第一节　政治体制改革的科学含义

论及中国的政治体制改革，首先要弄清楚这个概念的科学含义，这对于在实践中推进政治体制改革，十分重要和必要。

一、政治体制：相对于国家体制的内涵

政治体制是相对于国家体制而言的，表现为政体和国体的关系。国家，包含国体和政体两个基本问题。国家体制，即国体，是指社会各阶级、各阶层在国家中所居的地位状况，由此体现国家的类型和根本性质；政治体制，即政体，是指政权的组织、构成形式，是国家体制的表现形式。一般而言，政治体制与国家体制的关系在于，什么样的国家体制决定什么样的政治体制，政治体制形式必须从属和适应于国家的根本政治性质。但是，政治体制也具有相对的独立性，相同政治性质的国家体制会有不同的政治体制，不同政治性质的国家体制则会有相同的政治体制。概言之，政治体制不仅受到国家政治性质的影响，而且受到本国的习俗、文化和传统的深刻影响，具有灵活、可变、多样的特点。政治体制的文明进步，在于能够不断地进行改革、调整，使其不至于保守、僵化、落伍，能够充分地体现国家治理的民主、公平、效率的精神。

政治体制所涉及的范围相当广泛，主要包括三个方面内容：一是政权组织形式；二是政权结构形式；三是政权运行规则。

1.政权组织形式

早在两千多年前，西方学者就重视对政体的分析。古希腊时期雅典城邦的亚里士多德，将政体按照不同的标准分成正体和变体两类共六种。凡统治者为全邦谋利益的是正体，当统治者为一个人的时候，称作“君主政体”；当由少数人统治的时候，称作“贵族政体”；当由多数人统治的时候，称作“共和政体”。凡统治者为个人谋私利的是变体，一人统治称作“僭主政体”，这是“君主政体”的蜕变形式；少数人统治称作“寡头政体”，这是“贵族政体”的蜕变形式；多数人统治称作“平民政体”，这是“共和政体”的蜕变形式。亚里士多德认为，在三种正宗的政体中，现实的政治生活不适宜采用君主政体，因为君主政体一旦蜕变就会成为最坏的政体形式，即僭主政体。他倾向于在政治生活中采用贵族制和共和制相结合的混合政体。

中世纪时期的托马斯·阿奎那根据国家的目的将政体分为两大类：（1）国家的目的是为了维护全社会的公共利益，那么该政体就是正义的。根据统治者人数的多少，正义政体又可以分为君主制、贵族制和共和制。（2）国家的目的只是维护统治者的自身利益，那么该政体就是非正义的。非正义的政体又可以分为暴君制、寡头制和民主制。阿奎那认为现实政治生活中最好的政体应该是结合君主制、贵族制和共和制三者优点而形成的混合政体。在这种制度下，权力并非全部集中在君主手中，由人民选举产生的官吏可以制约君主的权力。人民也有权对暴政进行反抗，但是，在反抗时有责任减少对公益可能造成的损害。

文艺复兴时期的马基雅维利将政体分为六类：君主政体、贵族政体和民主政体，以及它们的变种专制政体、寡头政体和暴民政体。马基雅维利认为这六种政体的好坏没有绝对的标准，一切都适应时代的需要。不同的国家需要不同的政体，不同的时代背景、不同的民族，必须有不同的政治组织形式。

从17世纪开始，启蒙思想家以“天赋人权”和社会契约论为理论武器，冲击了封建时代的王权和神权，为欧洲资产阶级革命奠定了思想基础。启蒙思想家将政体区分成三种主要类型，即君主政体、共和政体和专制政体。君主政体指的是由一人单独执政，同时遵守既有法律的政体；共和政体指的是全体人民或者仅仅一部分人掌握最高权力的政体；专制政体则是无视法律和贵族，由单独一人按照其主观意志领导国家。自近代西方资产阶级革命以来，主要形成了三种政治体制：君主制，即以世袭或者推选产生的君主为国家元首，并终身任职，但不具体负责国家事务管理；共和制，即国家最高权力机关和国家元首由民主选举产生、权力受到制约并有一定任期；委员会制，即由议会选举产生政府委员会，集体行使政府权力。

19世纪40年代马克思主义诞生后，马克思、恩格斯主张未来社会主义国家必须实行共和制而非君主制；必须实行民主共和制而非贵族共和制。恩格斯曾经明确地指出，“如果说有什么是勿庸置疑的，那就是，我们的党和工人阶级只有在民主共和国这种政治形式下，才能取得统治。”^[1]但马克思主义也认为，社会主义国家由于各国具体情况不同，肯定会出现各种各样的政体形式。社会主义国家成为现实后，主要形成了以下三种政权组织形式：第一，巴黎公社。1871年巴黎无产阶级所建立的巴黎公社，是社会主义共和政体的一个尝试，其主要特点在于：（1）实行普遍的直接选举。不仅作为公社权力机构的公社委员会，而且国民自卫军的基层军官、企业单位的各级负责人也都是直接选举产生的。（2）公社的一切管理人员都是直接向选民负责，接受选民的监督，并且随时都可以撤换。国家公职人员实行轮流担任的制度。（3）公社委员会是最高权力机关，统一行使立法权和行政权。（4）废除常备军，废除旧式的警察和官吏，法官和警察由选民选举产生，取消公职人员的高薪制度。第二，苏维埃制。1917年俄国十月革命胜利后建立了世界上第一个社会主义国家，其政体被称为苏维埃制，主要特点在于：（1）苏维埃代表大会是最高权力机关，其他一切国家机关都由它产生，由它授权并对其负责。（2）最高苏维埃设立主席团，作为常设机构。（3）苏维埃的代表由人民选举和撤换，对人民负责。第三，人民代表大会制。中国的人民代表大会制是中华人民共和国的政权组织形式,其主要特点在于：（1）人民代表大会是国家最高权力机关，其成员由人民民主选举产生，并接受人民监督。（2）政府、司法机关由人民代表大会产生，对人民代表大会负责并接受其监督。（3）人民代表大会实行民主集中制原则，议事规则为少数服从多数，各级人民代表大会在其范围内行使职权，下级人民代表大会服从上级人民代表大会通过的决议和命令。

综上所述，世界上各国的政权组织形式，如图1-1所示。

2.政权结构形式

政权结构形式是指国家政权整体和局部之间、中央政权和地方政权的相互关系的形式。国家结构形式主要分为单一制和复合制两大类。单一制是由若干行政区域构成的单一主权国家的结构形式；复合制是由几个国家或者具有相对独立性的区域按照协议组成各种国家联盟的形式。复合制又可以分为联邦、邦联、君合国和政合国等形式，但最常见、最稳定的是联邦制。

3.政权运行规则

政权运行规则是指国家为了行使政治权力而建立的规范。这样的规范，有的表现为对立的选择，例如，使用的是民主的规则还是专制的规则；有的是在不同适用范围内分别使用的选择，例如，是采用强制、命令的方法还是采用协商、说服的方法。

综上所述，政治体制的三个方面，无论是政权组织形式、政权结构形式还是政权运行规则，都要用制度加以规定。由此可见，政治体制就是国家政权的组织方式、管理方式和领导方式等所构成的系统化的政治制度体系。

二、政治体制：涉及政治制度的内涵

从上述关于政治体制的论述和定义中可知，政治体制与政治制度联系紧密，实际上，政治体制就是由政治制度构成的，它是有关国家政权的组织方式、管理方式和领导方式的一整套政治制度体系。因此，所谓的中国政治体制改革，就是对政治制度的改革，就是针对那些不适宜、有弊端的政治制度的改革。

既然政治体制改革涉及政治制度本身，那么，当代中国的政治制度是怎样的一种情况呢？制度，可以分为宏观的、中观的和微观的不同层级。以当代中国的政治制度为例，与宏观、中观和微观相对应，可以分为根本制度、基本制度和具体制度三个层次。中国的根本政治制度是人民代表大会制度；基本政治制度有中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等；具体政治制度则有选举制度、决策制度、监督制度、政务公开制度、协商民主制度等。根本制度、基本制度、具体制度这三个层级，构成了当代中国政治制度的系统结构。

在政治制度的系统结构中，根本制度，指的是方向性、总体性的规范制度；基本制度，指的是原则性、基础性的规范制度；具体制度，指的是细节性、常规性的规范制度。从总的情况来看，当代中国政治制度的根本制度和基本制度是好的，政治体制改革针对的当然主要不是根本政治制度、基本政治制度，而是改革具有很大弊端的具体政治制度。

早在改革开放之初，邓小平就注意到根本制度、基本制度与具体制度之间的联系和区别。他指出：“社会主义制度和资本主义制度哪个好？当然是社会主义制度好。”^[2]“尽管这个制度还不完善”，但是它“将一天天完善起来”，“成为世界上最好的制度。这是资本主义所绝对不可能做到的”^[3]。这说明，政治体制改革针对的不是“社会主义制度”，即政治的根本制度、基本制度。对于根本制度、基本制度，如人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，改革的任务不是完全否定它、推翻它，而是进一步完善它、巩固它。当然，像人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这样的根本制度、基本制度也可以进行改革，那是因为，这样的根本制度、基本制度往往表现为一个制度大系统，它本身也含有很多的具体制度，如果说提出人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度要进行改革，那就是为了改革其中的具体制度。总之，政治体制改革针对的主要是政治制度中的具体制度。政治制度中的具体制度存在很多弊端，对具体制度可以推倒旧的，进行全面的创新。

政治体制改革针对的是具体的政治制度，这并非无关紧要、意义不大。具体制度和根本制度、基本制度是相联系的。根本制度和基本制度好，必然要求具体制度好；具体制度不好，也会妨碍到根本制度和基本制度的发挥。邓小平说：“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众。”^[4]为了完善根本制度、基本制度，必须改革具体制度；只有改革具体制度，才能完善根本制度、基本制度。

把政治制度区分为根本制度、基本制度和具体制度，对于指导政治体制改革的实践具有特别重要的意义。它从根本上改变了长期以来人们把政治制度不加区别、混为一谈的思维定式，纠正了把改革具体政治制度看成是破坏、摧毁社会主义根本政治制度、基本政治制度的极左的错误思想观念。过去，极左思潮一方面把人们对某一具体规章制度的不满和要求变革的呼声，当作是反党、反社会主义的言论，扭曲、压抑了人民群众改革具体制度的积极性；另一方面又把具体制度上存在的弊端，错误地认定为整个国家的根本制度、基本制度出了问题，终致酿成“文化大革命”这样的悲剧。现在人们明确了根本制度、基本制度和具体制度之间的相互关系，就不再认为改革具体政治制度、推进政治体制改革，会动摇、削弱国家的根本和基本的政治制度，相反，只会更好地完善根本和基本的政治制度。

三、政治体制改革的着力点

认识和推进中国的政治体制改革，应把握以下五个着力点：

（1）民主改革。在中国共产党一党独大且根据宪法规定长期执政的情况下，通过改革发展党内民主，逐步建立党内的民主机制，实现党内的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，从而通过执政党领导制度与社会主义国家宪政制度的整合，实现整个国家政治体制的民主化、法治化、科学化。

（2）善治改革。着手改变中国政治体制框架内管理公共事务的总体模式，通过社会非政府组织的广泛参与建立一种政治主体多元化、管理手段多元化，管理者与被管理者互动的，更加透明、更加高效的政治运行机制。

（3）基层改革。首先在基层建立以普选为基础的民主制度，实现村自治、乡自治，甚至是县自治；以此为基础，逐层向上推进，逐步实现全国范围的民主决策、民主监督机制。

（4）参与改革。通过政策引导促进中国的社会组织，主要是非政府性质的社团组织和公民个人的发展，从而加强整个社会的参政能力，并以不断壮大的社团组织和公民个人为基础，构建中国特色的民主参与体制。

（5）法治改革。建立健全中国特色社会主义法律体系和法治体系，从法律上构建政治决策、政治监督的民主机制，坚持“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的原则，强调“法律面前人人平等”，坚持依法治国、依规治党，不允许任何个人、任何组织凌驾于法律之上，从而建立中国特色的社会主义民主法治体制。