第三章 经济法的运行
第一节 经济法的制定
【知识背景】
经济法的运行包括经济法的立法、执法、司法以及守法等多个环节，是各环节相互影响及相互作用的过程。经济法的有效运行是社会主义市场经济健康发展的重要保障，也是经济法实现其价值目标的根本途径，以及维护自由公平的竞争秩序、保护社会公共利益、实现实质正义的基本手段。
法是由国家制定、认可并由国家强制力保障实施的，反映由特定物质生活条件决定的统治阶级（或人民）意志，以权利义务为基础，以确认、保护和发展统治阶级（或人民）所期望的社会关系和社会秩序为目的的行为规范体系。因此经济法的制定，又称经济法的立法活动，必须由特定的立法主体依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动经济法这种特定的经济法律规范。
从经济法运行的各环节来看，立法是经济法运行的起点，同时它又同执法、司法等环节密切相关，表现为立法要从执法、司法、守法等环节发现问题，并通过多层次的反馈，形成完善的立法方案。同时，经济法的立法又是进一步执法、司法、守法的基础，它对于经济法的运行具有基础性影响作用。
经过多年来的不懈努力，立法机构已经制定了大量的经济法律法规，目前我国已经初步建立起了较为健全的经济法体系。但不足的是，这些经济法律法规在立法质量、数量以及协调性等方面距离我们心目中完备的经济法体系所应达到的状态还很远。落实到各个具体的法律领域，有些重要的法律如计划法、税收基本法、转移支付法、国债法等尚未制定，往往会导致经济法自身价值和功能难以得到完全发挥。
【规范依据】
《中华人民共和国立法法》
第八条 下列事项只能制定法律：
（一）国家主权的事项；
（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；
（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；
（四）犯罪和刑罚；
（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；
（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；
（七）对非国有财产的征收、征用；
（八）民事基本制度；
（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；
（十）诉讼和仲裁制度；
（十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
【案例再现】全国人大常委会法工委负责人就《贯彻落实税收法定原则的实施意见》答记者问
（2015年03月26日）[1]
《贯彻落实税收法定原则的实施意见》已经党中央审议通过。日前，全国人大常委会法工委负责人就实施意见的有关情况回答了本报记者的提问。
问：为什么要出台《贯彻落实税收法定原则的实施意见》？相关背景如何？
答：“落实税收法定原则”是党的十八届三中全会决定提出的一项重要改革任务。根据党的十八大和十八届三中、四中全会精神，为全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，按照中央全面深化改革领导小组的统一部署，全国人大常委会法工委牵头起草了《贯彻落实税收法定原则的实施意见》。实施意见明确，开征新税的，应当通过全国人大及其常委会制定相应的税收法律，同时对现行15个税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出了安排。实施意见已经报经党中央审议通过。将这个实施意见落实好，有利于推动我国宪法确立的税收法定原则的贯彻落实，进一步规范政府行为，推动完善我国税收法律制度，使其在国家治理中发挥更加积极、有效的作用，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供更坚实的制度保障。
问：贯彻落实税收法定原则有什么重要意义？
答：税收法定原则是税收立法和税收法律制度的一项基本原则，也是我国宪法所确立的一项重要原则，宪法第五十六条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。
税收是国家为提供社会公共服务需要，依照法律规定和法定程序向居民或非居民进行的金钱或实物课征。税收是财政收入的基本形式，既是国家治理体系的基础和物质保障，也是国家治理的重要手段。同时，税收应来之于民、用之于民，税种的设立、税款的征收、收入的使用，直接关系纳税人的切身利益，关系人民的福祉，应由代表人民行使国家权力的立法机关以法律的形式予以规范。近年来，一些全国人大代表和政协委员也提出议案、建议或提案，建议尽快落实税收法定原则，将现行有关税收条例上升为法律。刚刚闭幕的十二届全国人大三次会议通过了修改立法法的决定，明确规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律，为实现宪法确立的税收法定原则，提供了制度保障。依照法律规定设税、征税、治税，是建设法治国家、法治政府、法治社会的迫切需要，也是推动实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，更是人民当家做主的直接体现。
问：实践中我国税收立法的情况如何？
答：全国人大及其常委会始终高度重视税收法定原则的贯彻落实，积极推动税收方面的立法工作：1980年制定了个人所得税法，并根据实际情况先后进行了六次修改；1980年和1981年先后制定了中外合资经营企业所得税法、外国企业所得税法；1991年制定外商投资企业和外国企业所得税法取代上述两部法律；2007年制定了企业所得税法，统一内外资企业所得税；2011年制定了车船税法；同时，为加强税收征收管理，1992年还专门制定了税收征收管理法。
改革开放初期，考虑到税收制度的建立、完善面临的错综复杂的情况，同时缺少相关经验，全国人大及其常委会遵循税收法定原则，依据宪法第八十九条关于全国人大及其常委会可以授予国务院其他职权的规定，于1984年出台全国人民代表大会常务委员会《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》（已于2009年6月废止），授权国务院在实施国有企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行；1985年出台《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，包括税收方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例。国务院根据有关授权决定颁布实施了一系列的税收暂行条例。目前，现行的18个税种中，除个人所得税、企业所得税、车船税由法律规定征收外，增值税、消费税、营业税、资源税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、城市维护建设税、车辆购置税、印花税、契税、耕地占用税、烟叶税、船舶吨税、关税（海关法只规定征收关税，但具体税收要素由条例规定）等15个税种由国务院制定的有关暂行条例规定征收。这些税收暂行条例适应了改革开放的需要，与几部税法一道构建了适应社会主义市场经济需要的税收制度，为保障改革开放和社会主义市场经济体制的建立发挥了重要作用。
随着社会主义市场经济的发展和中国特色社会主义法律体系的形成和完善，我国已经基本形成了多税种、多环节、多层次的税收体系，税收制度基本建立并日趋完善。贯彻落实税收法定原则，将现行税收条例上升为法律，实现所有税种的设立、征收、管理等均由法律规范的时机已经成熟。
问：实施意见对贯彻落实税收法定原则提出了哪些要求？
答：根据党的十八大和十八届三中、四中全会精神，为“落实税收法定原则”，实施意见根据相关改革任务的进展情况，对2020年前完成相关立法工作做出了安排：
1.不再出台新的税收条例；拟新开征的税种，将根据相关工作的进展情况，同步起草相关法律草案，并适时提请全国人大常委会审议。
2.与税制改革相关的税种，将配合税制改革进程，适时将相关税收条例上升为法律，并相应废止有关税收条例。在具体工作中，有一些税种的改革涉及面广、情况复杂，需要进行试点，可以在总结试点经验的基础上先对相关税收条例进行修改，再将条例上升为法律。
3.其他不涉及税制改革的税种，可根据相关工作进展情况和实际需要，按照积极、稳妥、有序、先易后难的原则，将相关税收条例逐步上升为法律。
4.待全部税收条例上升为法律或废止后，提请全国人民代表大会废止《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。
5.全国人大常委会将根据上述安排，在每年的立法工作计划中安排相应的税收立法项目。
问：全国人大常委会在下一步立法工作中，对落实实施意见有哪些具体安排？
答：下一步，全国人大常委会将按照新修改的立法法“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”应由法律规定的要求进行相关税收立法，并根据实施意见要求，在调整立法规划工作中，将本届全国人大常委会计划完成的有关税收立法项目在规划中作出安排。在具体工作中，深入推进科学立法、民主立法，加强立法公开，充分听取各方面意见，通过立法反映人民诉求，体现人民意志。
税收法定是宪法确立的基本原则。落实税收法定原则，是党中央明确提出的重要改革任务，也是刚刚闭幕的十二届全国人大三次会议新修改的立法法进一步明确规定的重要制度。按照实施意见的要求，落实税收法定原则的改革任务，将力争在2020年前完成，将税收暂行条例上升为法律或者废止，并相应废止《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，这是一项艰巨的任务。在此期间，全国人大的授权决定仍然有效；国务院可以根据客观情况变化和税制改革需要，依据授权决定和相关税收条例的规定，对相关税收政策进行必要的调整和完善。
落实税收法定，推进有关税制改革，不可避免地会涉及现有利益格局的调整，有关部门和单位应当按照实施意见的安排，奋发有为，积极工作，拿出更大的决心冲破思想障碍，突破利益藩篱，抓紧落实。在时间安排上能够提前的，要尽量提前，力争早日完成全面落实税收法定原则的改革任务。
◎实例评析
税收法定原则是税法实践中最为重要且最为基本的原则，自上世纪80年代末我国学者将其作为西方国家税法的四大基本原则之一进行介绍之后，[2]税收法定原则就引起了学界及实务界的极大关注，目前已经成为税法理论研究中的重要内容。尤其是党的十八届三中全会所通过的中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，要“落实税收法定原则”，这不仅是该原则首次写入党的重要文件，也为我国下一步的财税体制改革指明了方向，以此为背景，如何进一步推进税收法定原则的落实已成为学界及实务界肩负的重要责任与使命。虽然税收法定原则所要求的依法治税已经成为我国民主法治建设的突破口和重要抓手，但由于税收关系到多种利益的博弈，比较典型的有政府与纳税人之间、立法机关与行政机关之间、中央与地方之间，以及纳税人与纳税人之间的利益博弈等问题。[3]因此，关于落实税收法定原则的具体路径，学术界及实务界是见仁见智。
税收法定原则中的“法定”并不是指广义上法律——即包含法律、法规、条例、规章、制度等规范性法律文件的全部法律规范体系，而是仅指由最高权力机关通过立法程序所制定的法律。这是因为，只有由具有立法权的最高权力机关制定的法律才符合和体现民意，人民据此交纳其自愿承担的税收才是合法的。[4]同时，这里的“法定”还要求立法机关应当严格遵守法定程序制定法律。因此，在西方发达的国家，税收法定原则体现为狭义上的法律——政府据以课税、人民据以纳税的依据仅指向由最高权力机关即国会所制定的税法。
但是，从我国现行的税收法律体系的立法情况来看，目前由最高权力机关即全国人大及其常委会立法颁布的税法实际上只有四部，即2001年修订的《税收征管法》、2007年通过的《企业所得税法》、2011年修订的《个人所得税法》，以及2011年通过的《车船税法》。目前在税务实践中实际发挥着主要作用的税收规则仍然体现在由国务院及各部委制定的约30部税收行政法规、约50部税收行政规章以及5500多个的税收通告之中。[5]造成这一情形的根源在于全国人大及其常委会于上世纪八十年代对国务院的两次税收立法授权，即全国人大常委会于1984年颁布的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，以及1985年全国人大通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。
尽管这种税收立法授权模式是在特定历史时期的合理产物，主要是为了能够及时有效地调整市场主体日益复杂的经济活动，以及不断发展的经济关系，但是，随着我国“法治中国”理念的确立，这种模式所带来的问题日益显现。一方面是一些授权立法主体未经法定程序即进行相关税收政策的调整，致使纳税人无法准确预测其税收负担；另一方面则是相关法律制度的滞后，导致经济运行中出现的新问题得不到及时解决。在这种情形下，税收法定原则的落实就要求税收立法权要逐步回归到全国人民代表大会及其常务委员会手中。而我国的《立法法》早就立法授权事项做了专门的部署，规定“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止”。[6]当然，基于我国的现实国情，税收法定原则的落实也不可能一步到位，税收立法权的回归应当是一个渐次的、稳进的系统工程。否则，频繁地立法、变动法律，反而会有损法律的威严以及公信度。因此，税收立法权的回归并不意味着所有的授权立法都将被马上禁止，也并不意味着今后一段时间不能再进行授权立法。只要授权程序在民主法治的框架下进行，只要授权内容不涉及税法的基本构成要素，而只是针对一些具体的技术性事项，并且有行之有效的监督措施，这并不是对税收法定原则的违背。进一步讲，税收法定原则的实现需要政府基于我国国情制定详细的路线图和时间表，先将那些经过实践检验比较成熟且具备立法条件的税收暂行条例上升为法律，而对于那些还在不断改革中的暂行条例，应当待新的税收条例运行平稳后再上升为法律。这样既能够及时解决改革中遇到的实际问题，又可以维护法律的严肃性和稳定性。
【深度研究】
目前经济法的立法模式有两种，即独享模式与分享模式。前者是指经济法律法规的立法权由立法机关独享，后者则是指立法机关授权政府部门，使其可以对相关立法细化，甚至有权直接制定相关的规范，以适应现实的市场经济迅速发展变化的要求。这就形成了事实上的分享模式。独享模式下能够充分地体现法定原则，但繁琐的立法程序，可能使立法工作无法紧跟经济运行的变化。分享模式下立法工作由专门的经济管理部门负责，能够适应经济领域立法的专业性、技术性要求，同时也可以满足现实市场经济的迅速发展变化的需要，但容易产生行政机关滥用立法权，以维护部门利益的缺陷。
纵观我国目前经济法的立法情况，一个突出的问题，就是政府部门立法过多过滥。由于政府部门及各个职能部门都在事实上承担着较为重要的法律的解释，甚至是直接立法的权力，从而影响着经济法法律体系的生成。因此，经济法的重要渊源，从数量和实际应用的情况来看，可能特别重要的恰恰是政府及其职能部门的重要立法。这在财税法、金融法、竞争法等领域都有突出体现。特别是相关政府部门的规章以及政府职能部门的解释、通知、批复等，往往会更直接地影响市场主体的公平竞争，影响经济法宗旨的实现。[7]
2014年10月召开的党的十八届四中全会提出了“法治中国”建设的一系列新思想、新观点和新论断，其中就有要“坚定不移走中国特色社会主义法治道路”。以此为背景，我们应当抓住这一历史机遇，推动经济法领域的立法工作，充分发挥经济法在国家治理体系和治理能力现代化进程中的重要作用。
第二节 经济法的执法与司法
【知识背景】
执法是现代社会法律实施的重要途径之一，是法律运行中的核心内容，它有广义与狭义两种涵义。广义的上执法，则包括法的执行（行政执法）与法的适用（司法），其中司法是指司法机关依据法定职权和程序运用法律处理具体案件的活动；而狭义上的执法，是与立法、司法活动并列的法律运行环节，是指国家行政机关或法律授权、委托的组织及其公职人员在行使行政管理职权的过程中，依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动。
经济法的执法实施主体是政府主体，由于其行使的是国家行政权，因而要求承担执法活动的政府主体必须具备相应的条件或资格并经国家有关机关许可。经济法中的执法活动更侧重于积极的执法，而不是消极的执法，因而与司法活动相比，经济法的执法具有如下几个特点：一是政府主体在经济法执法活动中扮演着极为重要的角色，它具有准立法权、准司法权，可以自行解释或自行制定相关的经济法规，并可以进行经济法的某些司法活动；二是经济法的执法受经济政策和社会政策等因素的影响较大，经济政策不仅可能是未来经济法立法的重要内容，还有可能在一定的条件下转化为经济法律；三是经济法的制定和实施存在较大差距，有些法律在实际执行中却没有建立相应的法律机制。[8]
经济法的司法具有独立性、被动性、权威性和程序严格性等特点。但相比经济法的执法，司法活动虽然也是经济法运行中的重要一环，但却不像传统法领域那样地位至为重要，尤其是在宏观调控领域，这是因为经济法所要解决的主要问题是市场失灵问题，其价值目标决定了应当通过积极的执法以实现宏观调控与市场规制。
【规范依据】
《中华人民共和国消费者权益保护法》
第二条 消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护；本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护。
第四条 经营者与消费者进行交易，应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则。
第六条 保护消费者的合法权益是全社会的共同责任。
国家鼓励、支持一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为进行社会监督。
大众传播媒介应当做好维护消费者合法权益的宣传，对损害消费者合法权益的行为进行舆论监督。
第十六条 经营者向消费者提供商品或者服务，应当依照本法和其他有关法律、法规的规定履行义务。
经营者和消费者有约定的，应当按照约定履行义务，但双方的约定不得违背法律、法规的规定。
经营者向消费者提供商品或者服务，应当恪守社会公德，诚信经营，保障消费者的合法权益；不得设定不公平、不合理的交易条件，不得强制交易。
第十七条 经营者应当听取消费者对其提供的商品或者服务的意见，接受消费者的监督。
《中华人民共和国商业银行法》
第五十条 商业银行办理业务，提供服务，按照规定收取手续费。收费项目和标准由国务院银行业监督管理机构、中国人民银行根据职责分工，分别会同国务院价格主管部门制定。
【案例再现】邓某某诉五大商业银行及中国银联案[9]
◎案例事实
2006年6月1日，银行跨行查询收费在一片争议声中终于粉墨登场。自从2003年6月《商业银行服务价格管理暂行办法》颁布开始，中国银行开始迈上了收费之路。此后，部分银行陆续向持卡人收取了借记卡年费、零钞清点费、小额账户管理费、短信查询费等多项费用，虽然这些收费在实施之初也得到过争议，但没有一项收费像ATM跨行查询收费这样备受诟病。就在中、农、工、建、交等5家银行宣布对跨行查询收取手续费的第二天，全国人大代表黄细花就向全国人大常委会提交了一份关于叫停此项收费的提案。该提案经人大回函后转交至银监会、国家发改委、国家审计署等3部委研究办理。按照程序，3部委要在3个月内提交办理结果。
就在银行卡ATM跨行查询收费受到人大代表质疑风波尚未平息之时，该项收费又引起了法律纠纷，2006年6月14日，上海市民邓某某女士了解到从6月1日起，四大国有商业银行以及交通银行跨行查询开始收取每笔0.3元的手续费。她认为这是种变相的行业垄断，决定通过法律手段要求银行停止这种侵权行为。
2006年7月4日，邓某某收到上海市徐汇区人民法院的立案通知书，其起诉交通银行上海漕河泾支行、中国工商银行上海市漕河泾开发区支行、中国建设银行上海市分行和中国银联股份有限公司收取跨行查询手续费行为的民事诉讼案已被受理。在起诉书中，邓某某要求法院判令4被告返还银行卡跨行查询手续费人民币1.5元，同时停止侵权，取消银行卡跨行查询收费。
◎案件结果
2006年7月11日，央行、银监会专门召集各家商业银行和中国银联相关负责人，讨论社会反响强烈的银行卡跨行查询收费问题。国家发改委和外管局有关负责人也参加了会议。会议中，银监会向与会银行下发了一份征求意见稿，指出各银行应当暂停跨行查询收费，并妥善处理已收取持卡人的手续费，同时要升级系统，提供一定次数的免费跨行查询服务等。银监会还要求相关收费银行2006年于7月18日前将为什么要收、怎么收费及收费定价依据、原则上报银监会，否则，违者处10万元至30万元的罚款。
2007年4月6日，中国银行业协会自律工作委员会常务委员会作出决议，要求会员银行必须在4月20日之前停止向持卡人收取人民币银行卡境内ATM跨行查询费用。决议声明，若银行不停收查询费将让其退会。4月19日，交通银行率先响应银行业协会的决议，停收境内跨行查询费，此后，其他银行在4月20日之前也先后作出了停收费决定。至此，国内银行开征不足一年的跨行查询费被叫停。
◎案例评析
本案例是典型的经济法在宏观调控领域的司法活动。对于市场规制领域的政府主体与市场主体而言，经由诉讼而获得救济的渠道是畅通的，可诉性问题并不突出。但在宏观调控领域，经济法的可诉性相对较弱。[10]
究其原因，主要有三点：一是因为政府主体所实施的宏观调控行为基本是属于抽象的行政行为，这些行为是政府主体针对不特定管理对象实施的制定法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为，不属于司法审查的对象，因而缺乏可诉性；[11]二是因为从经济法的专业性和复杂性来看，很多经济法的问题不适合由法院来解决，法院解决专业性的问题会存在较高的司法成本，且法院一般不具有规制或调控经济的功能，仅限于对不当执法行为的纠正，因而经济法目标的实现主要还是依赖执法机关的行为；[12]三是因为经济法所保护的是社会整体利益，当社会整体利益被侵害之时，既不同于刑法利益受损而进行的刑事诉讼，也不同于平等主体之间的民事诉讼，但2000年8月，最高人民法院进行机构改革，撤销了经济审判庭，建立了大民事审判格局，目前我国通过法院适用经济法的程序只有三种途径，即民事、行政和刑事诉讼，即现行的三大诉讼容纳部分经济法冲突的解决，因而通过民事、行政、刑事诉讼都很难适用维护社会公益的经济法。[13]
在本案中，消费者邓某某面临的主要问题就是经济法可诉性弱的问题。虽然相关的经济法具体法律制度对消费者的权益给予了全面的保障，如《消费者权益保护法》第六条规定，保护消费者的合法权益是全社会的共同责任。国家鼓励、支持一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为进行社会监督。第十七条要求经营者应当听取消费者对其提供的商品或者服务的意见，接受消费者的监督。但在本案中，由于几大商业银行及银联的收取跨行查询手续费的行为并非针对特定消费者，即本案中的原告邓某某女士所做出的，因此，原告能否以此为诉讼利益是一个争议很大的问题。当然，本案中处于弱势地位的消费者终于拿起法律的武器来捍卫自己的权利。这种争议通过法律途径来解决，本身就意味着一种进步。
【深度研究】
在政府主体依据经济法对经济生活进行宏观调控与市场规制时，不可避免地会引发经济冲突和利益的失衡。但在我国现行的司法实践中，虽然大多数经济法律法规对于市场主体的权利义务包括诉权、权利受侵害之后的补救措施等规定得颇为详细周全，但事实上，囿于经济法作为独立的部门法所具的一些特点，如它是国家干预之法，是管理经济之法等等，又使得一些经济冲突和利益的失衡无法在现有的三大诉讼制度框架内得以解决，经济法的不可诉现象大量存在。为了更好地解决经济法上的可诉性问题，许多学者对于公益诉讼给予了更多的关注，认为这是解决经济法可诉性的重要途径。
公益诉讼是指对违反社会公共利益和国家利益的行为提起的诉讼，它可以由个人和社会组织提起，也可以由检察机关、行政机关或者是代表某些群体利益的社会组织如消费者协会提起，其目的主要是为了维护社会公共利益。公益诉讼与一般诉讼不同，一般诉讼是为了原告自己的利益提起诉讼，而公益诉讼则不是或不仅是为了原告自己的利益，往往是为了国家、社会公共利益而提起诉讼。一般诉讼要求起诉人与案件有直接利害关系，是法律关系的当事人；而公益诉讼则不一定要求起诉人与案件有直接利害关系。一般诉讼的结果完全由本案当事人承担，且仅适用于本案当事人；而公益诉讼的结果则不一定完全由本案当事人承担，且不仅适用于本案当事人。
经济公益诉讼与经济法有着密不可分的联系，二者是相伴而生的，均产生于19世纪末，以1890年美国国会通过的《谢尔曼反托拉斯法》为标志。谢尔曼法是现代经济法产生的标志，它与后来颁布的作为补充的《克莱顿法》同时也创制了一种新型的诉讼制度，即经济公益诉讼制度。由于反托拉斯法禁止的行为是具有社会危害性的行为，侵害的对象具有广泛性，因此法律规定，检察官可代表国家、州司法长官可代表其公众提起民事诉讼以并确保国家及本州公众免受托拉斯的侵害，并获得救济。同时任何人和任何组织对于违反反托拉斯法造成威胁性损失或损害的行为都可以向法院起诉。因此，有学者指出，经济法是内容、是车厢，经济公益诉讼是形式、是车轮，经济法作为保护社会公共利益而存在的实体法，需要有与自己精神完全一致的审判程序，即经济公益诉讼机制。[14]
2012年8月《中华人民共和国民事诉讼法》修订之前，我国的公益诉讼主要集中于环境保护领域，修改后的民事诉讼法将公益诉讼扩大到消费者维权方面，并规定了对侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。[15]但这仅仅是一个原则性的规定，2015年2月《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百八十四条中进一步指出，环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，根据民事诉讼法第五十五条规定提起公益诉讼，符合下列条件的，人民法院应当受理：（一）有明确的被告；（二）有具体的诉讼请求；（三）有社会公共利益受到损害的初步证据；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。
2014年3月15日，新《消费者权益保护法》开始施行，其中一个亮点即是加强了对消费者权益维护领域的法律措施，在其第三十七条规定了消费者协会所具有的一些公益性职责，其中就包括可就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼或者依照消费者权益保护法提起诉讼。这些法律法规的出台都为经济法领域提起公益诉讼提供了有力的法律保障。
第三节 经济法的守法
【知识背景】
守法是指各法律主体自觉遵守法律，依照法律的规定，行使权利、履行义务，从而使法律得以实现的活动。在经济法领域，虽然以政府主体的积极执法为主，但人们越来越意识到守法也是经济法得以有效实施的重要方式，经济法运行状况如何，与法律主体的守法情况直接相关，因为依靠守法实现法的调整功能，是法律实施的最经济和最理想的方式。
在现代法治社会中，从普通公民、法人以及其他社会组织角度来看，守法意味着依法履行法律义务和正确行使权利；从国家机关及其工作人员的角度讲，守法则是在法律范围内正确行使权力或履行职责。经济法主体是否守法，可能还受制于文化传统、道德良心、宗教等因素。但有学者指出，利益或合法性是其中非常重要的影响因素之一，因为经济法主体作为理性的经济人，当然有自己的利益追求，如果经济法的实施有利于某类主体利益的实现，则此类主体就乐于守法；如果经济法的实施不利于某些主体利益的实现，则此类主体就可能出现对法律的抗拒、逃避等行为。[16]
【规范依据】
《中华人民共和国消费者权益保护法》
第十五条 消费者享有对商品和服务以及保护消费者权益工作进行监督的权利。
消费者有权检举、控告侵害消费者权益的行为和国家机关及其工作人员在保护消费者权益工作中的违法失职行为，有权对保护消费者权益工作提出批评、建议。
第三十二条 各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。
有关行政部门应当听取消费者和消费者协会等组织对经营者交易行为、商品和服务质量问题的意见，及时调查处理。
第三十五条 人民法院应当采取措施，方便消费者提起诉讼。对符合《中华人民共和国民事诉讼法》起诉条件的消费者权益争议，必须受理，及时审理。
【案例再现】张某某与刘某某名誉权纠纷上诉案
◎案例事实
2012年8月10日，刘某某到张某某所经营的商店购买牛肉食用，后刘某某感觉牛肉有问题便回到张某某的商店要求退货，张某某家人不同意退货，后发生争执。刘某某便打电话向当地工商部门举报，工商局工作人员到现场进行了检查，并对所涉牛肉进行了封存。在刘某某举报后工商局工作人员到达前曾向同村的几个人说起过牛肉有问题，但工商局联系了多家质检机构均被告知无法鉴定牛肉以次充好，刘某某也没有向徐州市贾汪区工商行政管理局提供牛肉以次充好的证据。该工商局工作人员建议刘某某有足够的证据后再进行举报。
张某某于2013年10月9日将刘某某诉至法院，主张被告刘某某散播虚假言论给其名誉造成损害，并要求被告承担相应的侵权责任。
◎案例判决
本案的争议焦点是刘某某是否实施了侵害张某某名誉权的行为。一审法院经审理后认为，行为人的行为是否构成侵害名誉权，应当根据受害人确有名誉被损害的事实、行为人行为违法、违法行为与损害后果之间有因果关系、行为人主观上有过错来认定。在本案中，原告主张其名誉权被侵害的事实依据不足，其要求被告承担侵权责任的理由不能成立。同时，被告作为消费者有权对食品安全质量等进行监督，发现不法行为有权向有关部门进行举报，但是不能在没有任何证据、事实和理由的情况下滥用监督举报权，否则如造成他人损失，可能要承担相应的法律责任。原审法院遂判决：驳回原告的诉讼请求。
上诉人张某某不服一审法院的民事判决向中级人民法院提起上诉，二审法院认为，在认定行为人是否实施了侮辱、诽谤等毁损名誉的行为时，还应考量行为人的主观动机和目的。《中华人民共和国消费者权益保护法》第十五条规定：“消费者有权检举、控告侵害消费者权益的行为……”。本案中刘某某是基于自己对购买牛肉质量的认知，依据法律赋予消费者的正当权利，向工商行政管理局进行举报，并不存在捏造事实予以散布的故意，不具备侵害名誉权的构成要件，故一审判决驳回张某某的诉讼请求，并无不当。上诉人张某某的上诉理由均不能成立，一审判决应予维持。
◎案例评析
守法，不仅包括消极、被动的守法，还包括根据授权性法律法规积极主动地去行使自己的权利，促进法律的实施。本案是消费者依据《消费者权益保护法》积极守法行使其检举控告权等监督权的典型案例。
《消费者权益保护法》既为消费者设立了消费者应当享有的基本的权利，如安全保障权、选择权、公平交易权、获得赔偿权、成立维权组织权、获得知识权、受尊重权、信息得到保护权等，同时又规定了消费者享有对商品和服务以及保护消费者权益工作进行监督的权利。监督权是上述各项基本权利的必然延伸，对消费者权利的实现至关重要。赋予消费者监督权是《宪法》第二条第三款在《消费者权益保护法》领域的具体体现，宪法规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。消费者行使《消费者权益保护法》所规定的监督权，从消费者自身来看，是为了维护自身合法权益的需要，从守法的角度来看，是《消费者权益保护法》得以有效实施的重要形式和途径。
根据《消费者权益保护法》，这种监督权表现在三个方面：一是有权对经营者进行监督，有权检举、控告侵害消费者权益的行为；二是有权对国家机关及其工作人员进行监督，有权检举、控告在保护消费者权益工作中的违法失职行为；三是有权对保护消费者权益工作提出批评、建议。具体讲：
消费者具有对经营者的商品或服务进行监督的权利。这种监督既包括对自己所购买的商品或服务的经营者进行监督，也包括对与自己没有直接利害关系的经营者行为进行监督。为了保障消费者的这种监督权，新修订的《消费者权益保护法》的四十六条规定，消费者向有关行政部门投诉的，该部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知消费者。消费者行使监督权，有助于有关政府部门及时制止危害消费者人身、财产安全的行为。
消费者有权监督国家机关及其工作人员，对其在保护消费者权益工作中的违法失职行为进行检举、控告。《消费者权益保护法》第六条第二款规定，国家鼓励、支持一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为进行社会监督。同时还要求各级人民政府以及有关行政部门、有关国家机关都应当做好保护消费者合法权益的工作，以落实保护消费者合法权益的职责。
消费者对保护消费者权益工作有提出批评建议的权利。《消费者权益保护法》第三十条规定，国家制定有关消费者权益的法律、法规、规章和强制性标准，应当听取消费者和消费者协会等组织的意见。另外，该法第三十二条的规定，各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。同时规定，有关行政部门应当听取消费者和消费者协会等组织对经营者交易行为、商品和服务质量问题的意见，及时调查处理。这些法律法规，都有利于保障消费者积极的守法，并将这些规定落到实处。
【深度研究】
对于法的实施，过去人们主要将其内容理解为惩罚违法者，通过严厉的法律责任来遏制违法者，这种观点其实是片面的，以奖励的方式诱导人们去自觉守法或及时终止违法行为，也不失为一种保障法律有效实施的途径。[17]同时设置“威逼”与“利诱”的法律责任与激励措施，以促进人们守法的做法，在我国的经济法领域中已有所体现。
“威逼”措施比较典型的表现是惩罚性赔偿。惩罚性赔偿是指由法庭所判决的赔偿数额超出实际的损害数额的赔偿，它具有补偿受害人遭受的损失，惩罚和遏制不法行为等多种功能。如《消费者权益保护法》第五十五条规定：经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍；增加赔偿的金额不足五百元的，为五百元。法律另有规定的，依照其规定。经营者明知商品或者服务存在缺陷，仍然向消费者提供，造成消费者或者其他受害人死亡或者健康严重损害的，受害人有权要求经营者依照本法第四十九条、第五十一条等法律规定赔偿损失，并有权要求所受损失二倍以下的惩罚性赔偿。《食品安全法》第一百四十七条规定：“违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。”第一百四十八条第二款规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。但是，食品的标签，说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。”
“利诱”措施比较典型的是税收优惠政策。税收优惠是指国家为了完成一定时期的政治经济或是社会发展目标，在税收方面给予纳税人相应的激励或照顾措施，以鼓励其向国家鼓励的行业、领域等进行投资或交易等行为的照顾措施。如《增值税暂行条例》第十五条规定，农业生产者销售的自产农产品；避孕药品和用具；古旧图书；直接用于科学研究、科学试验和教学的进口仪器、设备；外国政府、国际组织无偿援助的进口物资和设备；由残疾人的组织直接进口供残疾人专用的物品；销售的自己使用过的物品可以免征增值税。《个人所得税法》第五条指出，残疾、孤老人员和烈属的所得、因严重自然灾害造成重大损失的、其他经国务院财政部门批准减税的可以减征个人所得税款。这些法律措施对于公民的守法都具有积极的促进作用。
[1] 全国人大常委会法工委负责人就《贯彻落实税收法定原则的实施意见》答新华社记者问，新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-03/25/c_1114763794.htm，2015年12月20日访问。
[2] 参见谢怀栻：“西方国家税法中的几个基本原则”，载刘隆亨主编：《以法治税简论》，北京大学出版社1989年版，第152～153页。谢怀栻教授所提出的税法四大基本原则即税收法定主义、税收公平主义、实质征税原则和促进国家政策实施原则。
[3] 刘剑文、侯卓：“财税法在国家治理现代化中的担当”，载《法学》2014年第2期，第3页。
[4] 张守文：“论税收法定主义”，载《法学研究》1996年第6期，第57页。
[5] 刘剑文：“我国为什么要坚持税收法定主义”，载《中国税务部报》，2012年2月22日。
[6] 详见《中华人民共和国立法法》第十一条。
[7] 张守文：《经济法原理》，北京大学出版社2013年版，第93页。
[8] 张守文：《经济法原理》，北京大学出版社2013年版，第79页。
[9] 案情详见赵晓秋：“邓某某，状告‘银老大’的白领丽人”，载《法律与生活》2006年第15期，第16页。
[10] 法的可诉性是法的基本属性之一，是指“法所必备的为了判断社会纠纷的是非而使纠纷主体可诉求于法律公设的判断主体的属性”。详见谢晖：“独立的司法与可诉的法”，载《法律科学》，1999年第1期，第22页。
[11] 张守文：《经济法原理》，北京大学出版社2013年版，第79页。
[12] 王先林：《经济法学专题研究》，法律出版社2013年版，第63页。
[13] 张鹏飞：“略论经济法可诉性及其完善”，载《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2007年第1期，第86页。
[14] 韩志红：“经济法应当有自己特殊的诉讼制度”，载《天津师范大学学报（社会科学版）》，2001年第1期，第6页。
[15] 详见《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条。
[16] 张守文：《经济法原理》，北京大学出版社2014年版，第80页。
[17] 王先林：《经济法学专题研究》，法律出版社2013年版，第65页。