第二节　政治体制改革的发展阶段

当代中国的政治体制改革已经持续进行了40年。中国政治体制改革的进程大致可分为以下四个发展阶段。

一、政治体制改革的发动阶段

1978—1980年的这一阶段，主要是解放思想，发动改革。1978年，党的十一届三中全会确定了改革开放的方针。党的十一届三中全会发表的《公报》指出：“实现四个现代化，要求大幅度地提高生产力，也就必然要求多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式，因而是一场广泛深刻的革命。”^[5]改革路线一经确立，就立即提出“体制改革”的问题，党的十一届三中全会《公报》先从经济管理的角度入手，指出“对经济管理体制和经营管理方法着手认真的改革”^[6]。《公报》还进一步指出，我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，应该着手大力精简各级经济行政机构，应该在党的领导之下，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象。这里，实际上由于经济体制改革的启动和引发，尖锐地触及了政治体制改革问题。所以，邓小平指出，政治体制改革从党的十一届三中全会以后就提出了这个问题，“我们提出改革时，就包括政治体制改革”^[7]。它与经济体制改革是同步启动的。

党的十一届三中全会结束不久，邓小平一再明确地提出“体制改革”的问题。1979年3月，邓小平指出，特别是体制问题，人浮于事问题，整顿起来不容易，甚至于要得罪很多人。1980年2月，他又说：“就全党来说，没有解决的重要问题还不少，我们要有清醒的估计。例如，我们现在的体制就很不适应四个现代化的需要。”^[8]我们要“克服官僚主义，首先还是要着重研究体制的改革”^[9]。在关注经济体制改革的同时，邓小平更为关注的是机构改革、干部人事制度改革、克服官僚主义等方面的政治体制改革的具体问题。

二、具体部署政治体制改革的阶段

1980—1988年的这一阶段，主要经历了从经济体制改革到政治体制改革的过程。中国的改革，先从农村改革起步，然后进入城市，逐步建立了社会主义市场经济体制。与经济体制改革相适应，这一阶段的政治体制改革也有了明显的进展。邓小平是中国新时期政治体制改革的发动者和总设计师。1980年8月，邓小平发表了《党和国家领导制度的改革》，开始阐述政治体制改革的一系列实质性问题，成为指导政治体制改革的纲领性文献。1982年9月，在党的十二大开幕词中，邓小平提出“进行机构改革和经济体制改革”^[10]，实际上把以机构改革为重要内容的政治体制改革，与经济体制改革并列。党的十二大报告正式提出改革“国家的政治体制”。此后，1985—1987年，邓小平多次论及政治体制改革，对政治体制改革的目标、内容、评价标准、推进的策略，以及政治体制改革与经济体制改革的关系，都作了全面的论述。关于政治体制改革的总的目标，邓小平指出，第一是始终保持党和国家的活力，巩固社会主义制度；第二是克服官僚主义，提高工作效率，发展社会主义社会的生产力；第三是发扬社会主义民主，充分调动工人、农民、知识分子的积极性。关于政治体制改革的基本内容，邓小平认为，主要是肃清封建遗毒、党政分开、权力下放、进行机构改革和干部人事制度改革、扩大民主、加强法制建设等。关于政治体制改革的评价标准，邓小平说，关键看三条，第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力能否得到持续发展。关于政治体制改革的策略，邓小平指出：“首先要确定政治体制改革的范围，弄清从哪里着手。要先从一两件事上着手，不能一下子大干，那样就乱了。”^[11]“政治体制改革很复杂，每一个措施都涉及千千万万人的利益。所以，政治体制改革要分步骤、有领导、有秩序地进行。”^[12]必须循序渐进，不能一哄而上，不能出现混乱局面。关于政治体制改革与经济体制改革的关系，邓小平指出：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。”^[13]比较二者，政治体制改革比经济体制改革更为重要。邓小平说：“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”^[14]根据邓小平的这些重要思想，党的十三大对政治体制改革作出了周密的部署，使政治体制改革达到高潮。

三、持续政治体制改革的阶段

1989—2013年的这一阶段，是以江泽民为核心的中央领导集体和以胡锦涛为总书记的党中央，坚持改革，排除改革的阻力，把政治体制改革推向了新的世纪，写下了改革新篇章。1989年春夏之交发生政治动乱后，政治体制改革并没有因此被宣布停止。中共中央明确指出，改革开放的路线不能更改，党的十三大报告的基本内容也不应变，经济体制改革和政治体制改革，仍要坚定不移地进行下去。为了使政治体制改革能够有序、有步骤地健康发展，党中央更进一步强调了社会的政治稳定和政治体制改革目的的重要性，重申政治体制改革的目的，是为了加强和改善党的领导，绝不是削弱和淡化党的领导。进入90年代后，党的十四大确立了社会主义市场经济体制，围绕着建立社会主义市场经济进行社会主义民主政治建设，政治体制改革步入了一个持续发展的阶段。1997年，党的十五大决定“继续推进政治体制改革”，提出了发展民主，加强法制，实行政企分开、精简机构，完善民主监督制度，维护安定团结的五项任务。党的十五大之后，政府机构改革、党的机构改革、干部人事制度改革、反腐倡廉工作都加大了力度，取得了明显的进展。2002年，党的十六大又进一步明确提出政治体制改革的主要任务是:（1）改革和完善党的领导方式和执政方式；（2）改革和完善决策机制；（3）深化行政管理体制改革；（4）推进司法体制改革；（5）深化干部人事制度改革；（6）加强对权力的制约和监督。2007年，党的十七大提出，深化政治体制改革，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家；坚持国家的一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益；坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。2012年，党的十八大提出，政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度的优越性，积极借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度模式。政治体制改革的主要任务是：（1）支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力；（2）健全社会主义协商民主制度；（3）完善基层民主制度；（4）全面推进依法治国；（5）深化行政体制改革；（6）健全权力运行制约和监督体系。

四、政治体制全面深化改革的阶段

这一阶段从2014年开始，将延续至2049年。中国政治体制改革的前三个阶段，从1978年到2013年前后经历了35年。2013年10月，中共中央召开党的十八届三中全会，提出了“全面深化改革”，2014年被确立为“全面深化改革的开局之年”，开始了政治体制改革的新阶段，它将持续到2049年中华人民共和国成立100周年的时候，这是又一个35年。第一个35年，结束了苏联模式，开创了中国特色社会主义新时代；第二个35年，为的是全面建成小康社会，进而建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化国家，实现民族复兴的中国梦。比起第一个35年的改革，第二个35年的全面深化改革，具有四个基本特点。

（1）从比较单一到全面综合。当初的改革比较单一，如农村改革、城市改革、企业改革、价格改革、金融改革，都是单项的、单兵突进式的；现在的改革则走向了全面综合，不是一两个领域，而是要延伸到经济、政治、社会、文化、生态、党的建设诸多领域。

（2）从相对容易到艰巨复杂。当初的改革相对容易，就是着眼于眼前，只解决某一领域的某一方面的改革，先解决外围周边的一些问题，而没有进入核心地带。现在的改革则显得艰巨复杂，全面深化改革的推进必须体现长期性、稳定性和全局性，不能头痛医头、脚痛医脚、就事论事地去解决问题。全面深化改革是突入重地，势必“牵一发而动全身”，必须纵览全局、放眼未来，使改革收到长远之效、整体之效。

（3）从浮在表层到攻坚深化。当初的改革是从易到难，好改的先改，不好改的先放一放。到了现在，好改的改完了，剩下的都是不好改的。正如习近平所指出的：“中国改革经过30多年，已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”^[15]在“深水区”和“啃硬骨头”条件下展开的全面深化改革，必然触动一些部门利益，触动一些人的“奶酪”，需要多方面配合、多措施并举。要敢于涉险滩，敢于啃硬骨头，敢于突破利益固化的藩篱，敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀。矛盾越大，问题越多，越要攻坚克难、勇往直前。必须一鼓作气、坚定不移，必须坚定信心、增强勇气，打好全面深化改革这场攻坚战，推动改革向深层次发展。

（4）从摸着石头过河到顶层设计。当初改革的策略如邓小平所说的，是“摸着石头过河”。现在改革的策略，则要随着改革更加的艰巨复杂和进入深水区而作出重大的调整。党的十八届三中全会的《决定》指出：“加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进。”显而易见，现在的改革策略已和过去有了明显区别，过去是把“摸着石头过河”摆在首位，现在要把“加强顶层设计”摆在首位。习近平指出：“同过去相比，中国改革的广度和深度都大大拓展了。要把改革推向前进，必须加强顶层设计。”^[16]虽然现在的改革并没有放弃“摸石头”，要把两者结合起来，但一定要以“顶层设计”作为主要的考量。“加强顶层设计”和“摸着石头过河”是辩证统一的，是可以结合起来的，我们并没有否定“摸石头”，但确实应该以“顶层设计”为重点，在顶层设计的统领下，使整体推进和重点突破相促进。

2017年，党的十九大报告指出：“要长期坚持、不断发展我国社会主义民主政治，积极稳妥推进政治体制改革，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”。推进政治体制改革，归根到底是为了更好地保证人民当家作主，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。