章程视野下的大学教师权利体系建构[1]——兼论国内6部大学章程中的教师权利条款

李永林[2]

大学章程作为大学的“宪章”，是大学依法行使办学自主权的总纲领，是大学利益相关方行使权利、履行义务的基本根据，也是一校之内的“基本法”、“根本法”和“最高法”。通过章程进行的现代大学治理是践行高等教育客观规律的治理，是浸润行政法治理念的治理，是规范化的治理，是法治化的治理。[3]

大学教师权利体系是大学章程的重要构成部分。自章程的视野分析研讨如何建构科学、合理、可行和有效的权利规范体系，不仅为教师依法行使各项权利，维护合法权益能够提供直接的规范依据，同时对彰显大学章程作为权益保障法的性质也有着积极意义。

一、教师法律地位与大学教师权利

教师权利与教师的法律地位有着紧密的联系，而对于大学教师法律地位的阐述，又离不开对大学法律地位、大学教师与学校法律关系的理解。[4]

(一)教师法律地位与教师权利

依据《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》，1993年颁布)第2条规定，教师是指“专门从事教育教学工作的教师”。教师权利特别是大学教师权利的内涵界定与体系建构，首先要从教师法律地位的分析入手。

教师权利如何精准界定，其相应的外延为何，取决于对教师法律地位的认识。“从世界范围来看，各国都非常重视用法律的手段、依据本国的国情对教师的法律地位做出不同的规定。总的来说，大致有公务员、雇员、公务员兼雇员三种类型。如日本的《教育基本法》、《教育公务员特例法》都明确法定学校的教师属于公务员;在美国，公立学校的教师既属于公务员，同时也兼有雇员的性质，在享有公务员各项权利同时，可以享受雇佣合同约定的权利。”[5]目前，我国学界对教师的法律地位有不同认识。如在《教师法》的修订讨论中，有三种代表性的观点：公务员，劳动者，雇员。[6]笔者以为，在我国现有法律规范框架内，公立大学教师的法律地位类似于公务员，将来在修改相关法律时，可将其界定为承担公共服务职能的公务人员。

大学教师权利就是大学教师作为教育者与作为大学成员所享有的，体现大学教师职业特点，并为国家法律规范(主要是教育法律规范)及大学章程确认并保障的权利。教师权利乃至大学教师权利在宏观制度层面由两部分构成，一是教师作为教育者的个体权利，二是教师作为学校等教育机构成员的团体权利。换言之，教师权利是一种以宪法规定的基本权利为底色，同时体现教育者的职业与身份特征，反映其同时作为劳动者和单位与团体成员所享有的主体性权利与附随性权利。

(二)对教师权利误读的祛魅

当前，学术界在教师权利的内涵与外延问题上，存有不同程度的误解与误读，其中尤为值得注意的是，泛化与窄化地理解教师所享有的权利。如不少学者认为，教师权利包括教师作为公民的权利和作为教育者的权利两方面[7]，还有学者认为教师权利其实就是教师作为劳动者享有的权利。[8]笔者对此有不同体认。

首先，在教师权利与公民权利之间，不能把教师作为公民所享有的基本权利与教师作为教育者、学校等机构成员所享有的职业权利及附随权利相混同，认为教师权利就是教师作为公民所享有的权利，即不可泛化教师权利的内涵。

在宪法规范的架构中，对公民权利的规定是一个体系化的权利网络。公民权利与教师权利是两个意义和位阶完全不同的权利类型，不能以公民权利来涵射教师权利。这种判断绝不是说教师不是公民，或者教师权利与公民权利无关。恰恰相反，教师权利是公民权利的延伸，是教师作为公民所享有的基本权利的具体化，是教师作为教育者，其在宪法上所享有的基础性权利的反映和体现，我国宪法中规定的公民享有的从事科学研究的权利与自由等内容是教师行使教育教学、科学研究等法定权利的最高权源与宪法保障。

因之，不能简单地把两者划等号，或者简单的以教师作为公民所享有的基本权利取代其作为职业者所享有的职业权利。

其次，在教师权利与劳动者权利之间，不宜狭义地把前者等同于后者，即不宜窄化教师权利的属性。教师是劳动者，享有劳动者所应享有的法定权利，如获取报酬、休息休假、职位保障等，但如果就此把教师职业等同于普通劳动者，把普通劳动者的权利等同于教师的权利，也是不合适的。原因在于，教师是一种特殊的社会职业，教师是一种特殊的劳动者。教师职业的特殊性在于，他不仅要像普通劳动者那样付出劳动，获取报酬，但更为重要的是，教师职业还包含和体现着十分鲜明的教书育人、传承文明、创造知识等精神气质。所以，职业的特殊性决定了不能简单地以劳动者的一般权利来替换或置换教师的职业权利。

(三)教师权利的基本结构

基于教师职业特点及多元的身份认同，对教师权利体系的理解与建构，首先要关照教师作为教育者、教育单位成员所应该享有的职业权利，同时适度考量其作为公民和劳动者的角色“同扮”因素，在宪法、教育法、高等教育法、教师法、劳动法、劳动合同法等法律规范的维度，开放地理解、科学地配比教师的权利结构。

一个初步的认知是，与其作为公民、劳动者等身份享有的权利网络相比较而言，教师权利是教师作为教师所享有的一种独立权利，教师享有的权利应该是以职业权利及其附随权利为主体内容的权利体系。鉴于教师的多元身份和角色定位，教师的权利体系客观上应该是一体多元的复杂结构。

首先，教师权利是一项独立的权利形态。对教师权利的独立化理解的依据是从充分关照教师作为一种职业，作为体现教育者独特的精神气质的角度对教师权利属性的角度做出的思考和结论。

其次，就教师权利体系的内核而言，在考量权利主体要素的基础上，其应该是多元的格局。作为职业和成员的教师，其权利体系的基本结构应为：教师作为教育者所享有的个体性职业权利，这是教师权利体系的核心部分，同时还应包括教师作为教育单位成员、教育工会会员享有的团体性权利，而教师作为公民、劳动者享有的基本权利与一般权利等，是在广义角度教师作为公民和劳动者所享有的权利范畴。

二、大学教师权利：特性与依据

(一)大学教师权利的特性

担负人才培养、传承文明、知识生产等使命的现代大学之所以相异于中小学校，在于大学位于各层级学校的顶端，面对的受教育对象与承载的历史使命不同——大学是学术职业的领地，培育人才、追求真理、持续推动人类知识文明进步是其使命和职责所在。[9]大学自治与学术自由是大学的两个鲜明特质。大学自治是指大学与政府、社会之间关系应遵循的原则，学术自由则指向大学组织内部的活动原则，是大学教师在教学和研究方面应被赋予的基本权利。[10]

作为一种职业，大学教师除了共享作为公民的普适性宪法权益和作为教育者所享有的一般性权利之外，其权利还受到大学自身精神特质的影响。大学教师作为负担人才培养、传承文明、知识生产等使命的大学的成员，是履行大学职责、实现大学使命的任务实施者，大学教师基本的职业特质是知识的传授与知识的生产(创造)。大学教师传承、创造与应用知识的活动需要一定的保障机制，其中最重要的三个方面是物质供给、学术自由、社会尊重。[11]大学的功能实现极端依系于大学自由精神和学术自治，在学术自由的理念下，大学必须为教师提供一个自由宽松的环境氛围，大学教师具有从事思考、研究和传授其对真理之己见的自由。[12]因之，大学自治与学术自由是现代大学的灵魂，大学教师权利体系的建构应以此作为出发点和立足点——大学教师权利的定位应该既能反映大学教师职业的精神特质，同时又融合了作为劳动者所享有的权利基因。

另外，权利与义务是法学的基本范畴，两者是相对存在的，在此端是权利，在彼端则是义务。理解大学教师的权利体系，也需要以权利与义务为坐标系，自政府、社会、学校、学生等主体角度，探究相对于教师，这些主体应该履行什么样的义务，以此映射大学教师的权利内容及其体系。

(二)大学教师权利的规范依据

检视我国现有法律规范，除宪法第47条规定之外，与大学教师权利相关的法律规范主要是《教师法》，其中列专章规定了教师的权利与义务，特别是第7条专门规定了教师的八项权利。另外，《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》，1995年颁布)[13]、《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》，1998年颁布)[14]也有涉及教师权利的相关内容。

就《教师法》第7条规定的内容分析，主要涉及教师从事教学活动权利、进行学术研究权利、指导评价学生权利、获取报酬与休假权利、参与民主管理权利、职业发展权利、权益保障救济权利等七大方面。

我国台湾地区对教师权利特别是大学教师权利的规范理路大体同于大陆地区，基本模式为概括规定与列举规定、集中规定与分散规定相结合。在“教育基本法”(地位同于我国《教育法》)专条概括厘定了教师的一般权利;[15]在作为大学基本法的“大学法”中，仅对大学教师的申诉权利予以明确。[16]其关于教师一般权利最广泛、系统的规定是“教师法”。该法第4章第16条专门规定了“教师权利”，除此之外，关于教师职业的权利保障内容散布于该法的第5章(待遇)、第6章(进修与研究)、第7章(退休、抚恤、离职、资遣及保险、第8章(教师组织)、第9章(申诉及诉讼)及第10章(附则)等部分。

检读我国台湾地区关于教师权利和大学教师权利的规范内容，令人印象深刻的是，其高度重视教师职业的权利保障，譬如就“教师法”的主要架构与内容分析，关于教师的权益保障居于核心地位并占据“半壁江山”，规定的具体内容既明确又务实，可操作性较强。因此可以说，我国台湾地区的“教师法”是名副其实的教师权益保障法。

三、意义、因素与成例：大学章程对教师权利的规范

当前，我国各所本科大学都在紧锣密鼓地制定各自学校的章程。按照教育部要求，2014年6月前，所有“985”大学要制定大学章程，年底前所有“211”大学要制定出章程，到2015年底，所有大学完成章程起草工作。[17]

教师权利条款是大学章程的重要内容之一。探究大学章程教师权利体系的建构，首先需要明确章程规范教师权利的意义何在，章程规范教师权利必须应该考量的基本因素有哪些。

(一)章程对大学教师权利的规范意义

大学是彰显人类文明理性的“信号灯”，也是体现社会思想观念进步程度的“刻度表”。探求符合大学的自在运行逻辑，并富含科学、民主和法治理念的大学治理之道，不仅对改善大学的内部治理结构和治理生态有积极意义，而且对探索如何实现国家治理能力和治理体系现代化，进而从整体上营造秩序与自由、文明与进步、温和与理性、宽容与和谐的社会氛围，无疑有着非常重要的现实意义。

大学教师是大学的主体和最重要的群体之一，大学教师的职业尊严与正当权益，首先最需要大学章程予以确认与保障。因为，章程作为校内的“基本法”“根本法”与“最高法”，对权利事项必须保持高度重视，这既是“人权保障”原则之要求，也是章程机构完整性之必要。[18]

《高等学校章程制定暂行办法》(教育部第31号令，以下简称《暂行办法》，2011年颁布)强调要“尊重和保障教师、学生在教学、研究和学习方面依法享有的学术自由、探索自由，营造宽松的学术环境”;“章程应当体现以人为本的办学理念，健全教师、学生权益的救济机制，突出对教师、学生的权益、地位的保护与确认，明确其权利义务;明确学校受理教师、学生申诉的机构与程序。”[19]

与此同时，大学章程通过规定教师权利，对教师权利的体系与结构等内容进行有益的探索，可以为最终从国家层面修改教师法、高等教育法等法律规范，建构科学、完整的教师权利体系提供知识智慧和经验支撑。

(二)章程规定大学教师权利的考量因素

一所好的大学，必然是一所有“温度”的大学——教师群体普遍受到充分尊重、各项权益得到切实维护，教师对所在大学的认同度较高，职业自豪感较强。与之相反，如果一所大学官衙作风浓郁，等级区别明显，在日常的管理运行中，广大教师与学生群体的权利被漠视甚至随意践踏，[20]这样的大学肯定不是一所好的大学。

大学章程是大学行使高等教育自主管理权的基本规则。大学章程规定教师权利，最起码应把握两个基本原则。

首先应该在充分考量现代大学的精神气质、现代大学制度的核心内涵、大学教师的职业特征、大学教师多元角色分配所具有的权利多元特点、教师权利的行使状况与大学的责任与义务定位等因素的前提下，对大学教师的权利内容进行合理设计，并在体现与遵循高等教育客观规律的基础上，科学搭建相应的权利体系。

其次，应该准确理解并把握章程规定教师权利的“底线”与“红线”。在我国现有法律制度框架内，制定大学章程是大学行使高等教育自主管理权的表现，但是，高等教育自主管理权的行使必须恪守法治之“法律保留”原则的精髓，章程必须充分关照章程作为校内规则与国家、地方法律法规的关系问题，在“国家法”与“成员法”之间妥帖拿捏，特别需要注意的是，对涉及成员基本权利、义务的“重大事项”不得以校内规则形式予以规定;[21]还有，章程也不能对国家法律规范确认的教师法定权利进行“肢解”或者进行限缩规定。[22]

(三)既有章程教师权利条款考察

不论中外，教师权利条款从来是大学章程的主体内容之一，是章程构成的必不可少的重要部分。讨论我国大学章程教师权利条款，需要关注体现中国国情、具有本土色彩的已有成例。

2013年底，教育部依据《暂行办法》，陆续核准了中国人民大学等6所大学的章程，这是首批经国家教育行政主管部门正式核准公布的大学章程。站在研究的立场，这些章程作为样本虽然数量有限，但挖掘隐于表象背后的一些共通性信息，自“管中窥豹”角度，其研究价值不该轻视——通过比较分析这些经过主管部门核准的大学章程中的教师权利条款的结构与内容，解析其亮点与不足，评鉴其经验与教训，这对思索如何实现我国大学章程权利条款的体系化设计，形成既体现中国特色，同时又较为科学规范的教师权利体系有重要的现实价值。

通过上述数据对比和文本观察，6部大学章程文本中的教师权利条款规定呈现出如下一些特点：

第一，就教师权利条款在章程结构中的位置而言，多集中在章程的中部地带，一般列于管理体制/治理结构之后，中国人民大学、东南大学的教师权利条款位次相对靠前，均列在第3章，反映了学校在制定章程的过程中，对教师权利的认识较为到位;而有些学校的教师权利条款位序相对靠后，这也从一个侧面反映出该校对教师权利规范的另一种态度。

第二，就条目数量而言，上述章程涉及教师权利条款平均达到8 项10类，可见现有文本对大学教师权利的规定的容量还是较为可观的。

第三，从“立法”模式来看，章程对教师权利的规定一般都采取了列举与概括相结合，在列举具体权利的同时，明确教师还享有法定或约定的其他权利，同时有的学校还把权利规定与义务列举、保障机制等连接在一起，体现了专业、先进的章程制定理念。

第四，自“立法”技术观察，上述文本呈现不同风格，有的叙述简洁、逻辑清晰、体系完整，用语规范，体现了较高的制定水平;而其中一些章程对教师权利的列举或者内容庞杂，或者简单堆砌，欠缺清晰的逻辑线索，法治的思维和元素体现不足或比较薄弱。

第五，就教师权利具体内容而言，6部大学章程可谓百花齐放、风格迥异。除了法定或约定的其他权利外，在公平使用公共资源、公平获得发展机会与条件、[23]获得公正评价、公平获得奖励与荣誉、知悉重大事项、参与学校民主管理等六方面的权利获得了六校章程的一致认同;教师的表达异议和申诉权利也得到了五校章程的认同。[24]这些方面体现了各校的共同价值观。

第六，除了趋同或相似的内容外，6部大学章程在一些权利规范问题上呈现出引人瞩目的不同态度。如只有3部章程明确了领取薪酬、享受福利待遇的权利;[25]仅有2所大学的章程列举了大学教师从事教育教学与学术研究的权利;[26]仅有1所大学的章程明确了休假权利[27]、合理流动的权利[28]和退休(退职)人员的待遇享有。[29]这反映出在这些领域，各校尚未有较一致的观点或态度。

第七，各校章程的教师权利条款尽管一些方面高度趋同，但总体上看相异大于相同。如在体系及其内容安排、逻辑顺序及表述风格方面有明显的差异，这固然可以被解读为彰显了各校章程鲜明的个性，但更重要的是反映出我们对章程中教师权利的内涵与外延、建构原则、必要考量因素乃至相应的体系安排、内容设计、逻辑顺位、规范表述等存在认识上的巨大歧异。

第八，对比分析现有文本，有些高度趋同的条款内容“水分十足”(如公平获得公共资源、公正评价;公平获得奖励或荣誉称号)，宣示性强而执行性弱是普遍性问题，从而难以免除人们对其规范价值与意义的质疑。

第九，在救济性权利规定方面，除一所大学的章程仅明确了教师对处分或处理表达异议的权利而没有规定申诉权利外，[30]其余都明确了教师享有申诉的权利，但对申诉事由表述不一，[31]有的仅笼统规定了“对处分或处理”可以提出申诉。[32]

第十，权利的实现、保障机制整体薄弱，仅有少数章程明确规定了学校在保障教师正当权益、促进教师公共福祉方面的职责，有章程则完全没有规定学校在保障教师权益方面的义务。

在大学治理的视野，章程承载着多重功能。就权益维护与保障而言，除了国家法律规范，在大学内部，章程应当是教师和学生合法权益的最重要的保障规则。在评鉴已有成例的同时，值得思索的是，作为权益保障法的大学章程，教师权利条款应当如何布设？其具体的权利体系及其法理逻辑如何构架？应当设计哪些辅助性的规范体系，以切实确保大学教师在内的利益各方正当权利的行使、充分保障合法权益？这些问题无疑是章程制定过程中急需深入探讨的重要命题。

四、反思与重构：大学章程规范教师权利的思路

基于前文对教师权利、大学教师权利属性、章程之于教师权利维护的重要意义等问题的探讨，特别是通过评鉴国内已有章程实践样本，给我们的基本启发是，作为大学治理总指南的大学章程，在教师权利的规范方面，应避免“玻璃门”现象——形式上的“高大全”与实质上的“假大空”，力避教师权利条款“看上去不美实际上确实不美”(既不好看也不好用)、“看上去很美，实际上很不美”(好看但不好用)，或者根本没法用、用不了，即权利规定的空芯化与权利行使的无根化现象的发生。

(一)大学章程规范教师权利的着眼点

大学章程对教师权利的规范，需要把握“诚意”与“技术”两个基本着眼点。

首先是“诚意”。确实把教师作为学校主人的主体地位凸显出来，尊重和并保障教师的人格尊严和职业尊严，这是至为关键的问题。当然，“诚意”的前提是参与制定章程的人员——特别是决策层——对大学、章程、教师地位、教师权利有较为深刻的认识和到位的理解。

其次是“技术”。从章程作为大学校内“基本法”“根本法”与“最高法”的地位出发，反映并遵循大学“立宪”的基本要求，依据一定的逻辑顺序，科学搭建教师权利体系的基本架构，具体、明确、完整地规定教师的各项正当权利及其实现途径。

换言之，在应然的层面，大学章程对大学教师权利的规定，既要“顶天”更要“立地”。所谓“顶天”，就是要对现有法律规范特别是教师法规定的教师权利体系继承性地发展——既有法律规范明确的6类教师基本权利还应在章程中进一步明确，[33]与此同时，还要赋予各项权利以新的时代内涵;另一方面，还需要“立地”，就是充分认识教师职业的特质及教师权利的属性，关照大学的功能与使命，放宽“历史的视野”，充分吸纳其他领域的文明进步成果，不断丰富教师权利内涵，尝试明确一些新的权利形态。

(二)大学章程应将法律规范规定的教师权利的内容实在化

在章程的视野，大学教师所享有的各项法定职业权利应是其规范的重点，不仅有明确的必要，同时，还要对各类权利的相应内涵进行创造性发展。[34]具体而言：

第一，从事教育教学活动的权利。从事教学活动，进行教学改革，这是教师的法定职责与基本权利。教师之所以称之为教师，其真谛在于凭“教”为师。古语曰：善之本在教，教之本在师。[35]身为师者，如果“教”的权利被随意剥夺或限制，这无疑会对教师个体造成精神创伤，更会对教师职业尊严形成极大危害。“教师这种职业，教书是本分，也是教师的权利。做教师的，非关能力，被剥夺上课的权利，不仅是一种简单的惩罚，更是一种对其能力和尊严的侮辱。”[36]鉴于在实践中一些大学教师被停止教学活动的现实，作为大学宪章的章程，有必要在其中重申教师有从事教学和参加教学活动的权利，而且这种权利不能随意被侵犯或剥夺。就具体的权利内容而言，可明晰在教学安排、课程教学计划、教学内容、教学进度及质量监控与教学评价等方面，应该最大限度地尊重教师的个体意志。

第二，进行学术研究的权利。大学教师之所以不同于其他教师，在于其除了承担教育教学的职责之外，还要从事自由探索性的科学研究活动。学术自由是大学教师职业的鲜明特质。章程需要把大学教师从事科学研究、参加学术团体、从事学术交流活动等，明确为大学教师最重要的职业权利内容之一。

第三，公平的职业发展权利。教师的职业发展主要是从提升教师作为专业人员的专业素质和能力出发，为保持职业的永续发展，增进事业服务的水平，有必要明确大学教师有公平获得自身发展需要的工作条件和机会，公平获得国(境)内外访学、进修、培训的机会，公平获得其他职业发展机遇。

第四，获取薪酬和享受待遇权利。根据国家和各校规定，大学教师有权依法获得相应的基本工资、津贴、补贴、福利、医疗及社会保险待遇。大学章程应该明确大学教师的工资结构、福利待遇范围，[37]特别是有必要明确医疗和社会保险待遇[38]以及工资和福利待遇的增长机制、学校的相应职责及采取的有关保障措施等。

第五，休息、休假的权利。长期以来，在官方主导的舆论宣传中，教师职业被过度崇高化与图腾化，教师被形容为“灵魂工程师”，在讲奉献与论贡献、服从大局安排的旗号下，大学教师除担负沉重的教学与研究任务外，还可能经常被安排一些如社会性监考等临时性任务，闲暇、周末和假期被挤占，教师背负着沉重的精神与身体压力。作为社会文明进步标尺的大学，有必要率先在大学章程中明确教师的休息时间与正常休假权利应该维护，教师有权拒绝与本职工作无关的其他工作任务安排。

第六，民主参与管理的权利。大学教师，特别是普通教师作为大学的成员，对事关学校或学院等二级机构的全局性、根本性或者与其有切身利益关系的事项，有通过特定形式[39]发表意见、提出建议，对重要事项有投票或者采取其他形式表达意志的权利，这是教师参与集体决策、行使团体成员权利的主要途径。[40]

第七，救济权利。有权利必有救济。章程应当明确教师合法权益受损的救济情形及渠道。特别是不能对申诉权利进行“大而化之”或“笼而统之”的规定，需要明晰教师申诉的事项范围，如可以规定“因职称评聘、福利待遇、社会保障、评优评奖、纪律处分等事项不服的，有权表达异议和提出申诉”。此外，还应明晰申诉的受理与处理机构、基本处理原则和规则等内容。[41]

(三)发展并明确新的权利形态

在大学章程的视野，教师权利不仅包含一般性权利，还应在考量职务聘任、治理体系改革及教师权利的实践状况等前提下，围绕大学章程中的教师权利条款设计，可在参考已有实践经验基础上，对传统性教师权利进行必要的拓展延伸，尝试探索发展、明确一些新的权利类型与内容。

第一，教师人格尊严保障条款。教师作为教育者和知识分子，人格尊严不受侵犯是应该是其享有的基本职业权利。我们可以参照宪法中的人格尊严条款，在章程中明确规定教师的人格尊严不受侵犯。

人格尊严条款彰显大学不同于一般的社会组织，有其独特的精神气质;在其中工作生活的成员应该是有尊严的群体。通过章程确立教师的人格尊严，具有鲜明的宣示性意义，能宣扬大学的精神气度，有助于在大学特别是地方大学内部逐渐确立和突出教师的主体地位，另外也有利于大学精神的塑造。

第二，信息知悉权利条款。知情是表意的前提和基础。作为大学成员，有权利知悉大学的重大事项与事关切身利益的事项。[42]

第三，职位保障条款。为确保教师职位稳定，章程应明确非因法定或约定原因，或未经法定或规定程序，教师不能被随意解聘、退职。

第四，社会服务权利条款。大学的功能之一是提供社会服务，作为大学成员的教师，凭借自己的专业知识和能力，面向社会成员提供社会服务是其职责，也是权利。[43]章程可规定允许教师有条件地兼任社会职务。

第五，辞职流动权利条款。教师职业应当是自由的，没有职业自由，何来职业尊严。这里所说的职业自由就是教师有辞职和流动的权利。在大学聘任制改革深化的背景下，大学的人员任用机制将会更加灵活、多样，这符合社会发展的总体趋势。在规范的框架内，应该逐渐确立聘任合同是确立教师与所在大学法律关系的最重要的连接点，岗位取得、存续、保障和解除，都应依约而行。教师聘期届满，双方特别是教师一方，可以自主决定是否与所在大学续聘;同时，应明确教师有辞职的权利——把教师是否继续职业生涯的选择权与决定权交还给教师自己，所在大学甚至是主管部门，不能过多干涉或限制教师的辞职与流动。章程对这些内容进行规范，有助于尊重并保障教师的人格尊严与职业自由，有助于彰显大学自由与宽容的精神气度。

(四)确立大学教师权利的保障机制

权利规定与权利保障是对应关系。权利必须被保障，否则形同虚设。缺乏充分、刚性的保障机制的权利列举，也就是白纸一张。德国法学家耶林曾讲过，实现自己的权利，是个人的使命，如果不实现这个使命，那么，他放弃的不仅仅是自身的利益，而是其共同体的利益。[44]哈耶克也曾经说，要使法治生效，应当有一个常常毫无例外的适用的规则，这一点比这个规则的内容更为重要。只要同样的规则能够普遍实施，至于这个规则的内容如何，倒还是其次要的。[45]

大学教师的权利保障实现机制与大学教师的权利体系内容同等重要，从某种程度而言，其重要性甚至比前者更为突出。无论从权利的实现，亦或是对大学章程功能的彰显，其重要意义已勿需多言。大学教师权利的保障，一方面固然需要通过国家相应法律规范，如高等教育法、教师法及其他相关法律规范来确保，[46]但另一方面，通过大学章程及相应的校内配套制度来确立一些基本的保障措施，实现大学内部权利保障与维护的“善治”状态，这也许更有实际意义。

就大学章程对教师权利的保障机制的具体内容而言，基本的方面应该包括学校责任、保障机构和保障措施等在内。

首先，大学章程应明确学校对教师权利的保障职责与义务。大学内也客观存在着权力与权利的博弈现象。面对处于“弱势”的教师权利，居于“强势”地位的学校，不仅要在权利保障方面有“作为”的职责，更要在不侵害权利方面有“容忍”的义务。具言之，学校除了在章程中明确宣示对教师权利的保障与维护的基本态度外，[47]还需要规定学校的一些具体职责和义务，如为教师正当权利行使提供必需的公共资源;建立信息公开机制、职业发展保障措施、职位保障和薪酬待遇增长机制、权益保护机制等等。另外，面对教师权利，学校还有“节制”自己行为的义务——可在章程中明确禁止学校实施一些对教师不利的行为，譬如没有法定或约定情形，不得增设教师义务种类，不得扩大教师义务内容，不能缩减大学在教师权利维护与保障方面应有的职责和义务等。

其次，大学章程应明确大学教师权利的保障机构并制定单行的组织规程，对其职能、人员组成、运行规则、监督机制等予以规范。教师权利保障机构必须突出专业性、中立性与权威性，应在考虑教师权利事项的不同特质基础上，分别组建相应的权益保障机构与纠纷解决机构。[48]

在纠纷解决与教师的正当权益维护的角度，对于关涉教师从事教学与研究权利行使事项发生的学术性专业性纠纷，基本的思路是，可由已被章程明确了的治理机构如教授会、学术委员会来行使复审裁决的职能;而对于非涉专业事项的纠纷(一般的处分或处理决定)，可建立专门的教师申诉委员会处理。[49]教师申诉处理委员会的人员由校内的教师代表、行政人员等统合而成。为增强其专业性、中立性与权威性，教师申诉处理委员会的成员遴选范围还可以更宽广些，依照一定的标准，尝试引入非本校的社会人员参与纠纷处理，也可按照域外大学的做法，尝试引入法官、律师等具有相关法律经验者，并对大学行政人员加以限制。[50]

最后，确立大学教师权利的程序保障机制。程序的意义是通过促进意见沟通、加强理性思考、扩大选择范围、排除外部干扰来保证决定的成立和正确性。[51]现代程序包括四项基本原则，即正当过程、中立性、条件优势与合理化。[52]具体到大学教师权利的内部处理程序保障，就需要在现代程序观念指引下，以尊重权利、程序正当、申诉不加重处理等为基本原则，借鉴法律法规中的已有成例，建构教师权利程序保障的主要程序，如申诉受理、事实调查、审议决定、送达告知等，建构相应环节的基础性规则，如告知相关权利、听取陈述申辩、说明理由、证据的提交与交换、举证责任、重大不利决定的听证、回避、合议、决定的书面告知、后续救济渠道的指引及各环节的时限制度等。

结语

权利建构未有尽时，权利保护永无尽时。大学教师权利体系的建构，从宏观方面而言，有赖于国家法律规范层面的不断扩容增量与提质增效。但国家法律规范的修正速度相对缓慢，在宏观制度调整到位之前，目前这一波普遍制定大学章程的浪潮，为大学章程确立教师权利体系、推进教师全员法定权利发展提供了难得的历史机遇。

大学章程是实现大学自治的总纲领，是大学成员合法权益保障的校内“最高法”。无论从大学的价值与功能、教师之于大学存在的意义，抑或是大学教师自身职业尊严与公民权利的实现等方面，大学章程承担着义不容辞的责任。面对教师权利的确立与维护问题，大学章程不仅必须，而且可行。在不断推出的大学章程中，我们期盼着教师权利条款能成为其中亮丽的“风景线”——使大学章程真正成为教师与学生权利保障的“宣言书”与“播种机”。

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[1]考虑到我国高等教育主要以公立机构为主体的现实，本文讨论的教师权利体系是指公立大学的教师权利体系。

[2]李永林，陕西定边人，法学博士，内蒙古科技大学副教授，中国政法大学政治学博士后流动站研究人员。主要研究方向为行政法﹑教育法。感谢首都经贸大学法学院焦志勇教授﹑西北政法大学李大勇副教授﹑内蒙古科技大学王力平副教授等对论文完善提出的宝贵意见。当然，文责由本人负责。

[3]湛中乐：《大学法治与权益保护》，中国法制出版社2011年版，第145～146页。

[4]对大学法律地位的讨论，可见马怀德：“公务法人问题研究”，载《中国法学》2000年第4期;湛中乐﹑李凤英：“论高等学校法律地位”，载罗豪才主编：《行政法论从》(第4卷)，法律出版社2001年版，第527页。对教师与大学法律关系的讨论，如毕雁英：“公立高校教师的法律身份及与学校纠纷的解决”，载湛中乐主编：《通过章程的大学治理》，中国法制出版社2011年版，第98～101页。

[5]详细情况可见杨莉：“中﹑美﹑日三国教师权益保障的比较”，载《天津市教科院学报》2008年第3期，第53页。

[6]蔡金花：“维护教师权益：教师法修订的重点”，载《教育科学研究》2009年第10期，第24页。

[7]如樊华强﹑蒋亚娟：“聘任制视野下高校教师权利及其实现”，载《现代教育管理》2012年第5期，第71页;唐海龙：“论教师合法权益的保护，”载《黑龙江高教研究》2010年第11期，第73页。

[8]这种误读，在我国的一些大学章程中就有反映。如《武汉理工大学章程》第65条第(八)项：“宪法﹑法律﹑法规﹑规章和学校制度规定和聘用合同约定的其他权利。”《华中师范大学章程》第59条：“学校教职员工除享有宪法﹑法律法规及规章规定的权利外，还享有下列权利……”

[9]大学不应被定位为教育行政的层级组织，而应该是专业自主的机构。学校教育的最高原则是维护学生的学习权和教师的教育权。参见杨建顺：“教师聘任制与教师的地位”，载《中国教育法制评论》第1辑，劳凯声主编，教育科学出版社2002年版，第249页。

[10]刘泰洪，刘业进：“大学教师权益保障机制：基于学术职业的分析视角”载《当代教育科学》2012年第17期，第29页。湛中乐教授认为，基础教育的任务是知识的传授而非真理的探索，教学内容受到国家的控制，因而，中小学教师不享有学术自由。而大学教育的基本理念在于“教学与研究相结合”，大学教师不仅传授知识，更要引导学生进行探索﹑批判，因此，大学教师的学术自由必须得到法律保障。湛中乐：“论我国高等学校教师申诉制度的完善”，载《中国教育法制评论》第6辑，劳凯声主编，教育科学出版社2009年版，第106页注释①，笔者赞同这一判断。

[11]夏仕武：“知识的公共性与大学教师的权利保障”，载《大学·研究与评价》2006 年12月(总第2期)，第48页。

[12]刘泰洪﹑刘业进：“大学教师权益保障机制：基于学术职业的分析视角”载《当代教育科学》2012年第17期，第29页。

[13]《教育法》主要有两个条文直接涉及教师权利：“第32条：教师享有法律规定的权利，履行法律规定的义务，忠诚于人民的教育事业。”“第33条：国家保护教师的合法权益，改善教师的工作条件和生活条件，提高教师的社会地位。教师的工资报酬﹑福利待遇，依照法律﹑法规的规定办理。”

[14]《高等教育法》有两个条文涉及高等学校教师权利：“第50条：国家保护高等学校教师及其他教育工作者的合法权益，采取措施改善高等学校教师及其他教育工作者的工作条件和生活条件。”“第51条：高等学校应当为教师参加培训﹑开展科学研究和进行学术交流提供便利条件。”

[15]“教育基本法”(2013年12月11日修正)第8条：“教育人员之工作﹑待遇及进修等权利义务，应以法律定之，教师之专业自主应予尊重。”

[16]“大学法”(2011年01月26日修正)第22条：“大学设教师申诉评议委员会，评议有关教师解聘，停聘及其他决定不服之申诉;其组成方式及运作等规定，经校务会议审议通过后实施申诉评议委员会之裁决，不影响当事人提起司法争讼之权利。”

[17]任思聪：“今年6月前全国所有“985”高校要制定出《大学章程》”，华龙网，http：//news.163.com/14/0328/22/9OF5S6A800014AEE.html，2014年5月1日访问。

[18]湛中乐：《大学法治与权益保护》，中国法制出版社2011年版，第141页。

[19]《高等学校章程制定暂行办法》第11条第2款;第15条。

[20]在中国大陆，大学教师权利被漠视﹑侵犯的例子俯拾皆是。大学教师被随意停课﹑解聘时有发生，相应的基本处理程序要么缺失，要么被有意虚置。主事者缺乏基本的正当程序观念，这不仅在普通大学﹑地方大学特别突出，甚至在一些法科类专门院校，对“问题”教师的处理过程也充满法治的“硬伤”。中国人民大学张鸣教授对此一针见血地指出，(大学)行政化的本质，就是无视教师和学生的权利。张鸣：“大学教师的权利如何保障”，载《东方早报》2010年3月26日，第A23版。

[21]湛中乐：《大学法治与权益保护》，中国法制出版社2011年版，第141页。

[22]类似的分析可见：朱新力﹑梁亮：“在自由与限制之间：认真对待大学章程”，载湛中乐主编：《通过章程的大学治理》，中国法制出版社2011年版，第224页。

[23]《上海外国语大学章程》第51条第(3)项特别强调了公平取得教师资格和其他专业技术资格，获得专业技术职务评聘机会。

[24]东华大学章程仅明确了教师的表达异议权，但没有规定教师申诉的权利(《东华大学章程》第45条第(5)项);中国人民大学章程则唯一规定了教师的复议﹑诉讼权利(《中国人民大学章程》第19条第(7)项)。

[25]《东南大学章程》第21条第(4)项;《上海外国语大学章程》第51条第(4)项; 第53条;《武汉理工大学章程》第65条第(2)项。

[26]《东南大学章程》第21条第(1)项;《武汉理工大学章程》第65条第(2)项。

[27]《武汉理工大学章程》第65条第(2)项。

[28]《武汉理工大学章程》第65条第(6)项。

[29]《武汉理工大学章程》第67条。

[30]《东华大学章程》第45条第(5)项。

[31]《中国人民大学章程》第19条第(7)项﹑《上海外国语大学章程》第51条第(8)项：“就职务聘用﹑福利待遇﹑评优评奖﹑纪律处分等事项表达异议和提出申诉”;《东南大学章程》第21条第(6)项：“对职称﹑待遇﹑纪律处分等涉及其切身利益的相关决定表达异议，提出申诉，并请求处理”;《华中师范大学章程》第五十九条第(7)项：“就职务﹑福利待遇﹑社会保障﹑评优评奖﹑纪律处分等事项表达异议和提出申诉”;这是目前可见列举最充分的申诉理由。

[32]《武汉理工大学章程》第65条第(7)项：就处理或处分等事项表达异议和提出申诉。

[33]关于权利列举的原理，湛中乐教授曾有论述：权利的列举，是对权力行使的“警示”，在权利的范围内，权利不得以任何理由﹑形式非法剥夺或者限制，权利是“权力”的界限，权利必须以权利实现为目标与宗旨。湛中乐：《大学法治与权益保护》，中国法制出版社2011年版，第124页。

[34]这是自“底线正义”角度而言，章程对教师权利的规范至少包含但也不限于这些内容。在不违反既有国家规范的前提下，应鼓励章程对教师权利规范的内容﹑结构等努力大胆探索，这是笔者的一个基本态度。

[35](宋)李觏：《广潜书》。

[36]张鸣：“大学教师的权利如何保障”，载《东方早报》2010年3月26日，第A23版。

[37]明确相应的福利待遇对教师有重要意义。基于地方情况与各校财力差异，校际间教师福利待遇相差明显。但总体观察，目前大部分学校面向教师的福利待遇仅有学校通过文件粗略规定教师的福利待遇与范围，或者依照惯例发放教师福利待遇。随意性较突出，如发放的范围﹑标准，每年都通过文件进行不同的规定。有些大学基于国家政治层面的行动安排，干脆取消了既有的﹑合理合法的教师福利待遇。如在中共中央面向全体中共领导干部，涉及全国各级党组织部署开展的以反“四风”为主要内容的“党的群众路线教育实践活动”的背景下，很多大学自去年逐渐取消了以往的元旦﹑“五一”劳动节﹑教师节集体福利项目。

[38]关于教师应否享受譬如“工伤”的社会保险待遇，已有法院判决作出认可：2012 年1月10日，重庆某校教师李丽佳参加学校组织的年会，在聚餐后，又和部分教师到巫溪的“梦逍遥”歌厅唱歌，其费用由学校支付。在唱歌中，李丽佳摔倒受伤，经医院治疗，被诊断为“右股骨颈骨折术后右股骨头坏死”。2012年5月15日，李丽佳向巫溪县人力资源和社会保障局提交工伤认定申请，人社局决定不予认定为工伤或者视同工伤。随后，李丽佳向法院提起行政诉讼。重庆市巫溪县人民法院一审判决，单位在正常工作时间以外所组织的集体活动也应属工作时间，受伤教师应当享受工伤待遇。朱薇：“重庆一教师参加学校K歌活动摔伤法院认定属工伤”，新华网2014年6月8日，http：//news.xinhuanet.com/ edu/2014-06/08/c 1111033912.htm，最后访问于2014年6月8日。

[39]如教代会﹑教师大会﹑教授会﹑各种座谈会﹑论证会等。

[40]实践中一个值得注意的情形是，在事关自己切身利益的事项上，普通教师不仅没有知情权﹑参与权，更没有决定权。即便有一些形式上的“征求意见”，但由于“征求意见”本身的随意性和“角色先定”的长官意志，使得“征求意见”往往成为“情况通报”。而先做出决策，后征求意见成为一些大学工作的常态，教师正当权益被漠视﹑被侵犯，而且侵犯后维护合法权益的渠道不通不畅，即便鼓起勇气，特别是在维护合法权益的时候，不得不考虑一些人情世故等非常规因素，坦率而言，教师在维护自己合法正当权益的时候，经常要面对“中国式困境”的内心情感煎熬。

[41]台湾地区有大学章程确立了校内教师申诉的具体情形﹑方式及基本的处理规则，如台湾大学组织规程(2012年11月28日发布)第51条规定，“教师﹑研究人员﹑专业技术人员就解聘﹑停聘﹑不续聘﹑不予升等或基本权益决定不服者，得以书面向教师申诉评议委员会提出申诉。”这足可为鉴。

[42]一方面既要明确教师的知情权，同时还要对教师“知情”的范围——“重大事项”“切身利益的事项”在相应的配套规范中予以清晰化地表达。仅从权利实现的角度，后者的重要性无需赘言。

[43]当然，教师职业的本分不能摒弃。从事教学﹑进行研究，是教师的权利也是义务。值得注意的是，目前国内一些大学针对部分专业教师校外兼职事务影响其校内正常职责履行的情况，对兼职采取了一律禁止的规定，这也引起了很大的争议。

[44]［德］鲁道夫·冯·耶林：《为权利而斗争》，郑永流译，共识网，http：//www.21ccom. net/articles/lsjd/jwxd/article 2010072013680.html，最后访问于2014年5月1日。

[45]［英］弗里德里希·奥古斯特·冯·哈耶克：《通往奴役之路》(修订本)，王明毅﹑冯兴元等译，冯兴元﹑毛寿龙﹑王明毅统校，中国社会科学出版社2013年版，第101页。

[46]基于现有制度缺陷及教师权利救济的实践困境，急需对教师权利救济的整体制度进行系统改造。这非本文论述重点，在此不予展开。

[47]检视既有章程成例，在学校对教师权利的保障机制与具体措施规定问题上，普遍空洞﹑简略，甚至有的只字未提。

[48]教师的权益保障机构与纠纷解决机构是两类不同性质的机构。虽然从广义上而言，纠纷解决机构也具有权益保障的功能，但从权利保障﹑权利维护的角度，分别单列并赋予两个机构以不同的职能可能更有意义。

[49]在目前大学章程制定中，有大学章程文本将学校纪律检查委员会明确为教师申诉的处理机构，不论从大学治理机构的职能分担角度，还是纠纷解决机构的中立性﹑专业性与权威性方面，这样规定都是不太合适的。见《某大学章程》(初稿)第104条第(6)项：“对职称﹑待遇﹑纪律处分等涉及其切身利益的相关决定表达异议，向学校纪检委提出申诉;”也有大学章程把教师的权益保障机构明确为校工会，如《武汉理工大学章程》第75条：“学校依法建立以校工会为主体的教职工权利救济机构及相应的权利保护机制，维护教职工合法权益。”

[50]湛中乐﹑郑磊：“论公民受教育权救济程序的改革与整合”，载湛中乐主编：《教育行政诉讼理论与实务研究》，中国法制出版社2013年版，第813页。

[51]季卫东：“法律程序的意义”，载该氏：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第12页。

[52]季卫东：“法律程序的意义”，载该氏：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第23页。