“三权分置”制度下农地流转失约风险的防范机制研究

吕军书 张爽^[1]

内容摘要：“三权分置”背景下，全国农地流转全面推开，新型经营主体纷纷进入。农地经营者因经营不善而拖欠流转租金，甚至违反农地流转合同而“跑路”“毁约弃耕”等失约现象常有发生，这与工商资本“逐利心切”、粮食市场“价格波动”、基层政府“行为失范”、法律法规“供应不足”等存在较大关联。农地流转失约使农户无法获得流转租金甚至要承担复耕成本，严重创伤了农户放活经营权的积极性。为保障农户农地流转利益，提高农地流转履约率，防止“毁约弃耕”失约风险发生，政府应强化农地流转合约约束力，推进农业供给侧结构改革，加强农地流转监管和服务，敦促工商资本履行社会责任，建立农地流转履约保险制度，创设完善农地流转法律制度。

关键词：三权分置 农地流转 规模经营 契约履行 失约防范

随着城镇化进程的不断加快以及工业化的快速发展，大量农村劳动力离开农村，承包户不经营自己承包地的情况越来越多，农地流转成为时代必然。顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的愿望，早在2014年的《关于引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营的意见》中就曾指出，要坚持农村土地集体所有，实现土地所有权、承包权、经营权“三权分置”。2016年中央一号文件指出，“放活土地经营权”，“依法推进土地经营权有序流转”。2016年8月30日，中央全面改革深化领导小组审议通过了《关于完善农村土地所有权、承包权、经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》），《意见》指出，要深化农村土地制度改革，实行土地所有权、承包权和经营权“三权分置”，放活土地经营权，严格保护农户土地承包权，同时，农村土地农民集体所有的原则必须牢牢坚持。于是，全国再次掀起了农地流转热潮，新型经营主体^[2]纷纷进入，投向农业的社会资金不断增加。社会资本为农业发展带来了资金、技术和先进的经营管理模式，有效弥补了农民相对匮乏的市场意识，有利于快速推进农业现代化进程。发展与风险并存，由于土地流入方经营及风险防范能力的限制，以及各类自然灾害等原因，导致土地流入方因经营不善而长期亏损甚至破产，进而无力支付土地租金，产生土地流入方单方“毁约”甚至“跑路”状况，农民土地租金“打水漂”，退回的土地要么是基础设施遭到毁坏，要么是土地短期内无法耕种，要么是错过了耕作农时，严重影响了农民农地流转的积极性，损害了农民利益。针对这种状况，2017年中央一号文件明确强调要“鼓励地方探索土地流转履约保证保险。研究建立农业适度规模经营评价指标体系，引导规模经营健康发展”。如何降低农地流转的失约风险，促进适度规模经营健康发展，成为一项全国性的农业农村课题。