第七章 金末的地方行政制度

自卫绍王之世起，金朝步入晚期。此时蒙古崛起，在成吉思汗的统帅下，对金发起猛烈的攻势，兵锋所指，“德兴府、弘州、昌平、怀来、缙山、丰润、密云、抚宁、集宁，东过平、滦，南至清、沧，由临潢过辽河，西南至忻、代，皆归大元”。而世仇宿敌南宋、西夏也伺机犯边，加之境内契丹族、汉族等被压迫民族的反抗，金朝已陷入左支右捂，内外交困之中。为了应对内忧外患，金朝后期以行尚书省、行六部、行枢密院、行元帅府等，作为尚书省、六部、枢密院、元帅府的派出机构，并派遣宣抚使、宣慰使、安抚使等，加强对地方的统治，以固守疆圉。

金代行省长官以左右丞相、平章政事、左右丞、参知政事等宰执充，多兼行元帅府，拥有一路、一地的军政全权。自大安（1209-1211）而下，金曾设置过宣德、西京、缙山、中都、大名、陕西、巩昌、平阳、东平、益都、辽东、上京、河北、河中、徐州、阌乡、京东、息州、邓州、陈州、河南、中京、陕州、邳州等行省。设置时间有的长达二、三年，有的则旋立旋废，然前者颇少，而后者居多。所辖地域，一般以路为单位，而其末年则仅领一、二州郡，然亦有领两路的。贞祐、兴定间，金以胥鼎行省河东，以侯挚行省河北或山东。“时山东、河北诸郡失守，惟真定、清、沃、大名、东平、徐、邳、海数城仅存而已，河东州县亦多残毁”，金依重二人，守御于外，付以方面。贞祐三年（1215）八月，侯挚以参知政事行尚书省于河北。四年四月，上书言山东境内红袄军事。五月，遂改任山东行省，平定郝定、石花五之乱。兴定元年（1217）六月，河北“苗道润表归国人李琛复以众叛，琛亦表道润异谋”。金诏山东行省察之，挚又过问河北事。兴定二年，侯挚再度行省河北，抚辑数罹兵乱的山东、河北。莅任后，侯挚于四月督山东招抚副使黄掴阿鲁荅破李全于密州，提控朱琛复髙密县，败红袄军。五月，河北行省收复黄县。八月，诏河北行省完颜霆进军援山东招抚使田琢。十一月，河北行省有海州之捷。这次挚所督为河北、山东两路之兵，而战事均发生在山东境内。大体而言，时河东、河北、山东均已残破，故太行以西金付之胥鼎，太行以东金付之侯挚，所以挚得以兼管两路事。

章宗承安元年（1196），金首次因边患派出行枢密院驻于抚州。宣宗迁汴后，战乱频仍，以后每有征讨、平叛等军事活动，往往设置行院。终金之世，有河北、徐州、东平、陕西、归德、河南、寿州、中京、宿州、许州、邓州、陕州、镇宁等处行枢密院。行枢密院长官多以枢密院次官枢密副使、签书枢密院事、同签枢密院事充任，并兼所在州府长官。如完颜纲，先后以行枢密院兼知归德府、徐州。纳坦谋嘉以昌武军节度使行院许州，撒合辇以中京留守兼行枢密院事，移剌瑗以邓州节度使兼行枢密院事。行院要接受枢密院的监督。兴定元年六月，“诏枢密院遣经历官分谕行院，严兵利器以守冲要，仍禁饮宴，违以军律论”。二年十二月，再次要求行院“其有功及失律者，须白院，启东宫，至于奏可，然后诛赏”。在军事行动中，行枢密院接受所在行省指挥。如兴定四年，张林侵扰东平，行省蒙古纲派遣行院王庭玉讨之。

金末，又以元帅左右都监、左右监军，行元帅府事于某州府，领兵征讨。如兴定元年，以纳合蒲剌都为元帅右监军、兼昭义军节度使，行元帅府事。以白撒为元帅左都监，行帅府事于凤翔。二年，以陀满胡土门元帅左监军、行元帅府事、兼知晋安府、河东南路兵马都总管。

金制：都元帅府掌征讨之事，枢密院掌武备机密之事。枢密院每行兵则更为元帅府，罢则复为院。但是，金朝后期为应对内忧外患，挽救风雨飘摇的危局，出现行枢密院与行元帅府并存的局面。文献中，往往“行院、帅府”并提。兴定五年二月，“下诏伐宋。以内族惟弼权同签枢密院事，行院于中京；斡勒合打权元帅府右都监，行元帅府于蔡、息；纳合降福权签枢密院事，行院于宿州；孛鲁达阿权元帅右都监，完颜讹论副右都监，行元帅府于唐、邓”。行府、行院，一时并命，可见无大差别。又兴定中，纥石烈桓端“权右都监，行元帅府于息州。徐州行枢密院石盏女鲁欢刚愎自用，诏桓端以本官权签枢密院事，往代之”。桓端以行府换行院，也可为证。

金末，行院、行府设置过滥。贞祐四年，纳合蒲剌都就指出“关中元帅猥多”。兴定五年，把胡鲁言，“自陕以西，州郡置帅府者九”。正大二年（1225），陈规奏章中也说道，“今河南一路便宜、行院、帅府、从宜凡二十处，陕西行尚书省二、帅府五”。三人都提出了裁并的建议，但局势危急混乱，始终无法贯彻执行。

金宣抚司之设，始于章宗泰和五年（1205）。时“以平章政事仆散揆为河南宣抚使，籍诸道兵以备宋”。后揆误信边臣之报，以为无警，八月诏罢宣抚司。六年，宋发动战争，即史所谓“开禧北伐”，复以仆散揆行省河南、陕西。由于行省所辖过于广大，陕西元帅府虽受揆节制，实专方面，宣宗“思用谋臣制之，由是升宣抚使一品，（徒单）镒改知京兆府事，充宣抚使，陕西元帅府并受节制”。《百官志》言“宣抚司：泰和六年置。陜西路宣抚使节制陕西右监军、右都监兵马公事”，即指此。八年，宋金战争结束，于是“改陕西宣抚司为安抚司”。这是金设置宣抚司的第一阶段。

贞祐二年（1214）四月，与蒙古达成和议。蒙古兵撤退后，“命仆散安贞等为诸路宣抚使，安集遗黎”。这次据《百官志》所载，共设置十处宣抚司，即山东东西、大名、河北东西、河东南北、辽东、陕西、咸平、隆安、上京、肇州、北京，使从一品，副使正三品。据《金史》卷一四《宣宗纪上》载，贞祐四年六月，诸路宣抚司罢，改置经略司。

宣抚使列于《金史·百官志一》，说明它不是地方官，而是中央派往地方的官员，它的职能是作为路一级地方大员“厉兵抚民”、招抚寇盗、统兵作战、守御城池。宣抚使设置之初，任其职者往往是平章政事、参知政事等宰执，其地位不低于行省者。罢免宣抚司，或是出于金廷整齐制度，统一采用行省统辖一方。经略使则多为知州府的兼职，地位要低得多，有利于行省指挥。

金末，又有行六部，主要筹措一方的粮饷、经费，以供非常时期行省、行院、行府、宣抚司等的军需。

金末有宣慰使，始于泰和七年（1217）。时元帅左监军纥石烈执中围南宋楚州久不能下，金遂以参知政事独吉思忠充淮南宣慰使督战。兴定四年（1220），河南雨水害稼，金以参知政事李复亨为宣慰使，“循行郡县，凡官吏贪污不治者，得废罢推治”。五年九月，以京东岁饥多盗，金遣御史大夫纥石烈胡失门为宣慰使往安抚之。“诏州府及军官捕盗慢职，四品以下宣慰使决之，三品以上奏裁”。御史大夫为从二品，与执政官参知政事同，由此可知任宣慰使一职的地位之高。金宣慰使的职能，应是巡循州县，督察官吏，抚慰军民。

金末尝设安抚使，始于泰和用兵时。安抚使以参知政事以上宰执充，如泰和时，山东路张万公、陕西路徒单镒。贞祐时，河东南路安抚使为贾益谦。但也有以知大府兼任的，如知太原府兼河东北路安抚使乌古论礼、西京留守兼安抚使纥石烈执中。甚至还有同知府事充任的，如同知西京留守完颜伯嘉、同知东平府耿端义和先后同知河南府、大名府的高竑。因此，金末充任安抚使者，资序并无一定之规。安抚使的职能是安抚因战争、大灾而出现的流亡，筹措国用，镇抚一方。这点在《张万公传》里体现得最为完整。传言：“泰和六年（1206），南鄙用兵，上以山东重地，须大臣镇抚之，先任完颜守贞卒，于是特起万公知济南府、山东路安抚使。山东连岁旱蝗，沂、密、莱、莒、潍五州尤甚。万公虑民饥盗起，当预备赈济。时兵兴，国用不给，万公乃上言，乞将僧道度牒、师德号、观院名额并盐引，付山东行部，于五州给卖，纳粟易换。又言督责有司禁戢盗贼之方。上皆从之。”另外，如崇庆元年（1212），河东、陕西大饥，斗米钱数千，流莩满野。金以仆散端为河南、陕西安抚使，提控军马。元光元年（1222），金以完颜霆镇抚因战争而逃亡在京兆南山的百万流亡官民。

金末，面临蒙古强大的军事攻势。上述这些措置，在抗蒙斗争中，或多或少地发挥了保家卫国、稳定社会秩序的作用，延缓了金朝的灭亡。这些措置，后来又被蒙古国所借鉴、引用，构成了蒙元地方行政制度的重要组成部分。