第二条　【适用范围和调整事项、国家公平对待国有和非国有博物馆】

本条例所称博物馆，是指以教育、研究和欣赏为目的，收藏、保护并向公众展示人类活动和自然环境的见证物，经登记管理机关依法登记的非营利组织。

博物馆包括国有博物馆和非国有博物馆。利用或者主要利用国有资产设立的博物馆为国有博物馆；利用或者主要利用非国有资产设立的博物馆为非国有博物馆。

国家在博物馆的设立条件、提供社会服务、规范管理、专业技术职称评定、财税扶持政策等方面，公平对待国有和非国有博物馆。

【释　义】

本条对博物馆机构的本质特征与基本功能做出了简要的、科学的界定。所有与博物馆相关的机构和群体都会根据不同的诉求,从不同的角度来解释博物馆。科研机构需要博物馆的定义为其研究工作确定参照系,像国际博协这样的博物馆专业组织需要为其成员资格确立标准,各博物馆需要一个定义来形成其机构特性以便取得相应的法律地位,政府管理机构需要一定的定义进行有效的管理。可以说,博物馆可以有多种定义需求。而《博物馆条例》基本是为了满足国家对博物馆实施行业管理的要求而对博物馆做出的界定。

通常情况下,对博物馆属性与功能的界定主要从两个维度入手,一是博物馆的相关内容(指博物馆一系列行为以及行为的对象);二是博物馆的宗旨(指博物馆是为了什么利益而建立和运行)。在西方国家一些博物馆定义中,比较偏重于对博物馆主要功能的概括,而较少强调宗旨,特别当他们认为博物馆与学校、医院、教堂等机构有相同或相似的宗旨时,就不对博物馆的宗旨做专门的强调。即使提及宗旨,多数也使用诸如“为了公众利益”或“为向公众传播、提供欣赏”之类表述。例如英国博物馆法案、美国博物馆协会(今美国博物馆联盟)的博物馆定义均采取了这样的做法。然而,对于绝大多数博物馆机构而言,博物馆属性与功能中工作行为的对象却始终是核心部分,因为这是博物馆区别于其他机构的决定性标准。

目前,博物馆界最经常使用的博物馆定义是国际博协于1974年第11届大会(哥本哈根)修改通过的《国际博物馆协会章程》中所做的表述,该定义虽在国际博协2007年第21届大会(维也纳)上做了文字上的细微调整,但核心部分基本变化不大。该定义的内容是:“博物馆是一个为社会及其发展服务的、非营利的永久性机构,向公众开放,为研究、教育、欣赏之目的征集、保护、研究、传播、展示人类及人类环境的物质遗产和非物质遗产。”世界上许多国家的政府主管部门将此定义作为制定法律和政策的基础,博物馆机构也以该定义作为衡量其行为合理性的准则。可以说,国际博协的这个定义在某种意义上讲已经成为一个国际化的标准。

本条第一款对国际博协定义中的合理部分做了充分的借鉴和吸收,也是从博物馆的内容和宗旨两个维度来界定对博物馆的属性和功能。具体而言,《博物馆条例》确认,博物馆机构的属性是“非营利组织”,其功能和行为体系是“收藏、保护、展示”,功能和行为对象是“人类活动和自然环境的见证物”,宗旨是“教育、研究和欣赏”。同时出于对博物馆依法管理的考虑加上了“经登记管理机关依法登记”这一限定。

对于博物馆非营利性的理解,是国内外博物馆界长期讨论的话题,而且伴随着博物馆社会功能日趋复合,其在社会经济中的作用愈益活跃,这样的讨论还将继续。然而在这个问题上的基本共识还是存在的。强调博物馆对利润的追逐是应当明确反对的,而将博物馆的经营行为本身与营利简单划等号也同样是片面的。一个公认的标准是,博物馆应当鼓励符合自身宗旨的经营性活动,但取得相关收益并不是博物馆追求的目的。

如果将博物馆功能体系略加细化的话,收藏和保护,通常是指对博物馆所拥有的文化和自然遗产的信息和价值进行收集、日常管理、科学保护、修复、收藏、登记注册;展示,是指博物馆向观众进行信息传播的各种可能的方法和手段,诸如展览、讲解、出版以及其他延伸性的教育性活动等。认识博物馆的功能体系有一点值得注意,划分和界定博物馆基本功能和行为体系的目的绝非做简单的工作职能区分,因为这些功能和行为是一个结构性整体,既相互独立又共同为博物馆的目标服务。一座博物馆不是各种功能和行为的简单叠加,各主要功能领域之间的内在逻辑关联,对于博物馆总体功能的有效发挥起至关重要的作用。

本条第二款以资产投入和使用类型对国有和非国有博物馆两种类型进行了界定。以办馆主体划分博物馆类型,其最大特点是在法律层面上有利于政府对博物馆实施管理。

本款关于博物馆类型在表述结构上采用了国际和国内相关法律文书的惯例。例如法国《博物馆法》第一条的行文是:“‘法国博物馆’指国家所有的博物馆、共有性质的法人所拥有的博物馆或者非营利性质的私立博物馆。”日本《博物馆法》第二条的表述也类似:“博物馆是指由地方公共政府、一般注册协会或基金会、宗教法人或由内阁命令设立的其他法人设立并依据法规注册的机构。”这种表述强调的重点不是“国有”或“非国有”本身,而是将所有博物馆机构放置在相同的管理坐标内,即它们的非营利性属性以及在保护和传承人类和自然遗产中所扮演的共同角色。

在现行法律政策环境下,从政府管理的角度,国有博物馆的界定主要依据于《事业单位登记管理暂行条例》。该暂行条例第二条第二款规定:“事业单位,是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”由于历史和体制上的原因,国有博物馆在我国博物馆体系中占有绝对的主导地位。2010年国有博物馆在博物馆总数中所占比例为86.6%,2011年为85.1%,2012年为83.3%,2013年为80.5%,2014年为78.2%。这是我国博物馆体系结构与欧美及日韩等国家的一个重要区别。虽然这些国家的情况不尽相同,但总体情况是国有博物馆所占平均比例不超过30%。当前包括国有博物馆在内的事业单位改革正在向纵深发展,更加科学、精细和符合我国社会经济发展实际的国有博物馆体制机制改革及其相配套的政策法规有的正在探索实践,有的则呼之欲出。

随着国家体制改革的深化,从单一体制社会向公民社会的转型,各种社会组织蓬勃发展,它们承接了部分公共职能,成为促进社会发展的一支重要力量。在我国,非国有博物馆尚属一种新型的社会机构,是在社会转型和政策更新的环境背景下孕育和培养的一种博物馆类型。他们与国有博物馆一道,承担着保护和传承优秀文化和自然遗产的社会责任,并以其巨大的发展势头和潜力有望成为整个博物馆事业发展中的一支生力军。从数量指标看,截至2013年,全国经正式登记注册的非国有博物馆811家,占全国博物馆总数的19.5%,比2010年(456家)增长355家,增幅78%。从质量指标看,非国有博物馆的管理运行水平正在逐步改善,法人治理结构开始逐步完善,遗产保护功能逐渐显现,社会开放服务意识正在进一步加强,社会影响力正在日益扩大。在全国730家国家一二三级博物馆中,12家为非国有博物馆(国家二级博物馆1家、三级博物馆11家)。

《博物馆条例》中本条款所指“利用或者主要利用非国有资产”应该是一个比较具有兼容性的概念。其中作为博物馆资产重要组成部分的藏品(至少是大部分藏品)的非国有性是界定非国有博物馆的首先选项,而涉及土地使用、场馆设施等资产类型中的国家支持,甚至这些资产的复合属性则需要根据各地方和各馆博物馆的具体情况作出判断,除特殊情况外,原则上不应构成改变非国有博物馆属性的核心要素。

本条第三款对非国有博物馆在一系列问题上的法律权益做出了规定。近年来非国有博物馆的快速发展是不争的事实。然而从整体上看,与国有博物馆相比较,非国有博物馆的建设与发展也正面临着一些深层次的矛盾和问题。除了在专业水平方面存在的短板之外,在政策和管理层面确实存在着不平等、不平衡、不配套和不协调。这些矛盾和问题或来自历史传统,或来自体制机制,或来自有待健全的法律法规。本款中最值得关注的表述,是将长期处于争论和不确定状态的涉及非国有博物馆的一些重要法律问题加以明确,提出了公平对待非国有博物馆的法律要求。本款集中在五个方面要求公平对待非国有博物馆,即博物馆的设立、应享有的社会服务、所接受的规范化管理、专业技术职称评定和应享有的财税扶持政策。

过去数年间,无论是中央的顶层设计还是各地方的试点探索,都在促进和规范非国有博物馆方面做了大量工作,一批行政法规、部门规章等不同效力等级的法规文件相继得以制定和出台。以《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《博物馆管理办法》的有关规定为核心,非国有博物馆的准入制度基本建立起来。国家文物局等七部门联合印发的《关于促进民办博物馆发展的意见》[1],就扶持非国有博物馆提出了明确指导意见。国家文物局印发的《民办博物馆章程示范文本》对非国有博物馆的设立、举办者责任、法人治理、内部组织管理、藏品管理、财务管理、终止等情形提出了专门的要求。此外,国家文物局还开展了“国有博物馆对口帮扶民办博物馆”试点、印发了《关于推进国有博物馆对口支援民办博物馆工作的意见》。财政部2013年在免费开放补助资金中设立1亿元的民办博物馆专项补助资金,用于鼓励非国有博物馆向社会免费开放,积极发挥公共文化服务职能,等等。这些政策举措均旨在优化非国有博物馆的发展环境。《国家文物博物馆事业发展“十二五”规划》提出,到2015年,法人治理结构规范化、管理专业化的非国有博物馆建设率达到10%。与此同时,各地扶持和规范非国有博物馆的政策力度也显著加大。统计显示,截至2013 年9月,全国省级、地市级等不同行政级别、不同制定主体制定颁布的有关扶持规范非国有博物馆的政策文件共计41 个,正在编制的有12个。这些政策文件虽然是局部的、散点式的,但均希望着力解决非国有博物馆建设发展中遇到的热点、难点问题。如成都市、西安市、北京市朝阳区等出台了促进民办博物馆发展的地方性政策,由政府购买优质非国有博物馆服务;宁波、上海等地设立民办博物馆发展专项补助资金;重庆、湖南、浙江等地对非国有博物馆建馆用地、财税政策等方面给予优惠。在具体做法上,各地政府也充分发挥主观能动性,在城市规划、帮助非国有博物馆解决馆舍、设置专项资金、给予财税优惠、扶持人才队伍建设、加强行业指导等方面进行了积极的探索和实践。

毋庸讳言,国家在公平对待非国有博物馆的过程中也遇到了一些理解和操作中的法律和政策瓶颈。例如,如何改变过去国有博物馆和非国有博物馆设立标准不尽一致的问题,一些非国有博物馆作为非营利性组织的权利、义务不对等问题,一些已取得非企业法人资格的非国有博物馆仍需缴纳企业所得税问题,政府对一些非国有博物馆监管机制尚不健全问题,部分非国有博物馆举办者尚未完成从私人收藏家向博物馆专业人员的角色转换问题,部分非国有博物馆的办馆资金和运行经费,特别是藏品与举办者财产分割不够清晰问题等等。我们也许不能期待所有这些问题的解决一蹴而就,但《博物馆条例》无疑是解决这些问题的法律利器,加上各地在实践中的不断探索以及一系列配套政策措施的出台,非国有博物馆正在迎来一个前所未有的发展机遇。

国家公平对待国有博物馆和非国有博物馆,并不意味着非国有博物馆与国有博物馆在权利义务方面完全一致、没有差别。其义务与权益,都是根据其性质、属性及该履行的职责等决定的。在我国,现有的社会机构管理体制中,国有博物馆一般是事业单位,非国有博物馆一般登记为民办非企业法人,因此,两者在现行社会管理框架中的角色本身是有所差异的。但这并不影响彼此在承担公共文化服务提供者方面的一致性,不影响同为非营利组织的一致性。