一、农地流转失约产生的原因

“三权分置”框架下农地流转对于承包户和经营者都是一种“共赢”的经济活动，是作为“经济人”的理性选择。至于农地流转失约事情的频发，其间必定是现存的某种因素打破了这种“共赢”局面，导致了利益失衡。研究表明，农地流转租金拖欠、“毁约弃耕”等失约现象的出现，与工商资本“逐利心切”、粮食市场“价格波动”、基层政府“行为失范”、法律法规“供应不足”^[3]等有着较大的关联。

（一）工商资本盲目下乡为农地流转失约埋下隐患

在2013年中央一号文件“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”精神指导下，各地出台了一系列刺激工商资本下乡的政策措施。于是，一些工商企业大举投资农业领域，呈现出了“投资主体多元、投资领域宽、投资步伐快、投资理念先进”的状况^[4]。据农业部门统计，2015年流入企业的农户承包地面积达到4600万亩，占流转土地总面积的10.4%^[5]。工商资本投资农业，对于推进农业现代化建设进程，实现规模化经营，提高农业经济效益等确实起到了重要作用，但是也带来了一些负面影响。其主要表现就是，一些工商资本“有实力争地，没能力种田”，且对农业基本属性、农业投资的复杂性、长期性和风险性缺乏深入认识，盲目跟风，动辄上千亩地拿地，可是生产、技术、管理等都没有及时跟进，再加上全国经济下行压力和“不谙稼穑”的短板，致使惨淡经营，拖欠租金或“毁约弃耕”。

（二）农产品价格波动较大是农地流转失约的直接原因

目前，我国粮食生产连年丰收，粮食市场供应充裕，加上城乡居民饮食结构多样化导致对粮食刚性需求的降低，粮食库存也是逐年增加，国际粮食生产经营大鳄更是对国内粮食市场虎视眈眈，国内市场面临着严峻挑战。这种粮食产量、库存、进口三量齐增的矛盾叠加，导致我国年农产品价格连续下跌。数据显示，2016年底农产品价格已跌至2009年以来的最低水平。农产品价格波动直接影响到种粮大户的经济效益，尤其是下乡的工商资本。由于工商资本是在农产品价格高位时投资于农业领域，现在粮价下跌，种植户惨遭亏损，连流转承包合同约定的承包费都也难以兑现，刚进入农业领域即遭受农产品价格一路走低之痛，资本的逐利本性最终使它“毁约弃耕”。

（三）农产品同质化竞争是导致农地流转失约的诱因

工商企业等新型经营主体在调整种植结构，发展优势产业，转变农业生产经营方式方面由于资金制约、技术限制、人才缺乏等原因往往积极性不高，生产经营中存在较为严重的产业产品同质化，根本谈不上“错位发展”和“差别化营销”^[6]。例如，规划精准度不够，随意性发展，区域分工不明晰，产业链条短，农产品品牌效益差，市场销售半径窄等，更别提“优”的产业结构，“绿”的生产方式和“新”的产业体系，在劳动力成本不断提高，生产资料价格不断上涨，农产品价格不断下降的多重压力下，盈利水平不断下降，投入与产出比例失衡，以至于经营困难长期亏损，应有的投资效益难以保证，签约农户的承包费难以兑现，最后不得不“毁约弃耕”。

（四）政府监管和服务缺位难以保证农地流转履约

规模化经营是发展现代农业的必由之路，也是地方政府津津乐道的“政绩工程”。一些基层政府常以行政命令方式推动农地流转，甚至把农地流转的速度、规模等纳入年终绩效考核。特别是去年中央出台农村“三权分置”改革意见后，农地流转再次成为农村土地改革主流。在这种情境下，政府对于资本下乡的工商企业资质、经济实力、经营项目等均没有考察和把关，对于工商资本招商引资，来者不拒，疏于监管^[7]。有些工商资本投资农业的目的本身就不纯，或为了套取国家政策补贴，或为了圈地开发，或为了非农化生产等，政府对此也是“视而不见”，更谈不上为之提供公共服务，使得工商资本在投资项目上出现盲目性，在投资领域上出现同质化，导致无序竞争，效益也不尽如人意，最后“毁约弃耕”也就不足为奇了。

（五）农地流转合同不规范为农地流转失约提供了借口

在农地流转过程中，将流转双方连接起来的纽带是流转合约。从农户进行农地流转所签的合约来看，普遍存在关系型合约、口头合约以及合约的不完全，甚至口头契约所占的比重远远大于书面契约^[8]。即使选择了书面合约，也由于工商资本的强势地位，所提供的格式合同也是对自身极力免责，限于农户的文化水平和法制意识，根本不可能对流转合约进行逐条逐句的分析和理解，因此，“霸王条款”“条款欺诈”现象常有发生。同时也有不少流转合同格式不规范、内容不完整、权利不明确，违约责任虚化等，这些情况极易诱发事后机会主义行为，并由此产生纠纷，甚至为土地流入者“毁约弃耕”提供借口。

（六）农地流转立法滞后^[9]为农地流转失约埋下隐患

2002年国家颁布的《农村土地承包法》不失为创设我国农地物权的单项立法，首次将农村土地所有权与土地使用权剥离，强化了土地承包经营权的物权效力，为农村土地承包制改革起到了积极作用。但是随着农村土地改革的深化，原有的《农村土地承包法》已经逐渐显现出了弊端和不完善性。特别是我国农地“三权分置”背景下，放活农地经营权也是大势所趋，新一轮的大规模农地流转正在展开，而这些流转大多为农户自发、自由的流转，流转合同的签订、登记、评估、注销、监督等问题均没有配套的法律法规加以规范，即使2005年农业部颁布的《农村土地承包经营流转管理办法》中规定了农地承包经营权流转遵循的平等协商、依法、自愿、有偿原则及其基本方式与程序规范，但其毕竟只是部门规章，立法创新的空间有限，所有这些都注定了农地流转过程中潜藏着巨大风险，为农地流转失约埋下隐患。