高校科研经费管制与教师学术自由——以《中央和国家机关差旅费管理办法》第25条为例
郑 毅[1]
学术自由是学术界的要塞，永远不能放弃。
——布鲁贝克
2013年12月，财政部下发《中央和国家机关差旅费管理办法》(财行〔2013〕531号)(下称《办法》)，并于2014年1月1日起正式实施。其第25条第2款规定：“实际发生住宿而无住宿费发票的，不得报销住宿费以及城市间交通费、伙食补助费和市内交通费。”并在第33条规定：“其他有关中央国家机关和事业单位差旅费管理规定与本办法不一致的，按照本办法执行。”笔者认为，该规定似有侵害学术自由权之嫌，遂草成此文，求教于方家。
一、前提：作为法律权利的学术自由
(一)学术自由的西方话语
“什么是学术自由”实为见仁见智的问题。从范畴上来说，狭义的学术自由指学者在本学科领域内的教学和研究自由，不受任何政治、宗教等外在权威的干涉和威胁，学者完全依据学术标准处理学术事务;广义的学术自由还包括学者的政治自由，学者作为社会公民有权发表自己的政治、经济和社会主张，但是不应该向学生灌输自己的政治信念或道德准则，同时严格区分价值判断和事实陈述的关系。[2]从内容上来说，19世纪德国创办柏林大学时洪堡即提出“自由是教育第一不可缺少的条件”，学术自由是大学办学的基本原则，实行教学自由、研究自由、学习自由。[3]从维度上来讲，外在学术自由是对外部的社会限制的突破，是权利层面的自由;内在学术自由则是对主体自身限制的超越，是精神层面的自由。[4]凡此种种，不一而足。
正如美国学者克拉克所言：“就大学为了追求和传播知识需要自由而言，当种种控制力量软弱分散时，大学知识之花才能开得绚丽多姿。”[5]绝大多数西方国家均将学术自由作为一项法律权利给予充分的重视，并呈现出两种不同的立法模式。一是将学术自由明确列为宪法权利，并同相应的法律形成完整的规范体系，这滥觞于1849年德国普鲁士王国时期《法兰克福宪法》对学术自由的首次法律化。[6]德国1919年《魏玛宪法》第124条就规定：“艺术、科学及其学理为自由，国家应予以保护及培植。”现行德国基本法第5条第3项规定：“艺术与学术、研究与讲学均属自由，讲学自由不得免除对于宪法之忠诚。”而德国《高等教育总法》和《大学纲领法》则是明确地将研究自由、教学自由、学习自由作为三大学术自由进行保护。第二种立法模式则是在宪法中仅规定言论自由，而通过经典判例引申出学术自由的保护意涵。[7]如美国宪法第一修正案提出对言论自由的保障，但是在1957年美国联邦最高法院对“斯威齐诉新罕布什尔州政府”(Sweezy v.New Hampshire，354 U.S.234(1957))一案的判决中，[8]沃伦大法官依据该条修正案，不仅充分肯定了学术自由的必要性，而且还对其内容进行了界定：“自由在美国大学里的重要性几乎是不言而喻的。……教师和学生必须永远自由地追问、自由地研究、自由地评价、自由地获得新的成熟和理解，否则我们的文明将会停滞乃至灭亡。”[9]而法兰克福特大法官更是在附加意见(concurring opinions)中一针见血地指出：“任何政府对大学知识活动的干涉都可能危害教师的基本职能。”此后，经1967年“凯伊西安等诉纽约州立大学董事会”(Keyishian v.Board of Regents，385 U.S.589(1967))[10]等一系列经典判决的发展，宪法第一修正案业已成为美国保障学术自由的核心依据。
此外，在国际法框架下，学术自由也普遍被视为人权体系的重要组成部分。《世界人权宣言》第27条规定：“人人有权自由参加社会的文化生活，享受艺术，并分享科学进步及其产生的福利。”《经济、社会和文化权利国际公约》第15条规定：“本公约缔约各国承担尊重进行科学研究和创造性活动所必不可少的自由。”《公民权利和政治权利国际公约》《欧洲人权公约》《美洲人权利和义务宣言》《非洲人权和民族权宪章》也都做了类似的宣示。而在普遍性人权宪章之外，还诞生了一批较具针对性的保障学术自由权的国际法规范，如《教师地位规约》《科学研究者地位规约》《学术自由和高等教育机构自治宣言》《欧洲大学宪章》《学术自由和学术社会责任宣言》《学术自由、大学自治和社会责任宣言》《知性自由和社会责任宣言》《学术自由和大学自治声明》《学术自由波兹南宣言》等。
(二)中国语境：作为权利的学术自由
对中国来说，现代意义上的学术自由虽是舶来品，但其实早在先秦时期，我国就已经出现了朴素的学术自由思想，并初步构建了教、学、研究的三分架构。[11]1945年，毛泽东在其著名的《论联合政府》一文中即指出：“我们认为下面这些要求是适当的：……要求保障教职员生活和学术自由。”[12]而1946年在重庆举行政治协商会议通过了五项议案，其中在《教育及文化》一章中也规定：“保障学术自由，不以宗教信仰政治思想干涉学校行政。”新中国成立后，我国借鉴多数西方国家的立法例，形成了宪法与法律相结合的学术自由权利框架。
第一，宪法中的学术自由权。就直接条款而言，核心在于第47条“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”的规定;而就作为外延的间接条款来说却存在争议。[13]但该条并未明确提出“学术自由”的表述。根据有些学者的标准，学术自由仅为我国宪法上的“非真正未列举权利”。[14]而有学者在考察学术自由及其相关概念的德文语词及域外立法后则认为“科学研究自由”与“学术自由”系同义语，学术自由权属宪法明确列举的基本权利。[15]但无论如何，学术自由权在我国具有坚实的宪法基础并无异议。
第二，法律中的学术自由权。鉴于我国宪法的间接实施性特征，法律对学术自由权的进一步落实成为彰显其实践价值的关键。为此，《高等教育法》第10条规定：“国家依法保障高等学校中的科学研究，文学艺术创作和其他文化活动的自由。”这是现行法律中明确将科学研究与自由相关联的核心条款。此外，《教师法》第2条也规定：“教师享有下列权利：……(二)从事科学研究、学术交流，参加专业的学术团体，在学术活动中充分发表意见。”虽然并无“自由”的表述，但仍可从中合理解释出自由的意蕴。
第三，学术自由权的内涵。关于学术自由权的主体，理论上有机构主体和公民个人主体之分。[16]我国《宪法》第47条和《教师法》第2条明确承认公民个人主体，而《高等教育法》第10条则似有承认大学作为学术主体的意涵，且该法在第51条进一步规定“高等学校应当为教师参加培训、开展科学研究和进行学术交流提供便利条件”，较宪法而言无疑有所扩大。而就公民个人主体而言，又可细分为特权说(special theory)与普权说(general theory)。前者指学术自由是大学教师的特权，不同于一般的公民自由权利，主要保护大学教师享有不受外在干预的教学、研究、出版自由，且强调大学教师的特殊职责需要受到特别的保护，故反对把学术自由等同于公民自由;后者认为学术自由是大学教师与其他公民所享有的共同权利，大学教师享有宪法所保护的公民自由权利就足以保护大学教师的学术自由，因此没有必要对大学教师进行特别的保护。[17]我国立法采普权说立场。[18]至于学术自由权的内容，包括从事研究活动不受国家、组织和其他个人的干预的权利;要求国家提供积极保障措施以防止和排除社会组织和其他个人侵犯研究自由的权利;要求国家提供适当物质资源保障的权利;自由选择研究课题、研究方法的权利，按照科学的一般准则进行调查、实验的权利。[19]
总之，高校教师作为核心权利主体行使学术自由权，在我国拥有坚实的宪法和法律依据。[20]
(三)学术自由权的边界
作为法律权利，学术自由必然存在界限，正如美国学者赖普斯所言：“没有限制的学术自由会像没有限制的经济上的不干涉主义一样成为灾难。”[21]而美国教育法中著名的三A原则——学术自由(Academic Freedom)、学术自治(Academic Autonomy)和学术中立(Academic Nertrality)——的边界就在于“教授的自由以校园和学术界为界，对外严守中立，不过问政治和社会敏感问题。”[22]就本文论域来说，学术自由权的宪法边界有二：一是依据《宪法》第51条的规定，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法自由和权利;二是依据《宪法》第53条规定遵守宪法和法律，遵守公共秩序，尊重社会公德。我国法律对学术自由权的边界设定较之宪法有限细化。如《高等教育法》第10条规定：“在高等学校中从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动，应当遵守法律”，此为对宪法的承继;而《教师法》第8条规定的贯彻国家的教育方针、遵守规章制度、遵守宪法、法律和职业道德则有所细化。
二、诘问：对《办法》第25条的规范分析
(一)文本解读
第一，该条将外地住宿费发票与交通费的报销进行捆绑式审核。其实在《办法》出台之前，中央和国家机关差旅费报销制度对住宿费与交通费采相对意义上的分别报销模式。根据早先的《中央国家机关和事业单位差旅费管理办法》(财行〔2006〕313号)第12条规定：“出差人员无住宿费发票，一律不予报销住宿费。”财政部官方随后出台一份《中央国家机关和事业单位差旅费管理办法有关问题解答》，其中第7条针对“出差人员住宿在亲友家里，住宿费如何报销”的问题回应称：“出差人员由接待单位免费接待或住在亲友家，无住宿费发票的，一律不予报销住宿费。”由此，在无住宿费发票的情况下，往来交通费可正常报销;在仅有住宿费发票但无往来交通费用凭证的情况下，住宿费不可报销。但2013年《办法》第33条则要求：“2006年11月13日发布的《财政部关于印发〈中央国家机关和事业单位差旅费管理办法〉的通知》(财行〔2006〕313号)同时废止，其他有关中央国家机关和事业单位差旅费管理规定与本办法不一致的，按照本办法执行。”从而实现了其地25条对《办法》第12条的全面置换。
第二，如何理解“实际发生住宿”的内涵——是指单纯的“过夜”事实，还是明确要求存在消费性支出的住宿行为？这显然对于该条的执行至关重要，因为“过夜”的外延明显更大，涉及对方安排、自行解决或根本无法实现消费性住宿等不同情况。就第25条文本来说，这里的“住宿”应当仅限于消费性住宿，其第3章“住宿费”部分的4个条文可形成相应的体系解释。此外，通过笔者与学校财务人员的交流可知，“能否出具住宿费发票”业已成为报销审核过程中确定是否“发生实际住宿”的唯一标准。
因此，对高校教师来说，倘若没有发票佐证在外地进行消费性住宿，则必然面临相应交通费同样无法报销的局面。
(二)《办法》第25条对学术自由权的妨害
首先，存在对学术自由权的原生妨害。第一，影响学术研究计划的制定和实施。无论是理论还是实践、域外还是我国，学者自由制定和实施研究计划都是学术自由权的重要组成部分。尤其是一些针对偏远地区的田野调查计划，由于调研目的地根本不具有适宜的消费性住宿设施，故科研人员只能寄居于当地基层组织或群众提供的处所，不具有获取住宿费发票的可能。[23]依原先的财务制度，教师在返校后只要出示当地基层部门开具的证明就不会影响包括交通费在内的其他调研费用的报销。但《办法》25条却意味着此后这类调研的交通费也将无法获得合理补偿，无疑会影响此类研究计划的制定和实施，最终形成对学术自由权的妨害。第二，影响学术交流活动的顺利开展。参与学术交流活动、发表学术观点同样是学术自由权的重要组成部分。在实践中，为了有利于交流活动的开展，许多学术活动主办方会为参与活动的学者提供免费住宿的待遇，但交通费则往往需要与会者自负。但依据《办法》25条，赴会教师这种情况下将无法报销往来交通费，严重限制了其参与此类活动的意愿。
其次，对学术自由权的次生妨害。第一，导致社会科学整体学术研究水平的下降。对于社会科学而言，获取第一手资料、频繁参与学术交流和研讨对于整体研究水平的保障具有重要价值。而随着《办法》第25条“紧箍咒的唱响”，前述活动必将受到严重影响，进而在整体科研水平的层面上诱发消极反应。第二，助长虚开票据套取经费行为的蔓延。长期以来，通过各种方式虚开票据一直是高校科研经费管理中的痼疾。[24]而由《办法》第25条引发的交通费报销空白，势必会助长以各种违法或违规的方式(如以支付税点为对价购买住宿发票)寻求经费补助的现象，规则与实践的错位必将导致钻空行为频发。[25]第三，放大财务体制对学术自由的影响。当前我国高校对科研经费的管理存在科研部门与财务部门脱节的情况，而财务部门则沦为单纯的账务审核者。《办法》出台后，就有学校财务部门的工作人员反映票据处理、核验工作量显著增加。再加上“管项目的不管钱”、“管钱的不管项目”、“管审计的不管预算也不管项目”、“管预算的不管开支”、“管决算的不管预算”的现状，[26]财务体制背离学术研究一般规律，这无疑又反过来制约了学者进行学术研究的独立性和自主性。
再次，《办法》第25条的必要性存疑。第一，该条的本意在于节省科研经费开支，但其实际效果却适得其反。[27]一方面，教师对于无法获得住宿发票的学术活动不愿涉足，而更加倾向于从事那些需要实际支出住宿费的学术计划或活动，即在无形中增加了科研支出总成本;另一方面，对于业已参与的无法获得住宿发票的学术活动，教师只能想尽办法通过其他手段补足住宿发票，以避免个人承担交通费的不利后果，即《办法》第25条欲节省的那部分住宿开支实际上无法避免。第二，该条可能侵害教师个人的经济利益。《宪法》第42条对劳动权的规定中即包含有“按照劳动的数量和质量取得劳动报酬”的意思，[28]《劳动法》第3条更是规定：“劳动者享有取得劳动报酬的权利。”而在我国目前的科研管理体制下，教师对于科研经费的使用基本局限于科研成本补偿，难以获得与其付出的劳动相适应的报酬。[29]而随着《办法》第25条的施行，科研活动的成本被转嫁至教师身上的可能性也极大增加，教师个人的经济权利面临威胁，这也对教师从事相关学术活动的积极性产生了消极影响。
最后，《办法》25条同诸多其他相关规范性文件的具体意旨相左，形成规范适用困境。[30]如《教育部关于进一步贯彻执行国家科研经费管理政策加强高校科研经费管理的通知》(教财〔2011〕12号)第1条第(6)项规定：“科研人员在开展科研活动过程中发生的支出，应与科研任务具有相关性，不得将无关的支出在科研经费中列支”，易言之，与科研任务具有相关性的在科研活动中发生的支出就应当在科研经费中列支;再如《教育部关于进一步规范高校科研行为的意见》(教监〔2012〕6号)第二题第8条规定：“按照预算批复的支出范围和标准使用经费，提高科研经费使用效益”，即只要是符合预算批复的支出就属于可正常使用的经费范畴。可见，《办法》第25条的规定与诸多相关规定相左，在实际适用的过程中必然形成冲突。从实践中来看，前述规范性文件的司法适用效力与作为部门规章的《办法》相较可能更具优位。[31]
(三)《办法》第25条限制学术自由权的合法性排除
前文论证了《办法》25条对高校教师的学术自由权确有妨害，且这种妨害显然不具合理性，接下来一个不能回避的问题是，这种妨害又是否合法？
第一，作为部门规章，《办法》第25条同上位法的精神相悖。首先，基于学术自由兼具积极属性和消极属性的特征，[32]《宪法》第47条同样从两个方面提出要求，一是国家对学术自由的保障，“不能为学术活动人为地设置禁区和障碍，防止对学术自由的任何干预和破坏”;[33]二是国家对有益于人民的科学创造性工作给予鼓励和帮助。[34]其次，《高等教育法》第10条第2款对教师形式学术自由权设定的唯一界限在于“遵守法律”;第51条则强调高校开展科学研究和进行学术交流提供便利条件;第65条要求高校严格管理教育经费，提高教育投资效益。此外，从《教师法》第8条为学术自由权的行使设置的法定界限来看，《办法》第25条也同样存在僭越之嫌。
第二，《办法》第33条“其他有关中央国家机关和事业单位差旅费管理规定与本办法不一致的，按照本办法执行”的规定无法为第25条的合法性提供基础，前文列举的与《办法》第25条意旨相左的数部规范性文件亦不会因《办法》第33条而丧失适用空间。一方面，在核心价值上，包括《办法》在内的上述规范性文件基本趋向一致，即规范科研经费使用、节约科研成本等，只是在操作上有原则和规则、宏观与微观之分;另一方面，从反向理解，倘若承认《办法》第33条的排除性效用，则不啻于间接承认《办法》与其他规范性文件的精神相左，且这些规范性文件的价值立场亦可存疑。这显然是不符合立法与实践的。
总之，结合前文对于学术自由权边界的分析内容可知，《办法》第25条对教师学术自由的妨害不具合法性。
三、探索：《办法》第25条妨害学术自由的理论阻却
阻却《办法》第25条对高校教师学术自由权的妨害，可能的理论进路有三。
(一)大学自治理论
大学自治已经成为西方高等教育的最高法则之一，大学对其一切内部事务享有充分的管理权，无疑对学术自由权的保护而言具有重要价值。威廉·洪堡在就任柏林大学校长的演说中即指出：“学术自由实际上构成大学的核心，并内在地要求大学自治，离开大学自治，学术自由的实现是不可想像的。”[35]然而，在我国实践中，大学自治却无法担负起捍卫学术自由权的重任。
首先，我国没有大学自治的法律基础。《教育法》全篇共有4个条文提到了“自治”，但要么是和省、直辖市并列列举的“自治区”中的“自治”，要么是同企业事业组织和社会团体并列列举的“群众性自治组织”中的“自治”，并无“大学自治”的表述;而《高等教育法》全篇共有5个条文提到了“自治”，却仍无一例外地均为和省、直辖市并列列举的“自治区”中的“自治”。事实上，“我国从来都没有一部法律或政策明确提出‘大学自治’的目标”。[36]又如何指望没有法律基础的“大学自治”来捍卫教师的学术自由权？
其次，作为自治的替代，大学“自主”同样无法保障教师的学术自由权。我国采取讳“自治”而谈“自主”的立场。《高等教育法》第11条就原则性规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”而第31、32、34、35、36、37、38条也对大学调整招生比例、调整专业设置与学科、制定教学计划、开展科学研究、开展境外合作、确定机构设置和人员配备以及管理使用财产等各领域的“自主权”问题加以规定。在政策层面，1999年12月教育部的《关于加强教育法制建设的意见》《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》《国家教育事业发展第十二个五年规划》中亦均采取了“自主”的表述。但因《高等教育法》第39条明确规定“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，故“自主”的范围、程度、领域、规则等一系列重要事项均无法脱离官僚体制和行政科层制的影响，实际上亦无法对高校教师学术自由权形成充分保障。
最后，捍卫大学自治(自主)的大学章程无法对抗《办法》第25条。大学章程保障学术自由权的路径主要是通过学术委员会、教授委员会、教代会等教师组织改变高校内部行政权压制学术权的痼疾，并由此确保学术自由权的实现。然而一方面，在理论上，大学章程的运行由上位法划定界限，这就导致章程本身难以逾越《办法》的规定;另一方面，在目前教育部正式核准的5个大学章程来看均无一例外地强调财务制度的统一领导体制。[37]此外，根据2014年3月1日起施行的教育部《高等学校学术委员会章程》，虽然其第4条原则性地宣示“高等学校学术委员会应当尊重学术自由”，但其17条规定学术委员会对于“学校预算决算中教学、科研经费的安排和分配及使用”仅具有事先的咨询意见提出权，实际上已经窒息了依靠校内学术自治组织乃至大学章程对抗《办法》第35条的现实可能性。
(二)以大学作为权利主体的学术自由理论
首先，大学可以成为学术自由权的主体。一般地，学术自由存在个人学术自由(individual academic freedom)和机构学术自由(institutional academic freedom)之分，[38]而大学的学术自由当属机构学术自由之一类。有学者将其解释为：“为保障大学发挥其独特功能而为必要的权利，尤其是为了客观的学问和教学之类的目标。……那些不尊重教授之学术自由权的大学……不应该享有机构自治的权利。”[39]而且，个人和机构、组织同时作为学术自由权的主体非但并无矛盾和冲突，反而形成了体系化的保障关系。[40]
其次，大学真正享有学术自由权是其保障其教师享有学术自由权的前提。大学为其所属的教师提供自由、宽松的学术环境，是现代大学发挥其研究和教学功能的基础。正如台湾学者牟宗灿所总结的：“学术自由是大学追求学术发展与成就不容或缺的基本条件，是学术界普遍公认的崇高指标，也是推动社会进步与审思的动力，重要性不言而喻。学术自由为教授的研究与教学提供一个基础，使教授能够自由地交换意见与观念，发现并传播新的知识，保障新的观念被发现，好的观念被珍惜，不好的将被淘汰，发表专业研究，并且可以做一个普通公民，这都是大学知识分子活动的泉源。”[41]
再次，大学作为学术自由权主体在我国法律上也具有一定的依据。如前文指出的《高等教育法》第10条“国家依法保障高等学校中的科学研究自由”的规定就初步在国家(教育行政权)和高校之间形成了对应关系，而第51条“高等学校应当为教师开展科学研究和进行学术交流提供便利条件”的规定又初步在高校和教师的学术自由权之间形成了庇护关系。
最后，与教师个人学术自由权保障相比，大学作为权利主体保障教师的学术自由权采取了不同的模式。在个人权利保障模式下，教师为学术自由权主体，而大学则作为限制该权利的相对方——行政权的衍伸存在，与教师之间形成直接冲突;[42]而在机构权利保障模式下，教师的学术自由权成为大学学术自由权的组成部分，同时与作为限制权利的相对方存在的行政权形成直接的对应关系。显然，就权利保障实效来说，大学对学术自由权的保障力度要远强于教师个人，如下图：
可见，机构权利保障机制实现的关键，就在于高校在学术自由权主体和国家教育行政权代理人两个截然不同的身份间如何选择。然而从目前情况来说，高校无一例外地选择了后一种身份(或者说只能选择后一种身份)，这主要是源于《高等教育法》第13、14条对“政府直管高校”体制的明确规定，[43]典型例证在于《办法》第31条对适用范围的规定：“不参照公务员法管理的事业单位参照本办法执行。”如此一来，《办法》的效力不仅可以适用于全部公立高校，而且在行政统管体制下其贯彻落实的通道又异常顺畅。这既解释了《办法》第25条对教师学术自由权形成直接妨害的路径，同时也宣告了试图以大学作为学术自由权主体理论来保障教师学术自由权努力的破产。
(三)权利救济：制度回应的乏力
有权利必有救济。对于《办法》第25条对大学教师学术自由权的侵害，现行法律制度能否提供足够的救济？
第一，宪法救济。台湾学者周志宏在其专著《学术自由与高等教育法制》(高等教育文化事业有限公司2002年版)一书中，将《办法》第25条所涉及的行为界定为“研究内容之选择”及“纯学术研究阶段”，前者的规范方法为内在限制、研究者自律以及通知义务，而后者的规范方法对应通知义务和技术监督。其中，内在限制、研究者自律只要指向学术道德问题，技术监督则主要指向理工医等学科的研究，因此就本文而言，《办法》第25条涉及行为的规范主要是通知义务。[44]而不论何种阶段，其危险与否的审查基准皆为“明显而立即之危险”以及“事前抑制禁止”。前者指只有当一种言论制造或企图制造明显而即刻的危险，而且此种危险将导致国家遭受依照宪法可以予以制止的某种实质性危害，国家才可以对这种言论施加惩罚，只有在这种情况下，立法对言论和表达自由的限制才是合宪的;后者则指事前约束禁止、要求国家不得通过立法对核能、基因复制、人体医学实验三种情况之外的学术活动设置先行约束，而至多只能针对已经出现的权利滥用现象予以规制。[45]可见，在理论上，针对一般性正常的社会科学研究来说，除了通知义务外，其学术自由权不应受到任何不当干预。但遗憾的是，虽然违宪审查理论研究对该问题提供了基础，但基于我国宪政实践中违宪审查制度阙如的现实，其无法为《办法》第25条的纠正提供实践动力。
第二，诉讼救济。因我国并无宪法诉讼制度，因此公法救济只能寄望于行政诉讼，但目前亦几乎不可实现。首先，根据《行政诉讼法》[46]第12条(2)的规定，《办法》第25条的制定因属于典型的抽象行政行为而被排除受案范围。其次，难以将争议部分的经费使用权视为教师财产权而依据《行政诉讼法》第11条(8)的规定起诉。[47]一是目前体制下的科研经费属于学校收入，教师并无所有权;[48]二是目前科研经费的使用多数情况下采个人垫付再报销补偿的方式，教师亦无实际占有权;三是实际报销数额须依财务制度对票据进行审查后方能确定，故所谓“财产”的具体标的数额亦不明确。故《行政诉讼法》第11条(8)项义务法成为提起诉讼的依据。最后，即使被纳入受案范围，目前高校是否能作为行政诉讼的适格被告在实践中尚存争议，这对诉讼程序的适用亦具有阻碍作用。[49]除公法救济外，私法救济也并非考虑的禁区。《高等教育法》第30条第2款规定：“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”因此，依民事诉讼程序救济相关权利在受案范围上应无争议，但面临其他问题：一是《办法》第25条涉及的行为能否被认定为民事活动？二是教师作为诉讼利益的“民事权利”又为何？此外，在现行民事法律未明确规定学术自由权利问题的情况下，又必将陷入前述财产权定性的怪圈。
第三，批评、建议、控告、申诉或协商。作为中国公民，根据《宪法》第41条第1款，享有提出批评和建议的权利;根据《教师法》第39条第1款，教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的30日内，作出处理。[50]且《宪法》第41条第2款和《教师法》第36条第1款均规定不得对当事人进行压制和打击报复。但在实践中，根据《高等教育法》第48条的规定，高校对教师实行聘任制管理，且第41条明确校长具有解聘教师的权力，因此教师很难进行有效的批评、建议、申诉乃至控告。至于协商民主，虽然尚无明确的法律依据，但根据十八届三中全会的《决定》，在未来一段时期必将成为各方面制度建设和体制改革的热点之一。[51]具体到本文的论域中，真正对等、有效的协商平台的构建或许成为最大的现实问题——至少在目前来看，教代会、教授委员会等既有机制的协商功能均没得到令人满意地彰显。
此外，即便具有完备的权利救济制度，其更多的还是局限于个案价值，难以在根本上预防高校科研经费管制对教师学术自由权的不当妨害。
四、协调与建构：在财政依赖与学术自由之间
从某种意义上来说，作为基础的经费问题对现代大学各方面事务的开展具有决定性作用，而经费中的绝大多数是外来的，故外部势力对于大学内务的影响也无处不在。而对占我国绝大多数的公立高校而言，政府是大学的主要投资者，大学在经济上依赖政府，这种依赖关系也会导致政府在向大学投资时，附带一些学术自由限度的条件。[52]美国著名学者赫钦斯(Robert Maynard Hutchins)由此警告说：“如果我们认为政府和企业为大学提供经费补贴，是毫无私利地追求永恒的而不是一时的真理，那纯粹是自欺欺人。”[53]因此，通过理顺国家财政干预与高校独立性的关系来实现在外部资源依赖与内部学术自由之间的平衡，就成为我们在理论上阻却《办法》第25条妨害学术自由这个具体问题的最为适恰的路径。
第一，作为大原则，应取消不问来源的经费统一规则管理模式。根据《教育部、财政部关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》(教财〔2005〕11号)第2条的规定，必须将科研经费纳入学校财务部门统一管理，高校取得的各类科研经费，不论其资金来源渠道，均为学校收入，必须全部纳入学校财务部门统一管理、集中核算。虽然要求高校科研经费管理主体的唯一性，却并未要求管理制度的唯一性。高校的科研经费依收入来源不同可分为纵向和横向两类，[54]它们虽然均由高校财务部门统一管理，但是在使用要求、支出范围等方面却存在显著不同。将管理纵向经费的制度直接适用于横向经费的管理，不仅违背内在经济规律(如“付费者决定”原则)，而且还可能限制横向经费委托方出资权的行使乃至最终成果的学术水平。[55]可见，在管理主体唯一性不变的前提下，探索管理制度的多元化，应是未来高校财务体制改革的方向之一。
第二，如何针对来源不同实现科研经费管理制度的多元化？依照伯顿·克拉克的理解(如下图)，官僚控制模式中资源的分配是由上而下、以国家拨款的方式来进行的，要求大学绝对服从国家、政府制定的各种限制条件，这就可能会侵犯大学或者大学教师学术自由的权利;市场模式是指大学依靠出售学术服务而生存的做法控制资源分配的权力，控制大学学术自由的权力便掌握在学生和研究成果购买者的手里。[56]纵向与横向经费的管理由此得以截然分开。具体到本文论域，纵向经费中的无住宿发票情形，根据《办法》第25条，往来交通费自然无法报销;[57]而若为横向经费的情形，则应由有关部门根据实际情况另行制定规则，且该规则应全面反映横向项目委托者的利益，故应当允许报销。
第三，于是一个追问是——如何保障使用纵向经费的教师的学术自由权？应注意到，上表除了官僚控制和市场两种控制模式外，还提到了学院控制模式，这是指高校针对特定来源的经费具有较为独立的控制和使用权。具体到我国实践，则呈现出直接费用和间接费用的二元划分。根据科技部、财政部、国家计委和国家经贸委2001年12月20日发布的《关于国家科研计划实施课题制管理规定》，直接费用是指课题研究过程中使用的可以直接计入课题成本的费用，间接费用是指为实施课题而发生的难以直接计入课题成本的费用。而根据《教育部、财政部关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》(教财〔2012〕7号)的规定，相关科研经费管理办法规定科研项目经费分为直接费用和间接费用的，直接费用的各项支出由项目申请人根据科研特点和实际需要编制;间接费用按照归口管理部门和学校相关规定，由学校统一编制。可见，对于间接费用，高校具有一定程度的自主支配空间。[58]因此，依据《办法》第25条规定而无法报销的往来交通费用，倘符合其他财务制度规定，则高校可通过制定校内财务执行办法的方式，以间接经费的方式补充报销。这可能也是高校在目前国家科研经费使用制度内对于教师学术自由权予以经济保障所能尝试的最大努力。
第四，前述问题最终归结为：如何实现间接费用的补充性制度观照？核心在于学校财务管理部门的认知与能动，但纯粹的自上而下的实施进路并不足够，还需要高校教师充分发挥民主治校意识进行自下而上的推动。而这两种不同进路的结合面则显然指向前文所述的教代会、教授委员会等协商民主机制。逐渐丰富的大学章程在该领域的作为诚值期待。在权利行使方面，《中国人民大学章程》第34条、《东华大学章程》第28条、《上海外国语大学章程》第20条对明确规定教代会具有听取学校年度财务工作报告并提出意见和建议的权利，《东华大学章程》第37条(二)还规定教授委员会具有审议经费和资源配置计划的权利;在制度实施方面，《中国人民大学》章程第47条规定：“学院实行党政联席会议制度，对学院的教学、科研、人事、财务等方面的重大决策和重要事项安排进行集体讨论，表决决定或协商确定。党政联席会是学院最高决策机构，一般由院长主持。”虽然仅为学院层面对财务事项决定的协商制度，但至少为民主协商的进一步拓展适用提供了基础与可能性。
诚然，本文的探讨对于高校科研经费使用制度对教师学术自由权妨害的诸多可能性而言仅是冰山一角，且提出的应对策略亦具有阶段性的权宜特征。但毋庸置疑，将《宪法》第47条的学术自由基本权利真正贯彻到法律里并落实到实践中，小到对教师权利的保障，大到对国家科研事业的进步，都具有重要的促进意义。因此，若欲从根本上解决问题，恐怕还得寄望于整个科研经费管理制度的优化，乃至高校与政府相对独立地位的实现，当然这也需要相关法律规范的配合性完善。[59]令人欣喜的是，修改教育法律(教育法、高等教育法、民办教育促进法、教师法)已经被正式列入《全国人大常委会2014年立法工作计划》的预备项目，[60]相信在不久的未来，关于高校教师学术自由的深度保护也将随着相关法律修改进程的不断深入而愈加完善。
[1]郑毅，男，汉族，中央民族大学法学院讲师，法学博士。
[2]林杰：“知识﹑权力和学术自由”，载《现代大学教育》2002年第1期，第24页。
[3]赵志鲲：“论学术自由视野下的大学教师评价制度”，载《江苏高教》2011年第4期，第92页。
[4]周光礼：“学术自由的实现与现代大学制度的建构”，载《学术界》2003年第2期，第63页。
[5]［美］伯顿·R.克拉克：《高等教育新论：多学科的研究》，王承绪﹑徐辉等译，浙江大学出版社2001年版，第24页。
[6]意大利19477年宪法第33条﹑奥地利1867年《关于国民一般权利的国家基本法》第17条﹑西班牙1978年宪法第20条﹑葡萄牙1982年宪法第42条﹑比利时宪法第17条﹑希腊1975年宪法第16条﹑匈牙利1972年宪法第60条﹑阿尔巴尼亚宪法第30条﹑巴西1946年宪法第173条﹑阿根廷1853年宪法(1957年修正)第14条﹑旧本1946年宪法第23条﹑韩国1948年宪法第19条﹑朝鲜1972年宪法第60条﹑菲律宾1987年宪法第14章第5条﹑土耳其1982年宪法第27条﹑乌干达宪法第26条﹑肯尼亚1%3年宪法第23条﹑埃及宪法第49条等均属此类。参见谢海定：“作为法律权利的学术自由权”，载《中国法学》2005年第6期，第19～20页。
[7]学术自由并非被美国宪法明确列举的权利(an implied right)，但是美国学界通说认为其为第一修正案的应有之义(has been viewed as a special concern of the First Amendment)。See Rodney A.Smolla：The Constitution Goes to College，New York University Press，2011，p17.
[8]保罗·斯威齐保罗·斯威齐(Paul Marlor Sweezy)是20世纪美国最为著名的马克思主义经济学家之一。1951年，新罕布什尔州议会通过全面管制颠复活动的法案，其中规定，颠复分子不得受雇于州政府，包括不得成为公共教育机构的教师。1953年州议会决定调查颠复活动。1954年，斯威齐两次被检察官传唤，接受质询。他对两类问题避而不答，一类涉及其妻子﹑朋友与进步党的关系，另一类涉及他在课堂上讲述社会主义﹑马克思主义的内容。他的理由是，这些问题与主旨无关，而且侵犯了宪法修正案第一条所保护的公民权利。检察官要求斯威齐到法庭上回答这些问题。在法庭上，斯威齐因拒绝回答而被判蔑视法庭罪，遭到监禁。此后，州最高法院支持检察官的要求，要求斯威齐必须回答这些问题。此案最后一直上诉到联邦最高法院。1957年，联邦最高法院推翻州最高法院的判决，支持了斯威齐的立场。见http：//baike.baidu.com/link？url=EHhpOKCV8YRpLVN5Bg-SR5MoW3hhQ yisltL3cUFDvJQ1rCWmjjsK6t9rMW4JMd C，2014年4月2日访问。
[9]刘北成：“以职业安全保障学术自由— —美国终身教职的由来及争论”，载《美国研究》2003年第4期，第107页。
[10]1962年，私立的巴法罗大学并入州立大学系统，成为纽约州立大学巴法罗分校。根据纽约的教育法第3021﹑3022款和公务员法第105款，共产党员不得受雇于公共教育机构。纽约州立大学要求所有的教员在一份表明自己不是共产党员的誓词上签字。英语讲师凯伊西安(Keyishian)和英语助教授霍克菲尔德﹑莫德﹑哲学讲师加弗，以及图书馆员斯塔巴克五人拒绝签字。凯伊西安等人先后接到解聘通知。五人遂向联邦地方法院状告纽约州立大学董事会，理由是这三条法律违宪。联邦地方法院判校方胜诉。凯伊西安等上诉到第二巡回上诉法庭，依然败诉。他们最后上诉到联邦最高法院，取得胜利。联邦最高法院裁定纽约州的相关法律违宪。判决书援引了上述“斯威齐诉新罕布什尔州政府”一案的判决书，宣布学术自由也是第一修正案所关注的一个具体方面(布伦南大法官明确指出：“学术自由是第一修正案所特别关切的。”)。参见刘北成：“以职业安全保障学术自由——美国终身教职的由来及争论”，载《美国研究》2003年第4期，第107页。
[11]参见孙晓霞“孔子学术自由思想探析”，载《现代大学教育》2004年第6期，第36页。
[12]何生根﹑周慧：“论学术自由权的保障与救济”，载《法制与社会发展》2005年第2期，第85页。
[13]如第19条对教育问题的集中规定﹑第20条国家奖励科学研究成果﹑第46条受教育的权利和义务等。
[14]这类权利是指当人们主张某项应当受宪法保障的基本权利时，该项基本权利虽未规定在宪法列举的基本权利之中，但可以从宪法明确规定或所列举的基本权利之中引申出来，或者包含在已经列举的基本权利的保护范围内，或者在已经列举的基本权利的“有效射程”之内。参见王光辉：“论宪法未列举权利”，载《法商研究》2007年第5期，第61～62页。
[15]参见王德志：“论我国学术自由的宪法基础”，载《中国法学》2012年第5期，第9页。
[16]日本宪法第23条实际上对这两类主体的学问自由均予保障，且强调了“担保学问自由的大学自治的保障”。［日］ 芦部信喜：《宪法》(第三版)，高桥和之增订，林来梵﹑凌维慈﹑龙绚丽译，北京大学出版社2006年版，第146页。
[17]Edmund L.Pincoffs Ed.The Concept of Academic Freedom.Austin and London：University of TexasPress，1972：p17.
[18]《宪法》第47条的表述明确了普权说立场，而《高等教育法》和《教师法》虽然针对大学教师的学术自由教育加以规定，这是由两法规制对象的特殊性所决定的，并不能因此认为其采特权说立场，且从法律文本上亦未体现出对大学教师学术自由进行“特别保障”的意蕴。
[19]谢海定：“作为法律权利的学术自由权”，载《中国法学》2005年第6期，第24页。值得一提的是，虽然我国相关法律并未提供对应的细化条款，但结合实际案例解释得出上述结论并不困难，具体可参见谢海定：“我国学术自由权的法律保障”，载《学术界》2005年第2期，第48～50页。
[20]参见彭江“大学教师的学术自由权：基本问题分析”，载《复旦教育论坛》2008年第6期，第51页。
[21]转引自徐吉洪：“论大学学术自由的限制”，载《江苏教育科研》2007年第5期，第80页。
[22]李子江：“学术自由问题研究的现状和趋势”，载《高等师范教育研究》2003年第4期，第70页。
[23]如笔者2011年曾赴云南省西双版纳自治州勐海县下面的边境傣族村寨调研，居住于当地村委会提供的棚屋内，饮食问题也只能到村干部家中解决。生活条件本就艰苦，倘再承担交通费这类额外成本，实为不堪承受之重，以后也只能尽量回避此类研究计划的设计和实施。
[24]参见丁菊芳：“高校科研经费监管存在问题及对策分析”，载《会计之友》2011年第10期(上)，第65页。
[25]《教育部关于进一步贯彻执行国家科研经费管理政策加强高校科研经费管理的通知》(教财〔2011〕12号)第一题第(六)项规定：“科研人员在开展科研活动过程中发生的支出，应与科研任务具有相关性，不得将无关的支出在科研经费中列支;必须取得真实﹑合法票据进行财务报销，不得使用假发票;必须按照实际开展的科研活动据实支出，不得虚构经济业务或通过非法手段取得票据套取科研经费。”
[26]刘勇﹑王茜：“关于建立高校科研经费精细化管理体系的思考”，载《中国科学基金》2008年第5期，第306页。
[27]该条第1款规定：“财务部门应当严格按规定审核差旅费开支，对未经批准出差以及超范围﹑超标准开支的费用不予报销。”
[28]周伟：《宪法基本权利：原理·规范·应用》，法律出版社2006年版，第265页。
[29]课题研究更多的回报更多地体现在教师所承担课题的等级所形成的潜在的学术评价砝码，但这与学术研究过程中的经济权利保障并无直接关联。
[30]“意见”﹑“通知”属于10种常见的“其他国务院规范性文件”序列。参见郑毅：“行政法规范冲突及其解决机制——以内部冲突为例”，载《行政论坛》2013年第3期，第80页。
[31]《行政诉讼法》第53条：“人民法院审理行政案件，参照国务院部﹑委根据法律和国务院的行政法规﹑决定﹑命令制定﹑发布的规章以及省﹑自治区﹑直辖市和省﹑自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定﹑发布的规章。”但根据个别司法解释，其他规范性文件的司法适用效力甚至可能优于规章。如最高人民法院于1997年8月8日作出的《关于审理水行政征收案件应适用国办发〔1995〕127号文件请示的答复》中指出：“根据《中华人民共和国水法》第32条﹑第34条的规定，实施取水许可制度的步骤﹑范围和办法以及征收水费﹑水资源费的办法应由国务院规定。国办发〔1995〕27号文件‘经国务院同意’，由国务院办公厅下发的。该文中关于‘对中央直属水发电厂的发电用水和火电厂的循环冷却水暂不征收水资源费’的规定，应当作为人民法院审理有关行政案件的依据。”参见金伟峰﹑张效羽：“论国务院规范性文件与省级地方性法规冲突的处理”，载《法治论丛》2008年第6期，第97页。
[32]区别在于国家行为在作为和不作为的选择上。参见胡甲刚：“法治视野下的学术自由权利属性探讨”，载《清华大学教育研究》2011年第2期，第15～16页。
[33]蔡定剑：《宪法精解》(第二版)，法律出版社2006年版，第279页。
[34]其实，在德国﹑日本等西方国家对学术自由权的限制采取严格的宪法保留，即“学术自由的基本权利不得以法律进行明文限制”，更遑论未接更低的规范性文件了。参见胡甲刚：“法治视野下的学术自由权利属性探讨”，载《清华大学教育研究》2011年第2期，第18页。
[35]严海良：“学术自由﹑大学自治与宪政”，载《学术论坛》2005年第2期，第59页。
[36]郑毅：“在自治与自主之间——论我国大学章程的价值追求”，载《法学论坛》2012年第5期，第81页。
[37]中国人民大学﹑东南大学﹑东华大学﹑上海外国语大学和武汉理工大学的《章程》分别对应《中华人民共和国教育部高等学校章程核准书》第1～5号。
[38]See David M.Rabban：A Functional Analysis of Individual and Institutional Academic Freedom Under the First Amendment.Reprinted in William W.Van：Alstyne，Freedom and Tenure in the Academy，Duke University Press 1993，p227-301.转引自谢海定：“作为法律权利的学术自由权”，载《中国法学》2005年第6期，第21页。
[39]See J Peter Byme：Academic Freedom：A Special Concern of the First Amendment，Yale Law Journal 1989，p312.谢海定：“作为法律权利的学术自由权”，载《中国法学》2005年第6期，第22页。
[40]参见谢海定：“作为法律权利的学术自由权”，载《中国法学》2005年第6期，第22页。
[41]谭九生：“大学教师学术自由权的司法救济”，载《现代教育管理》2011年第12期，第66页。
[42]正如有学者指出的：“大学公立化之后，大学亦蜕变为科层制国家监管学术自由的工具。在大学与国家保持高度一致的情况下，对大学教师学术自由的干预更多地来自于大学自身而非大学外部的政府﹑企业或者教会，成为了学术自由主要的妨碍者。”谭九生：“大学教师学术自由权的司法救济”，载《现代教育管理》2011年第12期，第65～66页。
[43]这里的“政府”是指省级人民政府﹑国务院教育行政部门以及国务院其他有关部门。
[44]所谓通知义务，即立法机关通过制定法律要求研究者事前通知主管机关或监督机关的义务，主要是一种事预防范机制。
[45]参见谢海定：“学术自由：侵权与限制”，载《现代法学》2005年第6期，第41～43页。
[46]本书中所引用《中华人民共和国行政诉讼法》条文均指1989年颁布的文本，为体现会议召开时的学界研究状况，收录时未做改动。
[47]虽然有不少学者造就主张将涉及人身权﹑财产权以外的(准)行政行为(如学术自由权)纳入行政诉讼受案范围，但目前在立法上尚未实现。参见江必新主编：《中国行政诉讼制度的完善》，法律出版社2005年版，第56页。
[48]《教育部﹑财政部关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》(教财〔2005〕11号)第2项。
[49]由于高校财务部门对《办法》第25条只是单纯执行上级规定，因此相关争议并不属于传统的大学自治范畴，不能以特别权力关系等事由阻却其进入诉讼领域。
[50]实践中，高校一般将这种申诉区分为校内申诉和校外申诉。如《中央民族大学教学事故认定与处理办法》(民大校发〔2006〕429号)规定：“教职工对学校做出的处理决定不服，须在收到决定通知书之日起十五个工作日内向学校提出申诉，受理申诉的部门是教务处。”“教职工对学校申诉处理决定不服的，可以在接到申诉处理决定书之日起十五个个工作日内，向国家民委或北京市教委提出申诉。”
[51]《决定》在第28﹑29﹑44等条目对政治协商﹑基层协商民主﹑企业工资集体协商等问题予以表述。
[52]蒋洪池：“论学术自由的限度及其实现”，载《高等工程教育研究》2005年第1期，第35页。
[53]［美］布鲁贝克：《高等教育哲学》，王承绪等译，浙江教育出版社1998年版，第20页。
[54]胡伟栋：“部分高校科研经费的使用情况及监管对策”，载《教育理论与实践》2009年第2期，第57页。
[55]如《武汉理工大学章程》第116条就规定：“教育发展基金会尊重捐赠方对捐赠资产的使用意愿，接受税务﹑财务主管部门依法实施的税务监督和财务监督，接受社会公众的查询﹑监督。”
[56]江雪梅﹑赵明录：“影响大学教师学术自由的因素分析”，载《高等教育研究》2005年第2期，第59页。事实上，《中国人民大学章程》第51条第2款﹑《东南大学章程》第68条第2款﹑《东华大学章程》第61条第2款以及《上海外国语大学章程》第66条均明确规定了鼓励拓展科研经费来源的问题。
[57]该判断以维持既有制度为前提，倘能实现制度完善当然更好。
[58]如《东南大学章程》第16条(二)也规定：“学校根据法律﹑行政法规的规定享有以下权利：……依法自主管理和使用举办者提供的财产﹑国家及地方政府财政性资助﹑受捐赠财产以及其他由学校合法占有和使用的资产。”
[59]这既包括教师法﹑高等教育法，也涉及组织法﹑行政诉讼法等。参见熊文钊﹑郑毅：“高等教育去行政化的基本问题及其对策——以法律规制为核心视角”，载《北京行政学院学报》2011年第3期，第90页。
[60]参见《全国人大常委会2014年立法工作计划》，2013年12月16日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次委员长会议原则通过2014年4月14日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次委员长会议修改。全国人大官网，http：//www.npc.gov. cn/npc/xinwen/lfgz/lfdt/2014-04/17/content 1859742.htm，2014年4月19日访问。