二、“把制度建设摆在突出位置”

党的十八大报告在“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”部分强调“要把制度建设摆在突出位置”。

（一）在中国特色社会主义道路、理论体系和制度的关系结构中把制度建设摆在突出位置，以制度优势证明道路选择的正确性和理论体系的真理性

胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中第一次阐述了在中国特色社会主义旗帜统领下的道路、理论体系和制度“三位一体”的中国特色社会主义基本框架。十八大报告进一步明确了中国特色社会主义道路的基本内涵。中国特色社会主义理论体系，就是包括邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观在内的科学理论体系，是对马克思列宁主义、毛泽东思想的坚持和发展。“中国特色社会主义制度，就是人民代表大会制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。”[5]中国特色社会主义制度是中国特色社会主义道路的基础和根本保障，是中国特色社会主义理论体系的实践成果和根本成就。

（二）在人类社会物质、制度和文化的关系结构中把制度建设摆在突出位置，以制度辐射确保小康社会建设的全面性

我国拟在2020年全面建成小康社会，当前已经进入决定性阶段。十八大报告指出，小康社会的全面性体现在“经济持续健康发展”、“人民民主不断扩大”、“文化软实力显著增强”、“人民生活水平全面提高”等各个方面，概括起来，就是在物质、制度和文化方面都有显著提高。物质、制度、文化是社会系统的三项基本要素，它们的关联构成社会基本结构。一方面，物质是生存的基础，发展的对象，迄今为止，人类的一切活动无不围绕着物质生产进行。然而，物质生产不是想发展就能发展起来的，物质生产要求制度提供保障，要求制度的规范调节与生产的本性、趋向、目标相一致。制度是为物质服务的，反过来又制约着物质的发展，物质不能离开制度，而制度则既可能促进物质的增长，又可能成为衰退的根源。另一方面，任何制度都包容、象征、实现着文化观念及其所体现的人内心感悟的生存世界和意义，其中包括发展目标。人们依据观念的蓝图建构制度，制度则强化着作为意识形态的观念，并因其所承袭的文化传统的不同而使自己具有不同的特色。发展目标首先以观念的形式表现出来，却只有通过制度才能在现实的层面上得到落实。[6]正因为制度在社会发展中具有重大作用，具有沟通物质和文化的辐射力量，所以能够确保小康社会建设的全面性。为此，全面建成小康社会，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，才能使各方面制度更加成熟更加定型。

（三）在制度和发展的关系结构中把制度建设摆在突出位置，以制度力量为科学发展提供坚强保障

在现阶段，发展仍是解决我国所有问题的关键。要解决我国当前发展中存在的困难和问题，要求我们在制度和发展的关系结构中把制度建设摆在突出位置，以制度力量为科学发展提供坚强保障。面向未来，在发展的同时加强制度建设，就是要加快形成符合科学发展观要求的发展方式和发展机制，不断解放和发展社会生产力，不断实现科学发展、和谐发展、和平发展，为坚持和发展中国特色社会主义打下牢固基础；就是要更加自觉地把以人为本作为深入贯彻落实科学发展观的核心，始终把实现好、维护好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民首创精神，保障人民各项权益，不断实现发展成果由人民共享、促进人的全面发展；就是要更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观指导思想的基本要求，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路；就是要更加自觉地把统筹兼顾作为深入贯彻落实科学发展观指导思想的根本方法，坚持一切从实际出发，正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系，统筹改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面工作，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内外发展和对外开放，统筹各方面利益关系，充分调动各方面积极性，努力形成全体人民各尽所能、各得其所和谐相处的局面。

（四）在制度和改革的关系结构中把制度建设摆在突出位置，以制度权威凝聚改革的共识和力量

改革是中国的出路，也是推动党和人民事业发展的强大动力。我国过去30多年的快速发展靠的是改革，我国未来发展也必须坚定不移依靠改革。改革是破除妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端的过程，而“制度在社会中的主要作用，是通过建立一个人们互动的稳定（但不一定是有效的）结构来减少不确定性”。[7]改革要创新突破，制度讲求稳定连续，这似乎是一个矛盾，在实践中也常遇困惑。

正确认识与处理好改革与制度的关系，是“提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性，找准深化改革开放的突破口，明确深化改革开放的重点”的关键。在制度和改革的关系结构中把制度建设摆在突出位置，这是通过制度权威凝聚改革共识和力量的必然要求。十八大报告为政治体制改革指出了目标和方向，更重要的是明确了改革的法治路径。将制度完善和改革实践结合起来，一方面通过改革完善体制的机制，另一方面，以法治的方式推进改革为改革提供永续的动力。

（五）在制度创设和制度优化的关系结构中把制度优化摆在突出位置，以制度文明为良法善治提供前提基础

通过制度来治理国家，需要创设大量的正式制度和非正式制度，由此，有必要解除国家机关尤其是中央国家机关对制度创设权的垄断。我们需要的是良法善治。良法善治是合规范性、合正义性与合目的性的统一，也是合法性、民主性与科学性的统一。良法善治的前提是制度具有较高的文明和科学化程度。制度的创设难能可贵，制度的优化任重道远。在完善制度的过程中，要做到：第一，充分认识我国目前的制度存在自我完善的空间。社会主义制度不仅是理性选择的产物，也是历史发展的必然，是制度积极建构与自生自发相结合的产物。充分认识制度的自我完善的可能性，要求我们明确重点、找准突破口，才能有所作为、事半功倍。第二，深刻认识制度自我完善的规律。推进制度的自我完善要准确把握制度建构和运行规律，立足本土法治资源，准确把握社会主义初级阶段基本国情，深入研究我国的历史、文化和发展的阶段性特征，注重制度发挥作用的社会条件和要素，在认真分析、科学评估的基础上加以完善。第三，积极探索制度自我完善的机制。制定优良的程序规范不仅可以有效地规范各类社会主体的行为，而且可以保持法律的相对稳定性，不失为当前社会主义法治和中国特色社会主义制度建设的首选方案。

（六）在制度供给和制度贯彻落实的关系结构中把制度贯彻落实摆在突出位置，以制度兑现履行神圣和庄严的执政承诺

制度供给固然重要，更重要的是既已确立的制度在现实生活中得到贯彻落实。制度的贯彻落实作为中国特色社会主义建设的重要组成部分，是制度实现和承诺兑现的攻坚战，是法治国家建设的主体工程，是全体国民自由、安全和福祉的终极屏障，是国家长治久安和科学发展的根本保障。由于法律在国家制度中处于核心位置，在制度供给和制度贯彻落实的关系结构中把制度贯彻落实摆在突出位置，要求我们尤其要重视和加强法律实施工作，使法律在实施中更加具有尊严，使神圣和庄严的执政承诺在现实中得以兑现。法律实施是一项伟大的事业，需要全社会的同心协力。其核心标准是六个字：准确、全面、有效。法律实施是一项系统的工程，需要精心设计并进行全方位的机制建构。法律实施是一场艰难的革命，需要痛下决心排难纠偏。法律实施面临一系列难题需要解决、一系列困境需要摆脱、一系列矛盾需要化解。