力的情况下受该多边条约的约束。 [430]欧盟法院在已有的判决中从未以区分欧盟是否为缔约主体为由区别对待不同国际法的效力。然而, 在所有成员国都加入《欧洲人权公约》的情况下, 欧盟法院在《马斯特里赫特条约》之前从未公开表明受国际人权条约的约束, 仅在Rutili案中要求各成员国在实施欧盟法过程中遵守条约 [431], 或者在Johnston案中指出《欧洲人权公约》对欧盟法有着特殊意义。[432]欧盟法院在司法实践中经常依据自身之目的解释人权公约的规范, 甚至常与人权法院形成短暂的法理冲突。 [433]

(一) 欧盟法体系下国际法与欧盟法一元论的主张

一元论的支持者以欧盟法院承认国际法效力的结论为论据, 认为国际法与欧盟法已经合并为共同法律体系。欧盟理事会所缔结的国际条约从生效之日起就成为欧盟法的一部分, 无须经过特别立法程序的转化。欧盟理事会缔结条约的决定赋予国际法直接适用性。 [434]尽管制定的国际条约需要欧盟理事会的批准决定才能生效, 但是批准行为不属于将国际法转化为国内法的法律程序。在Haegemann案的判决中, 欧盟法院直接指出国际条约从生效时起就已成为欧盟法的一部分。 [435] 欧盟法院在Sevince案指出欧盟理事会的决定和欧盟缔结的国际公约具有相同的欧盟法地位, 皆自 (条约) 生效之日起成为欧盟法的一部分。 [436]依据已有的判决结果, Schermers教授认为“欧盟法院会实施欧盟承认和接受的所有国际法” 。 [437]Pescatore法官也认为欧盟法秩序下欧盟法与国际公法间具有“一元论”关系。 [438]

部分学者从功能主义和欧盟宪法结构的视角论证一元论符合欧盟的宪法秩序。

De Witte教授认为切割国际法与欧盟法的联系不仅会导致欧盟法院失去加速欧盟一体化的工具 [439], 也会失去“欧盟法影响国际法秩序” [440]的机会。形成一元论和二元论主要差异是国家主权在国际法领域中地位的不同。二元论支持者认为赋予国际法在国内法体系中的自动效力会弱化国家主权的决定性力量, 而一元论者认为一元论有助于夯实成立欧盟的条约在成员国法律体系中的权威性。尽管欧盟法院指出欧盟法不属于普通的国际条约, 但是无法改变成立欧盟的法律基础《罗马条约》仍属于国际法的性质。以主权为理由阻碍国际法的有效性和权威性会潜在地颠覆欧盟法在成员国宪法体系内的合法性和权威性。 [441]

其次, 支持一元论的学者认为二元论观点违反了欧盟宪法秩序所规定的国际条约的缔结和生效的方式。二元论的基础是维护议会对政府在制定和缔结条约过程中的监督作用。与普遍采用二元论主权国家的模式不同, 欧盟议会依据《欧盟机构运行条约》和通过欧盟机构间的协议实质性地参与到欧盟与第三国谈判和缔结条约的过程。依据《欧盟机构运行条约》第218条第6款 ( b) 项, 欧盟理事会有义务在缔结条约前咨询欧盟议会的意见。在《里斯本条约》生效后, 欧盟议会享有与欧盟理事会在制定国际条约中“平行的权利”。 [442]欧盟法院在欧盟议会诉欧盟理事会案中将《欧盟机构运行条约》第294条中欧盟议会享有的欧盟内部立法权力拓展至欧盟缔结条约领域。因此, 除了《欧洲联盟条约》明文规定的统一外交和安全政策完全排斥欧盟议会的干预外, 欧盟理事会缔结对外缔结的条约必须获得欧盟议员的“政治同意”。 [443]另一方面, 欧盟议会在《里斯本条约》后同欧盟委员会达成了欧盟机构协议。欧盟委员会同意欧盟议会代表参与欧盟对外条约制定的过程。因此, 欧盟议会在欧盟理事会作出缔结条约的决定前就已经充分参与了条约制定和履行了立法表决权威, 无权通过其他方式影响条约的生效。

(二) 欧盟法体系下国际法与欧盟法二元论的主张

支持欧盟法与国际法二元论的学者亦从欧盟与成员国之间的关系以及欧盟机构内部分权的视角证明国际条约无法在欧盟法体系内获得自动的实施性。从宪法视角分析, 除了强行性国际法具有普遍承认的超国家主权权威, 主权国家的宪法是决定国际法与国内法关系的最高法律权威。倘若欧盟宪法秩序承认一元论, 那么国际法将自动成为欧盟法的一部分。由于欧盟法在成员国法律体系中具有优先适用性, 无论成员国宪法秩序是否采取一元论, 都必须承认国际法具有优于国内宪法的地位。显然, 一元论的主张会导致“成员国宪法调整国际公法和国内法矛盾的方法不再有效”。 [444]另一方面, 欧盟法承认“国际法是欧盟法的一部分”不能解释为欧盟法与国际法已经形成等级性结构和自动实施性。 [445]一元论学说具有帮助欧盟获得成员国尚未明示让渡主权权利的风险, 损害了成员国的自身宪法秩序, 甚至为尚未加入某国际多边条约的成员国增添了额外的国际法义务。 [446]

相反, 欧盟法与国际法二元论学说可以达到调节国际法、欧盟法和成员国国内法三者间的冲突和矛盾的功能。当国际法尚未转化为欧盟法时, 成员国可以依据国内宪法的规定调节国际法与国内法的矛盾; 当国际法转化为欧盟法后, 成员国履行国际法义务的行为实质为履行欧盟法。 Peters教授对《欧盟机构运行条约》第216条的学理解释也证明了二元论观点的合理性。第216条“欧盟机构和成员国受国际法的约束”主要目的是反映欧盟法承认“遵守国际协议”国际法原则并且要求成员国履行欧盟成员国遵守欧盟缔结的国际公约, 但是欧盟法是欧盟成员国履行国际法义务的根源。二元论有助于维护欧盟成员国实施国际法标准的一致性。 [447]

但是, 笔者认为主张二元论的观点依旧缺乏说服力。二元论实质是国际法与欧盟法不属于同一法律体系, 因此必须要通过欧盟机构的转化才能生成法律效力。欧盟议会不具有这一宪法功能, 欧盟法院裁决欧盟理事会的决定也不属于履行转化的行为。如果将一元论和二元论的区分等同于国际法在欧盟法体系中是否可以产生自动的司法实施性,那么欧盟法院实际的裁决结果不具有连续性, 导致学者怀疑欧盟法院是否认真对待国际法。即便二元论者认为成员国履行国际法的行为是欧盟法秩序的要求, 但是无法从欧盟法院已有的判决中得到直接的证明。在与该研究问题最相关的Kupferberg案中, 欧盟法院指出缔约国履行国际义务“不仅与非欧盟成员国相关, 最为重要的是与欧盟相关”。 [448]显然, 欧盟法院在Kupferberg案中未能对国际法权威的来源作出明确界定, 仅将履行国际义务责任视为国际法和欧盟法共同权威的结果。

Kadi案是近十年涉及欧盟法与国际法关系最具影响力的判决。欧盟虽然不是联合国会员国, 但是考虑到欧盟职权已经扩张到共同反恐与安全领域, 加之所有成员国已经加入联合国, 因此欧盟法院承认《联合国宪章》对欧盟具有“约束力”。由于欧盟不是联合国会员国, 欧盟理事会只能以制定欧盟规章的方式实施联合国安理会的决议。欧盟法院与欧盟初审法院在欧盟规章效力的认定方面存在差异。初审法院认为欧盟应该依据《联合国宪章》第103条的规定, 承认联安理会决议具有强行性国际法的地位和优先适用性。相反, 欧盟法院没有回应是否应将安理会决议视为强行性国际法, 而是依据欧盟法一般原则中的基本权利标准审查将联合国决议转化为欧盟规章的合法性。显然, 主张二元论的学者会直接将欧盟法院不予认定联合国决议具有强行性国际法的地位以及以欧盟基本权利基础推翻适用联合国决议为理由认定欧盟法院已经构成了二元论的基础。 [449]因此, Krenzler和Landwehr认为欧盟法院在Kadi案判决后建立了温和的二元论体系。 [450]

欧盟法院将维护欧盟法自治性作为欧盟宪法秩序的最核心原则。即便是支持国际法至上的一元论国家, 宪法依旧是调整国际法与国内法关系的基础。尽管欧盟法院在Kadi案中没有直接适用联合国安理会的决议, 但是没有否认强行性国际法和国际习惯法的自动效力。 [451]

欧盟法院在Kadi案中以《欧洲联盟条约》规定的宪法原则为标准审查转化为欧盟法规章的联合国安理会决议的合法性。审查的直接对象是欧盟规章。尽管欧盟法院否认欧盟规章在欧盟法秩序下的合宪性效力, 但是却承认联合国安理会的决议在国际法秩序下的有效性, 从而回避了欧盟一级立法是否能成为直接审查国际法合法性法源的问题。De-Búrca教授将Kadi案的判决解析为对内的强宪法结构主义和对外强法律多元主义的结合 [452], 从而奠定了“不受地域限制的宪法自治性” [453] 的宪法多元主义秩序。前者用于审查欧盟规章的合宪性, 后者承认联合国决议在国际法秩序下的有效性, 但是拒绝公开依据欧盟宪法原则审查国际法的合法性。

(三) 反思欧盟法秩序下一元论和二元论词语的有效性

20世纪初形成的一元论和二元论已经不能完整地描述当下国际法与国内法间的关系。诚如上文所述, 传统的一元论和二元论仅能描述国内法能否与国际法形成共同的法律体系, 国际法能否可以自动地获得国内法的承认和实施性。凯尔森的一元论并没有在国内宪法与国际法之间设定等级秩序。 Nijman和Nollkaemper认为当下需要新概念取代原有的一元论和二元论用于描述当下社会、政治和经济等因素对国际法和国内法的交互性影响。 [454]Von Bogdandy教授进而认为一元论和二元论不应该继续成为“教义性或理论性讨论国际法与国内法关系的理念” [455], 进而希望用“多元论”概念取而代之:“任何存在的宪法都不应该设定普遍的规范, 而是 (宪法) 成为多元规范中的一个元素”。 [456]显然, 多元主义不是静态的描述性词汇, 而是动态地展现出国际法和国内法体系的开放性和不同法律秩序的平等竞争性。 [457]多元法律秩序将金字塔结构的宪法秩序转向国际法与宪法彼此开放和平等的梯形结构。 [458]法官可以依据国内宪法秩序至上性和维护宪法特征为理由拒绝实施国际法 [459]和承认欧盟法的优先性, [460]也可以依据保障权利本位标准打破已有国内宪法秩序的束缚, 选择适用国际法。 [461]多元主义中蕴含了法律秩序平等性的理念, 平等的司法对话成为动态调节国际法与国内法秩序调节冲突和彼此竞争的关键, [462] 也促成了不同法律体系间的“交互式影响” 。 [463]

另一方面, 可以将“国际法是欧盟法一部分”解释为将国际法内化为欧盟法的过程。尽管Peters教授将“国际法的欧盟法化”过程等同于“将国际法转化为欧盟法”的二元论观点, [464]但是《欧盟机构运行条约》第216条“欧盟受国际法的约束”和“欧盟法自治原则”相结合会导致司法判决的不确定性和不连贯性。这与欧盟法官Tim-mermans的“欧盟法与国际公法关系具有复杂性” [465]观点相一致。欧盟法院在第2/13号意见中明确指出欧盟是超国家主权组织, 其内部结构和运行方式不同于履行国际公约义务的主权国家。由于维护特殊的超国家组织的统一性和履行国际法义务皆为欧盟的宪法性原则, 所以无法完全从“国际法是欧盟法一部分”和《欧盟机构运行条约》第216条与已有的欧盟法院的判例推导出欧盟法与国际法的关系属于一元论还是二元论。

基于欧盟法与国际公法之间的复杂理论和实践的关系, 欧盟法院成为解释“国际法的欧盟法化”的权威机构, [466]这也为欧盟法院依照自己的意志塑造欧盟法秩序创造了条件。 [467]依据《欧洲联盟条约》确立的宪法秩序, 欧盟法院既承认欧盟受国际法的约束, 也承认自身有义务维护欧盟法的自治性。前者不意味欧盟法承认国际法的直接适用性, 后者也不意味着欧盟法院会无视国际法的存在。两个宪法原则的结合意味着欧盟法院有权力依据自身目的和案件背景适用国际法和确定国际法的效力。 [468]这就是一元论或者二元论学说无法从法律实践的视角有效描述国际法与欧盟法关系的原因。

国际法与欧盟法一元论和二元论的分野不仅具有理论意义的不确定性, 同时也存在法律实践的盲点。在现代的国际法理论中, 国际法与欧盟法一元论概念已经逐渐同国际法的“直接效力” “在欧盟法秩序下的有效性”和“具有超越欧盟法的效力”等相关法律概念混淆。 Wessel教授认为这是引起学者对“国际法是欧盟法的一部分”是否等于国际法与欧盟法一元论兴趣的主要原因。 [469]但是, 欧盟法承认受国际法约束不意味国际法赋予欧盟公民直接的效力, 也不意味着国际条约具有优于欧盟法的地位。助裁官Gulmann指出“国际协定是 ‘欧盟法的一部分’ 不能赋予其在《欧共体机构运行条约》第117条 (现《欧盟机构运行条约》第267条) 框架下审查欧盟规定合法的唯一法律基础”。 [470]因此, 需要从欧盟法院确认具体的国际法规范是否具有直接效力的方式和在欧盟法体系中国际法的地位的视角探究欧盟法与国际法的关系。

二、欧盟法体系下国际法的直接效力

(一) 国际法直接效力概念

Cannizzaro教授认为赋予欧盟缔结的国际条约直接效力仅存在一元论前提下。 [471]Jackson也从美国法院拒绝直接适用国际法的角度得出“直接效力在二元论下不存在” [472]的结论。得出该结论的理由是直接并入到欧盟法体系内的国际法自动具有直接适用性。 [473]但是, 赞同二元论观念的Peters认为当欧盟立法机构将国际法逐字逐句地“转化”为欧盟规章时, 欧盟法院仍然可能直接适用国际法。 [474]在部分二元论国家中, 为了保障个人权利和社会利益, 法院时常直接适用尚未转化为国内法的国际公约条款。 [475]

欧盟法院可以采取多种方法回避直接效力对欧盟法自治性的影响。首先, 欧盟法院可以通过条约解释的途径否认具体的国际法规范具有直接效力, 进而国际条约无法在欧盟法秩序中获得自动的可执行性。在此种情况下, 只有欧盟理事会的立法或者委员会的行政决定才为国际法的实施提供合法依据。此外, 欧盟法院采取合约性解释的方式亦是回避国际法直接效力的方法。欧盟公民个人可以依据国际法直接效力要求有权直接适用欧盟法的成员国法院审查欧盟具体实施国际法措施 (欧盟规章) 的合法性, 然而欧盟法院通常基于维护欧盟法权威和自治性, 通常拒绝承认并入到欧盟法体系的国际法具有直接效力, 而是以合乎国际法规范的方式解释欧盟立法, 进而将欧盟法规范本身作为最终判决或者预先裁决的基础。理论上, 欧盟公民依据国际法请求欧盟法院启动司法审查程序是国际法规范具有直接效力的体现。在此种情况下, 倘若欧盟法院依据国际法规范裁决欧盟二级立法无效, 但是当适用国际法的权威不是源于欧盟法规范时。这就构成了直接效力和二元论的结合。此外, 欧盟法院可以采取二元论国家法院适用的合约性方式解释欧盟立法。国际法规范不具有直接的司法实施性, 仅产生间接效力。因此, 国际法成为欧盟法的一部分或者国际法对欧盟有约束力不等同于国际法在欧盟法体系内具有可自动实施性; 以司法实施性为基础的直接效力不依赖于一元论的前提条件。不具有直接效力的国际条约依旧会影响欧盟法院的判决。欧盟法院在荷兰诉欧盟议会和理事会的案件中指出“即便这些国际条约的条款不能为个人直接创造权利, 但不会阻碍作出欧盟是公约缔约国而遵守相应的国际义务的判决” [476]。

另一个需要研究的内容研究国际法直接效力与直接适用性间的关系。主权国家的宪法和缔约国缔结公约的意图是决定法院如何适用国际法的直接因素。为了构建独特的超国家法秩序, 欧盟法院在Van Gend en Loos案中赋予了欧盟法条款直接效力, 将其定义为“欧盟法条款… …清楚和明确地赋予欧盟公民个人权利” [477]。个人是否有权直接依据法律条文请求司法救济成为法律规定是否具有直接效力的检验标准。 Hinarejos认为“直接适用性”属于描述国际法并入到欧盟法体系的方式和后续效力, 主要体现为欧盟机构是否需要通过立法转化的方式赋予国际法适用效力抑或国际条约条款内容清晰且无需转化。 [478]Winters认为“‘直接适用性’ 属于将国际法转化为欧盟法的保留事项, 但是何时在司法领域直接实施国际法属于 ‘直接效力’ 的描述范畴”。 [479] 但是, 区分“直接效力”和“直接适用性”概念主要是学理性探讨。欧盟法院仅在1974 年 Van Duyn案 [480]中对两个概念作出了法理性比较, 但是在其他案件中经常将“直接效力”和“直接适用性”作为同义概念使用。 [481]因此, 直接效力的描述性概念是欧盟法院可以在判决中直接适用和解释国际法条款。 Pescatore将其定义为“法院直接适用规则的能力” [482]。

然而, 直接效力的规范性概念却存在争议。一方面, 传统的欧盟法学者依据Van Gend en Loos案确立的“主观权利理论”认为只有国际法规范明确给予个人权利时才具有直接效力, [483]即在实体法中, 国际条约条款必须直接赋予个人权利; 而在程序法中,具有保障个人依据实体法之规定启动司法救济的运行规范。但是, 部分欧盟法学者认为主观权利理论中对国际条约规范的分析实际上限制了国际法条款的直接适用。欧盟法院在Van Gend En Loos案的判决中鲜明指出欧盟法不是普通的国际法时就表达了后者不会直接赋予个人权利。部分条款虽然没有直接赋予个人权利, 但是能够作为公约条款所确定的法律权利和义务的基础, 进而欧盟法院也应该直接适用该条款。 [484]例如, 具有司法实施性的国际习惯法无法为个人创造明确的权利。 [485]实际上, 尽管“直接效力”词语与Van Gend En Loos案的“主观权利理论”有着密切的联系, 但是欧盟法院在很多案件中都依据“客观法律说”审查国际法是否具有直接的可实施性。在国际水果公司案中, 欧盟法院认为国际条约中的“目的、精神和整体框架”和“条款适用的词语”决定公约条款是否具有直接效力。即便欧盟法与国际法所使用的立法语言相通, 但是欧盟法院依据两者的目的和精神的差异, 可以拒绝承认国际法规范直接效力。在Bresciani案中, 欧盟法院采用了助裁官 (也是Van Gend En Loos案的主审法官) Trabucci的意见,“当国际条约或者公约为缔约国设置了明确的义务时, 欧盟法院就应该考虑并且直接实施该公约规定” [486]。欧盟法院在Anastasiou案中将欧盟缔结国际条约中包含的行政合作条款是否明确作为决定国际条约规定是否具有直接效力的标准。 [487]实际上,“客观法律说”中的“条款适用的词语”就是“主观权利理论”下的权利规范内容。

(二) 欧盟法院确定国际法直接效力的推理模式

依据Zipp. erle博士的最新研究, 欧盟法院通常在自由贸易、伙伴合作 ( accession association) 和发展合作领域赋予国际条约直接效力, [488]但是普遍拒绝承认WTO (世界贸易组织) 协议和国际人权公约等多边国际公约直接效力。 [489]尽管欧盟法院在Fediol[490]和Nakajima [491]案件中直接适用了关贸总协定的法律条文, 但是将其限制在“反倾销、反补贴和贸易壁垒三个有限领域” [492]。需要从欧盟法院的法理视角对上述现象进行解释和分析。

经过一系列判决后, 欧盟法院将检验国际法具有直接效力的公式描述为: “通过考虑条约条款的措辞和条约本身之目的与性质, 倘若条款包含着清楚和明确的权利义务规范, 且在实施过程中规范的效力和实施途径不受后续措施的影响, 那么就应该断定其具有直接效力”。 [493]从描述的内容和已有的案件判决分析, 判断国际法是否具有直接效力包含了两个分析步骤: (1) 分析条约的目的、结构、本质和性质是否与国际法的直接效力相匹配; (2) 分析国际条约条款的文字措辞是否具有赋予国际条约直接效力的可能。只有同时满足两个公式后, 欧盟法院才能判定具体的条约条款具有直接适用性。

判断条约的目的、结构、本质和性质的司法活动属于对具体条约条款的原则性认定。欧盟法院在此领域拥有巨大的自由裁量空间。欧盟法院也通常以多边条约的性质或者目的为理由否认GATT (关贸总协定) 和WTO规则具有直接效力。在国际水果公司案中, 欧盟法院认为GATT协议规则的核心是建立在“互惠互利”基础上的协商。因此, 规则灵活性和缔约国任意逃避规则的实施成为GATT协议的特征。欧盟法院无法依照Van Gend en Loos案规定的直接效力必须具有明确性与无条件性的标准赋予GATT协议直接效力。在德国诉欧盟理事会案的判决中, 欧盟法院认为GATT第19条赋予了缔约国单方面中止履行国际义务和退出或者修改承诺的履行方式的权利, 进而无法有效保障GATT条款无条件履行。 [494]

1994年的乌拉圭谈判和GATT/WTO规则的修改逐渐增强了世界贸易组织的权威,对缔约方不履行义务的范围作出了严格限制。多边协议专门建立了超国家WTO法庭解决缔约方间的纠纷。在WTO规则生效后, 葡萄牙认为欧盟与巴基斯坦和印度签署的两个备忘录违反WTO的基本原则, 因此要求欧盟法院对上述两个备忘录进行司法审查。但是, 欧盟法院延续了国际水果公司案中“结构和性质”检验标准和结论, 否决WTO协议具有直接审查二级立法的直接效力。尽管新的WTO规则加强了世界贸易组织的权威, 但是争端解决机制第21条和第22条依旧为败诉方在规定期间内不履行判决义务提供了合法性空间。败诉国可以选择赔偿或者启动与胜诉国谈判的方式代替直接履行义务。 [495]另一方面, 欧盟法院认为是否给予WTO规则直接效力属于缔约方主权事务, 因此无法在超国家层面建立统一的“互惠性”实施制度。 [496]

然而, 欧盟法院在Fediol案和Nakajima案中却直接适用了GATT的规则。学者们依据欧盟法院自相矛盾的判决对GATT协议在两个案件判决中的功能形成了不同理解。在Fediol案的判决中, 欧盟法院先是继续承认GATT条款不具有直接效力, 但是指出为了保障特定贸易领域下规则的实施, 不具有直接效力的国际条约规范不会阻碍欧盟法院直接适用该规则。 [497]在Nakajima案中, 欧盟法院依据原告的要求依据GATT反倾销条款的规定审查欧盟二级立法相关条款的合法性。欧盟法院认为原告要求适用国际条约不是“寻求直接效力” , 而是要求用GATT条款审查二级立法的合法性。 [498]

尽管Zipp. erler博士基于区分直接效力和直接适用性的概念认同欧盟法院的说理 [499],但是欧盟法院对 GATT/WTO 不具有直接效力的解释和适用方法间存在明显矛盾。在1994年德国诉欧盟理事会的案件中, 欧盟法院在确定GATT协议不具有直接效力后指出, “原告依据GATT条款向法院请求审查欧盟二级立法的有效性, 但是欧盟法院不能依据国际公约评估欧盟规章的合法性” 。 [500]欧盟法院在Fediol和Nakajima案中认为适用国际法规范进行司法审查欧盟法不属于直接效力的结论与直接效力的功能和作用发生了冲突。欧盟法体系下国际法的直接效力以国际法规范的有效性和直接适用性为基础, Martines教授认为直接效力的意义和功能就是直接审查欧盟规章是否与国际法相冲突。 [501]显然, GATT协定不仅在Fediol和Nakajima案中对裁决结果有直接影响, 而且欧盟法院也直接适用和解释了GATT协议, 并作为审查欧盟规章合法性的基础。因此, 这两个案件皆属于典型的适用直接效力。 Klabbers教授提出委员会诉德国案 [502]中欧盟法院要求按照WTO协议中《国际奶制品协定》的标准解释欧盟二级立法属于上述案件之外的第三个特例。 [503] 但是, 笔者认为即便国际法在合约性解释中发挥了重要的作用, 但是并非与裁决结果具有直接的规范性因果关系。尽管Peters认为很难在判决中明确区分欧盟法院赋予国际公约直接效力抑或间接效力, [504]但是合约性解释是当代二元论国家的常见现象, 实质上排除了国际法对案件结果的直接联系。合约性解释中的国际法角色与直接效力下国际法的角色因而具有明显差异。

欧盟法院以性质和结构为依据排除其他国际多边条约的直接效力。欧盟法院在In-tertanko和ATAA案的判决中认为《国际海洋法公约》和《京都议定书》都是以主权国家为中心的国际条约, 个人不是条约的主体, 无法直接获得权利, 因此上述两个国际法条款不具有直接效力。 [505]而在Kadi案中, 欧盟法院同样以联合国缺乏针对被制裁人的司法救济权为由拒绝承认安理会决议具有直接适用性。

欧盟法院不仅通常会给予双边条约直接效力, 并且会降低依据公式标准审查国际条约的力度。除了在Demirel案中, 鉴于欧盟理事会与土耳其政府签订的双边合作协议缺乏实现目的的具体规定并且双方同意协议理事会享有最终决定权以及双边条约文本规定对工人自由迁徙权的保障要与欧盟内部条约的规定保持一致并采取渐进的方式达到目的, 所以欧盟法院认为双边条约缺乏直接适用的基础和明确性。但是, 在相似的Servince案判决中, 欧盟法院认为只要欧盟与第三国签订条约包含双方直接适用该条约的意图, 那么就可以认定满足步骤 (1) 的标准。 [506]因此, 通过解释的方式确定国际条约的目的和意图就成为欧盟法院赋予双边条约直接适用性的依据。

在多数案件中, 欧盟法院喜欢采用比较欧盟条约与国际法之间的目的、背景和立法语言相似性方式确定待审查的国际条约是否满足步骤 (1) 的标准。 [507]但是, 欧盟法院在Polydor案中明确指出国际条约与欧盟内部条约立法语言相似性不必然导致要求国际法达到步骤 (1) 的标准, 必须与欧盟目的相一致。 [508]

令人惊奇的是, 欧盟对外双边条约中规定的法律原则具有直接效力。在Kziber 案中, 欧盟法院认为尽管欧盟合作理事会负责落实与摩洛哥缔结协议的具体措施, 但是禁止歧视的原则依旧具有直接司法适用性。 [509]Kziber案为后续的欧盟法院适用平等与反歧视原则赋予国际条约直接效力奠定了基础。欧盟法院在Pokrzeptowictz-Meyer案中裁定德国立法要求外文助教只能签订定期工作合同的规范违反了欧盟与波兰缔结的合作条约。 [510]德国政府认为该合作条约规定“成员国依据各自条件和模式履行条约义务”为成员国预留了边际裁量空间, 进而该协议不具有直接实施性。但是, 欧盟法院和助裁官Jacobs认为法院有义务依据平等和反歧视原则审查成员国适用边际裁量的合法性, 进而双边协议成为赋予个人向欧盟法院请求审查成员国履行欧盟规章合法性的法源。 [511]欧盟法院在Simutenkov和Alami案的判决中直接赋予欧盟与俄罗斯和摩洛哥签署的双边伙伴协议中的反歧视原则直接适用性。 [512]即便欧盟缔结的双边条约缺乏清晰表达, 但是当成员国适用条约时违反平等与不歧视原则时, 欧盟法院可以依据协议原则解释条约条款, 并直接适用条约规则。对比Intertanko案和Simutenkov案的判决理由可以发现, 欧盟法院会差别性对待双边条约和全球多边条约的性质。尽管欧盟法院承认两者都是以国家为中心, 但是在后者的判决中却认为“不能仅以确立缔约方间的合作为由拒绝条约条款的直接效力” [513]。

欧盟法院区别对待全球性的多边条约和欧洲范围内的合作 (双边) 条约, 集中体现在条约文本和结构相似的背景下区别性定义两者的性质。欧盟法院在国际水果公司案和葡萄牙诉欧盟理事会案中认为, GATT和WTO规定设置的法庭裁决不具强制约束缔约国的行为。缔约国可以通过谈判、罚款甚至退出的方式不履行国际义务和GATT条款内容的不明确性, 导致欧盟法院无法承认相关全球贸易规范的直接效力。但是, 欧盟法院在具有相似背景下的Kupferberg案中却对双边条约的性质采取了截然相反的态度。欧盟助裁官Rozès依据已有的欧盟法院的判决认为, 《欧盟与葡萄牙自由贸易协定》与当时《欧洲经济共同体条约》第95条 (现在《欧盟机构运行条约》第110条) 的目的、结构和内容有着明显的差异, 所以建议欧盟法院不给予双边自由贸易协定第21条直接效力。 [514]在论证差异的过程中, Rozès指出欧洲自由贸易协定与全球性的GATT协定都缺乏刚性规定并且赋予缔约国在协定框架内不履行义务的空间。 [515]丹麦、德国和法国等欧盟成员国认为欧洲自由贸易协定缺乏严格的司法对等原则, 欧盟法院承认协定的直接效力不意味葡萄牙司法机构也会自动地对等承认协定的直接效力。 [516]

但是, 欧盟法院否决了本案助裁官和欧盟成员国的建议。首先, 欧盟法院认为协定缺乏互惠条款不会影响协定的直接适用性。 [517]其次, 尽管欧盟与葡萄牙缔结条约中没有设置任何司法裁判机构, 而是赋予政治性的联合委员会解决纠纷的权力, 但是欧盟法院确认欧盟成员国和葡萄牙法院可以在无需向联合委员会询问的情况下执行明确和清楚的规范。 [518]最后, 欧盟法院承认缔约方可以拒绝实施条约义务, 但是认为双边协定已将这种情形仅限制在“联合委员会介入和出面之后”, 并且不会妨碍缔约国在进口税领域中实施公平原则, 因此不会影响协定的直接效力。 [519] 欧盟法院至今在全球多边贸易领域中坚持国际水果公司案的判决, 而在欧洲内部贸易和双边合作协定中却始终坚持Kurferberg案和Kziber案所确定的法理。

国际条约表述的明确性和无条件性成为判断具体规定是否具有直接效力的另一个步骤。欧盟法院依据Van Gend en Loos案的判决将“明确性”等同为“清晰性”与“无条件性”。这就要求国际协议的条款不得有“保留事项”和“不得依据后续履行的方式改变已订立条约内容的原意” 。 [520]但是, 提及Van Gend en Loos案不意味欧盟法院必须要求国际法规范直接赋予个人权利。欧盟法院在荷兰诉欧盟委员会案中认为不具有给予个人权利的国际法条款依旧可以成为审查欧盟二级立法合法性的规范。 [521]在Bresciani案的判决中, 欧盟法院在不涉及任何个人权利与利益的因素下承认《雅温得协定》具有直接效力。 [522]这个现象在Etang de Berre案中 [523]体现得更为明显。法国渔民工会认为Etang de Berre水电站在未能获得相关机构事前允许的情况下向地中海毗邻的海域排放清水的行为违反了《巴塞罗那公约》中关于保护地中海免受污染的议定书的相关规定。该议定书并没有明确授予个人权利, 但是对于特定范围主体义务的规定保障了相关人的利益。法国政府认为依据议定书规定, 事前批准的具体操作方式和程序设置属于缔约国自主立法范畴, 缔约国因此享有边际裁量空间, 从而相关的公约规定不具有明确性和适用的无条件性。相反, 欧盟法院却认为缔约国自由裁量空间不会损毁议定书明确设定的义务, 不影响议定书的直接效力。 [524]但是, 欧盟法院并未延续Etang de Berre案的判决模式。欧盟法院在LZ VLK案中以《奥胡斯公约》第9条第3款未能转化为欧盟统一立法和相关的实施公约的欧盟立法从而赋予成员国国内立法自由裁量权为由, 认定第9条第3款“未能明确和清楚地赋予个人权利和责任”, 拒绝承认其具有直接效力。 [525]加之Intertanko案以“条约条款是否授予个人权利”作为判断多边国际条约是否具有直接效力的标准 [526], 因此, 可以推测欧盟法院会在Etang de Berre案后逐渐增加多边国际条约获得直接效力的难度。尽管欧盟是联合国《残疾人权利国际公约》的缔约国, 但是欧盟法院在Z案中认定该国际人权公约的性质属于国家间的协议, 无法直接赋予个人权利; 公约规范仅具有纲领性, 需要各国立法、司法和行政机关转化为国内法义务。 [527]

(三) 涉及直接效力判决缺乏连续性原因分析

不难看出欧盟法院在确定国际条约直接效力的判决中缺乏连续性。在国际水果公司案和葡萄牙诉欧盟理事会案中以GATT/WTO协议条款具有灵活性和协议无法保障缔约国完全履行义务为由拒绝承认其具有直接适用性, 但在相似情形的Kurferberg案中承认欧盟与葡萄牙签订的自由贸易协议具有直接效力。除了GATT/WTO协议之外, 欧盟法院对多边国际条约采取了严格的审查标准, 不仅要求设定义务必须清楚和明确, 而且要求其性质、结构和内容与欧盟条约要求相一致, 甚至在Intertanko案后要求公约条款必须明确赋予个人权利。但是, 欧盟法院对于双边条约则持有另一种态度。即便条约规定本身不清晰, 欧盟法院依然会依据平等和不歧视原则直接适用原则或者解释相关条约规定。

Griller教授认为欧盟法院在葡萄牙诉委员会案判决的实质是用司法解释方式逃避了赋予新的WTO协议条款直接效力的义务, 违背了《欧洲联盟条约》确立的法治原则。Griller认为WTO争议解决机制第21条规定拒绝履行判决的赔偿机制和谈判机制属于替代性机制, 不是WTO条款缺乏同等互惠性的理由; 相反, 新的WTO协议在前言中就宣誓了协商谈判是建立在“互利互惠基础上” 。 [528]但是, Eeckhout和Koutrakos两位教授从欧盟政治机构分权 [529]和缔约国在WTO协议框架下享有选择履约方式的自由裁量[530]空间作为欧盟法院否认直接效力的原因。然而, 笔者认为多边条约的履约方式和欧盟政治机构的宪法分权是欧盟法院否认多边条约具有直接效力的主要考量。

首先, 依据《欧洲联盟条约》和《欧盟机构运行条约》的宪法性规定, 欧盟委员会、欧盟理事会和欧盟议会是负责多边条约协商、制定、履行和审查的重要政治机构。WTO争议解决机制的规定为不履行WTO法庭判决设置了可替代方案。这意味着欧盟理事会可以采用修改依据自身的状况决定不履行WTO协议或者WTO法庭的裁决。倘若欧盟法院承认WTO具有直接效力, 那么司法机关的决定无异于褫夺了欧盟理事会的政治决定权和欧盟委员会对外谈判权。欧盟法院在葡萄牙诉欧盟委员会案中已经明确说明“直接适用WTO规则将会剥夺立法机关和行政机构与其贸易伙伴相同的权利” [531]。

其次, 欧盟法院拒绝给予WTO协议直接效力是遵循重要缔约国的普遍实践的结果。助裁官Tesauro在Hermès案中指出美国、日本和加拿大在签署WTO协定时明确不给予其直接效力, 并且担心承认WTO协议直接效力会导致境外公司在欧盟法域内享有欧盟公司在境外无法获得的权利。 [532]

再次, 多边条约的复杂性和双边条约的简单性是欧盟法院区别对待多边条约和单边条约的主要原因。在多边条约框架下, 欧盟可以同该公约的缔约国进一步缔结符合多边条约目的和宗旨的双边条约。这种模式既可以突出欧盟同该缔约国的特殊关系, 也可以在双边条约中选择彼此适合的履约方式, 进而双边条约更符合缔约方的共同利益和追求。 [533]

最后, 欧盟法院逐渐将自治性作为欧盟至上的宪法原则。遵守国际义务和依据自身的需要解释国际法成为主要矛盾。为了摆脱国际法的束缚, 欧盟法院在Etang de Berre案后逐渐将判断国际多边条约直接效力的标准等同于欧盟法院在Van Gend en Loos案中作出的法理判决, 要求国际公约必须直接赋予个人主观性的权利以及条约性质、结构、直接效力的要求不矛盾。显然, 这为多边国际公约获得直接效力设置了难以逾越的门槛。在Van Gend en Loos案中, 欧盟法院认定欧盟法不是传统的国际法, 这就几乎排除了一切国际公约获得直接效力的可能。加之多数欧盟加入的多边条约几乎皆是以国家或者国际组织为核心, 因此不符合欧盟法院确立的直接效力标准。此外, 虽然欧盟法院第2/13号意见阻碍欧盟成为《欧洲人权公约》的缔约方, 但是《欧洲人权公约》条款和人权法院的判决依然具有直接适用性。然而, 《欧洲人权公约》的直接适用性的来源是《欧洲联盟条约》第6条第3款的规定和《欧盟基本权利宪章》第52条第3款的规定,前款规定欧洲人权条约构成欧盟统一的规则, 后款规定源于欧洲人权公约的宪章权利的概念与范围必须与公约保持一致。因此, 欧盟法院不仅允许个人依据欧洲人权公约提出针对欧盟二级立法的司法审查, 也会在缺乏欧盟二级立法或者先例的情况下直接依据公约进行判决。 [534]但是, 2016年欧盟法院在J. Z案中要求欧盟法与欧洲人权公约的一致性解释“不伤及欧盟法自治性以及欧盟法院权威” [535]。

另一方面, 欧盟法院在Fediol和Nakajima案中适用GATT条款的方式有悖于国际水果公司案和葡萄牙诉欧盟理事会案的判决。尽管欧盟法院在两个案件中明确否认了GATT协议具有直接效力, 但是直接依据GATT规范审查并否决欧盟规章的有效性则清楚地赋予了国际多边条约在欧盟法体系下直接效力和权威性。但是, 欧盟法院在Ve-reniging案的判决中不仅推翻了欧盟初审法院依照Fediol案和Nakajima案判决逻辑赋予《奥胡斯公约》直接效力, 也间接解释了在后两个案件中直接使用GATT协议的理由。Fediol案的客观基础是欧盟委员会第2641/84号立法在诉讼规定中援引了GATT协议条款和承诺实质性遵守该协议规范, [536]而在Nakajima案中, 欧盟法院认为欧盟反倾销规则的基础是GATT协议第7条。 [537]欧盟立法促使欧盟法院相信GATT协议条约在反倾销、反铺贴和清除贸易壁垒领域成为制定欧盟法规范的基础。

三、欧盟法体系中的国际法的地位

(一) 国际法与欧盟法间的位阶关系

《欧洲联盟条约》和《欧盟机构运行条约》未能明确规定欧盟法体系中国际法的位阶。但是, 通过已有的判决可以推测出具有直接效力的国际条约的位阶低于欧盟宪法 [538], 高于欧盟二级立法。在不具有直接效力的情形下, 国际法不具有审查欧盟二级立法的直接效力, 但是欧盟法院有权以合约性的方式解释欧盟法, 赋予国际条约非正式的优先地位。

强行性国际法作为整个国际文明社会最高的价值和准则在主权国家和超主权跨国机构中具有优先适用性, 因此欧盟法也承认其具有普遍的对事效力 ( erga omnes) 。 [539]尽管欧盟法院尚未有以强行性国际法裁判的先例, 但是欧盟初审法院在Kadi案中曾经试图将一切《世界人权宣言》和联合国国际人权公约 [540]所保障实体权利和安理会决议视为强行性国际法的一部分, 赋予其优先适用性。 [541]尽管欧盟法院在终审程序中推翻了初审法院的判决, 但是并未否认强行性在欧盟法秩序内的最高效力位阶。

理论上, 习惯性国际法与强行性国际法均具有普遍的义务效力。国际法院曾在巴塞罗那电车公司案中指出“国际法领域关于基本权利的规则具有普遍的义务效力……进而各国政府有保障重要权利的国际义务” [542]。隶属于国际习惯法的人权规范地位应该高于一切欧盟立法。 [543]但是, 国际法院的判决和推理很难获得普遍遵守。正如欧盟法院在Z案中认为联合国人权公约属于国家间协议, 个人无法从不清晰的条款中获得个人权利, 需要缔约国政府通过国内立法进行转化。除非具有明显的国际共识, 欧盟法院会依据自身法律秩序的价值和原则判断某一国际人权规范是否属于国际习惯法。

在Racke案的判决中, 欧盟法院认为基本权利规范以外的习惯性国际法的地位与具有直接效力的国际条约相同。 [544]欧盟初审法院在Opel Austria案 [545]中主动依据国际习惯法裁定欧盟规章违法。 Racke案的判决不能排除在基本权利保障领域依据国际习惯法寻找欧盟法一般原则和欧盟成员国共同的宪法传统, 所以存在欧盟宪法与国际习惯法同位阶的可能。虽然国际习惯法具有直接效力, 但是欧盟法院在ATAA案中收缩个人依据国际习惯法进行诉讼的范围。 [546]甚至, 欧盟法院以国际习惯法不具有明确性为由缩小其直接适用情形。 [547]至今欧盟法院尚无依照个人请求依据国际习惯法作出裁定推翻欧盟规章的先例。

Kadi案的判决似乎从人权保障的角度重新定义了欧盟法体系中的国际法位阶。由于欧盟成员国都已成为联合国会员国, 所以为了保障成员国履行国际义务, 欧盟法院承认《联合国宪章》对欧盟具有约束力。但是, 联合国安理会制裁体系缺乏相应的针对个人的司法救济措施, 与欧盟保障基本权利的宪法原则和《欧洲人权公约》第6条确定的司法救济权最低标准产生了法律冲突。 [548]欧盟法院依据上述宪法原则推翻了初审法院的判决。

欧盟初审法院认为尽管欧盟不是联合国成员国, 但是依据当时《欧共体条约》第307条 (现在《欧盟机构运行条约》第351条) 的规定欧盟成员国有义务履行其在加入欧盟之前或者1958年之前所签订国际条约的义务。依据《联合国宪章》第103条的规定, 所有联合国成员国必须优先履行联合国安理会的决议, 因此, 初审法院给予安理会决议具有高于一切欧盟法的地位。 [549]初审法院指出其判决的基础不是国际法, 而是《欧盟机构运行条约》第351条确立的欧盟与成员国之间的分权。 [550]初审法院没有解释其是否有权对实施联合国安理会决议的欧盟规章进行合法性审查, 而是表明其无权在联合国安理会决议不违反国际强行法的条件下宣布其无效。 [551]初审法院通过援引欧盟法院在Bosphorus案 [552]的判决认为反恐是冻结嫌疑人财产的正当目的; 另一方面, 联合国司法体系虽未能直接赋予当事人救济的权利, 但是成员国政府可以通过外交程序与联合国制裁委员会进行沟通, 从而为当事人提供救济。 [553]初审法院的司法进路非常清晰,其认为优先适用安理会决议的法律基础是现行《欧盟机构运行条约》第351条 (该条确定了欧盟不干涉成员国履行加入欧盟之前确定的国际义务) 和《联合国宪章》第103条 (该条确认了安理会决议具有高于国家宪法的地位)。即便欧盟不是缔约方, 但依据第351条和国际水果公司案的判决, 欧盟依旧受国际条约的约束, 担负欧盟成员国优先履行国际法的义务。

Lavranos教授认为由于欧盟不是联合国缔约方以及欧盟理事会已将具体实施安理会决议方法转化为欧盟规章, 因此, 欧盟初审法院应该依据欧盟保障基本权利的宪法原则审查欧盟规章的合法性。 [554]但是, 初审法院决定适用第351条的理由可以回答Lavranos教授的问题: 初审法院不仅无权审查安理会决议的合法性, 也无权干涉成员国履行在加入欧盟前签署的《联合国宪章》确立的国际法义务。为了最大程度弥补宪章机制的缺陷, 欧盟初审法院在Ayadi案的判决中要求欧盟成员国申诉机构承担依据联合国制裁委员会的指导规范重新审查受影响个人的 (指导规范、欧盟法、欧洲人权公约和国内法保障的) 基本权利是否遭到侵犯的义务。 [555]要求国内申诉机构必须最大程度上受理个人的申诉请求, 不得以信息不足拒绝受理。 [556]在欧盟法院缺乏直接救济程序的条件下,当成员国申诉机构拒绝个人的申诉请求时, 个人依据欧盟法拥有向国内法院提出审查国内申诉机构拒绝请求的合法性的资格。 [557]

在二审程序中, 为了最大程度维护欧盟宪法原则的最高权威, 欧盟法院没有采纳初审法院依赖《欧盟机构运行条约》第351条和《联合国宪章》第103条的解释进路,而是将《联合国宪章》整体视为普通的国际法, 将其置于欧盟宪法性法律之下。 [558]依据Demirel案的判决, 欧盟法院需要通过审查国际条约的性质和框架的途径判断国际条约是否具有直接效力。这就导致欧盟法院无法回避确定《联合国宪章》第7章第103条的性质。在这种情况下, 欧盟法院选择采取多元主义的路径确定各自的位阶: 在欧盟法体系内, 《欧洲联盟条约》规定的宪法性原则具有最高的法律效力; 而在国际法体系内, 联合国安理会决议具有最高的效力。但是, 赞同欧盟宪法高于联合国安理会决议的等级秩序等于承认欧盟法院有权审查安理会决议的合宪性。肯定性的回答无异于承认欧盟法院有权阻断成员国履行联合国安理会的义务, 也会导致怀疑欧盟法院是否真心维护国际合作和维护和平的宪法性义务。因此, 欧盟法院选择回避此问题, 并指出司法审查的直接对象是实施安理会决议的欧盟规章。欧盟法院认为审查欧盟规章的合法性“不会挑战安理会决议在国际法中的最高性” [559]。但是, 针对欧盟规章的司法审查无法掩盖欧盟法院实际审查安理会决议的事实和理由。欧盟法院在判决中指出“任何国际条约设定的义务都不得违反欧盟条约规定的宪法原则” [560]。在论及联合国安理会决议与欧盟法关系时, 欧盟法院与初审法院站在对立的立场。欧盟法院认为即便安理会下设的制裁委员会已经制定了指导规则, 赋予各国外交部门代为被列入黑名单的自然人和法人与联合国安理会沟通的权利, 但是联合国机制缺乏有效的保障个人救济权利的司法程序, 因此无法获得司法豁免权。 [561]从Kadi案的判决可以看出, 欧盟法院采取了宪法多元主义立场, 承认联合国决议在国际法体系下具有最高效力和地位, 但是欧盟条约规定的宪法原则在欧盟法领域具有最高权威。但是, De Sena和Vatucci教授认为欧盟法院在Kadi案中采用宪法多元主义的目的并非是完全排除安理会决议在欧盟法秩序下的直接适用性, 而是将保障个人权利作为调整多元法律冲突下的标准。 [562] 的确, 这种司法教义为拒绝实施国际法的欧盟法院提供了合法性基础, 但是仍然与欧盟法自治性有潜在冲突。欧盟法院在Melloni案中否决了《欧盟基本权利宪章》第53条赋予成员国依据更高的宪法保障基本权利标准拒绝实施欧盟法的自由裁量权。 [563]

(二) 《欧盟机构运行条约》第351条框架下的国际条约的位阶

《欧盟机构运行条约》第351条第1段规定成员国在1958年以前或者加入欧盟前签订的国际协议具有优于一切欧盟法的位阶。一切欧盟机构都不得干涉成员国自动履行上述国际条约的义务。 [564]从立法文本分析, 第351条适用范围仅限于成员国与非成员国之间缔结的国际条约, 且不能约束欧盟。在Burgoa案中, 欧盟法院指出成员国在1958年前签署的国际公约对欧盟不具有约束力。 [565]

Klabber教授认为第351条仅适用于成员国在1958年前或者加入欧盟前缔结的双边条约。 [566]这符合欧盟法院区分条约性质的司法方法。在1961年的委员会诉意大利的案件中, 意大利希望依据第351条第1段的规定优先适用1958年前签订的GATT协议, 但是欧盟法院拒绝支持该请求, 指出第351条的立法目的在于保障非欧盟成员国的利益。[567]在2009年的委员会诉希腊案 [568]的判决中, 欧盟法院以同样的理由拒绝了希腊优先适用《联合国海洋法公约》的请求。但是, 欧盟法院没有采取一刀切的方式拒绝所有多边国际条约优先适用的效力。在委员会诉奥地利案中, 尽管欧盟法院认为奥地利加入的国际劳工组织的公约不符合欧盟法的要求, 但是由于奥地利政府可在十年后选择退出, 所以依旧承认该国际公约在欧盟法秩序内的优先适用性。 [569]委员会诉意大利案带来的另一个后果是欧盟法院在Matteucciv案中宣布第351条不适用于欧盟成员国间缔结的一切国际条约。 [570]在Commune de Mesquer案判决中, 欧盟法院认为成员国间缔结的国际条约和成员国在1958年或者加入欧盟后与非欧盟成员国缔结的国际条约效力位阶皆低于欧盟立法。 [571]

依据《欧盟机构运行条约》第351条第2段的规定, 当成员国缔结的国际条约不符合欧盟法时, 成员国有义务采取适当方式消除对维护欧盟法秩序的负面影响。这限制了成员国不受欧盟干涉履行条约义务的范围。倘若法院依据第351条第2段要求成员国消除在1958年前或者加入欧盟前签订的双边条约对履行欧盟义务的负面影响, 第351条第1段规定的双边条约将不再具有优先适用性。因此, 成员国需要与非欧盟成员国就1958年之前缔结或者成为欧盟成员国之前缔结的条约进行修改、协商或者主动退出双边协定以符合欧盟法规定。 [572]即便缔约时未违反欧盟法义务, 但是伴随欧盟职权的扩张, 欧盟法院亦会要求成员国依据351条第2段修改已缔结或加入的国际条约。在委员会诉瑞典案中, 欧盟法院认为瑞典与第三国缔结的双边条约未能明确保留欧盟管制资金流动的职权, 违反了欧盟规章, 要求瑞典当局与第三国重新协商和修改双边条约。 [573]目前, 欧盟法院仅在委员会诉斯洛伐克案中作出维持实施原双边协议的判决。考虑到斯洛伐克将面临承担巨额债务的违约后果, 欧盟法院只能承认违反欧盟指令的双边条约继续有效。 [574]

四、结论

尽管《欧洲联盟条约》和《欧盟机构运行条约》都承认欧盟受国际法的约束、 “欧盟缔结的国际条约是欧盟法的一部分”或者“欧盟受所有成员国受已加入的国际公约的约束”, 但是上述承诺仅是反映欧盟尊重国际法的一般立场和体现欧盟法的开放性。欧盟宪法秩序仅承认强行性国际法优于一切欧盟法, 国际习惯法和具有直接效力的国际条约的位阶低于欧盟宪法规定; 欧盟缔结或者承诺受约束的国际条约不必然具有直接适用性。

传统的一元论和二元论仅从静态的角度描述国际法与国内法之间的关系。但是, 欧盟法院依据条约类型的不同区别对待条约域内效力, 导致了传统的一元论或者二元论无法连贯地、确定地和有效地描述欧盟法与国际法之间的关系。多元论试图以不同法律体系动态性交互影响为基础, 研究法院在法律冲突条件下对域外法的承认与拒绝。这种研究模式也导致了判决结果的不确定性和隶属于不同法律秩序下司法判决的竞争性。静态的一元论和二元论无法从司法实践视角揭示欧盟法与国际法之间的关系。倘若赞同现代一元论要求的国际法具有优先和直接适用性, 就会得出欧盟法与国际法既是一元论也是二元论的荒谬结论。

欧盟法院的判决体系与多元论皆存在结果的不确定性。但是, 两者有着明显的不同。多元论的不确定性源于不同法律体系之间的相互竞争和权威来源的差异性, 而欧盟法院判决的不确定性则源于其对国际条约直接效力认定标准的差异。尽管国际水果公司案和Kurferberg案中所涉及的条约背景和语言具有高度相似性, 但是欧盟法院却否认多边性的GATT条约具有直接效力, 而通常赋予欧盟缔结的双边条约直接适用性。同样在以国家为缔约主体且条款内容模糊的情况下, 欧盟法院通常拒绝依据多边国际公约直接效力, 但是却直接适用欧盟与第三国缔结的双边合作协议。从Intertanko案起, 欧盟法院在确定多边条约是否具有直接效力的过程中逐渐放弃了Etang de Berre案确立的客观法律说, 而是依赖Van Gend en Loos案确立的“主观权利说”和条约性质理论。这意味着欧盟法院已经关闭了赋予多边国际条约直接效力的大门。

欧盟法院在Fediol和Nakajima案中直接适用GATT协议中的反倾销条款。但是, 其法律基础不仅是欧盟规章明确将GATT协议的相关条款作为订立和执行欧盟规章的基础。同样,《欧洲人权公约》和欧洲人权法院的判决在欧盟法体系内具有直接效力的基础源于《欧洲联盟条约》和《欧盟基本权利宪章》等宪法性法源。 [575]

尽管否认多边条约直接效力损害了法治原则, 但是却符合欧盟政治利益和欧盟法自治性。 Mox Plant案确立了欧盟缔结的国际条约不得损害《欧洲联盟条约》的分权原则和自治性。 [576]欧盟法院否认多边条约具有直接效力的主要原因就是避免行政机构和立法机构在全球范围内进行协商和谈判的权力受到法院的干涉和褫夺, 鼓励多边条约缔约国在公约框架下建立更为具体和明确的双边条约。这显然符合多边条约缔约国的一般性做法。然而, 否认直接效力不意味着国际法无法影响和塑造欧盟法院的判决。欧盟法院会以符合国际法规范的方式解释欧盟法。

在欧盟法秩序下, 具有直接效力的国际条约和国际习惯法处于欧盟宪法和欧盟二级立法中间的地位, 强行性国际法具有优于一切欧盟法的效力。但是, 欧盟法院在Kadi案采取的法律多元主义视角改变了欧盟法体系中的国际法位阶效力。尽管欧盟法院承认受《联合国宪章》的制约, 但是拒绝承认联合国宪章第103条规定, 该条规定安理会决议的优先适用性具有强行性国际法的地位。相反, 欧盟法院认为联合国宪章第103条仅在国际法体系下具有最高权威性, 欧盟条约确立的宪法秩序在欧盟法体系中具有最高的权威。欧盟法院建构的对外多元主义和对内宪法至上的宪法多元主义模式不仅维护了欧盟法院的最高权威, 也限制了国际法的优先适用, 从而实际赋予欧盟宪法原则最高的法律地位。但是, 笔者认为Kadi案判决的合法性并非是结构性的宪法多元主义, 而是实质性地选择了保障个人权利更高的欧盟法规范。

《欧盟机构运行条约》第351条第1段赋予成员国在1958年或者加入欧盟前与非欧盟成员国缔结的双边条约优先适用性。 Schütze认为这是欧盟宪法秩序主动维护第三国利益的写照。 [577]但是, 欧盟法院以维护欧盟法自治性和统一性为出发点, 要求各成员国依据第351条第2段消除与欧盟法相冲突的国际条约的影响。欧盟法院通常依据第351条第2段审查成员国缔结的条约效力。倘若认定不符合欧盟法规定, 第351条第1段将无法成为维护既有国际条约效力的有效规范。成员国必须与第三国重新缔结和协商修改条约或者退出该双边条约。