一 城市区域扩张与道路延展
古代的上海县城内，道路很少。明代中期，全城只有新衙巷、新路巷、薛巷、康衢巷、梅家巷等5条道路。直到清嘉庆二十一年（1816），城内才有四牌楼街、天官坊街、穿心街、黄家弄、俞家弄、梅花弄、赵家巷、唐家巷、杜家湾、宋家湾、三角地等63条街巷，形成方格形街坊路网。鸦片战争前夕，街巷虽增加到100多条，但仍多为狭街小巷，宽不过6.5英尺（约2米，1英尺≈0.3米），全城仍保持着江南水乡的特色。[5]其城厢外除了农田，仅有沿黄浦江边的纤路和几条通向近郊的土路。城外除了有一条通向邻近县城太仓、嘉定、常熟的石板路，其他就是几条通向郊近的土路。开埠前，上海县城街巷修建，主要干道作为“官道”，故属官修。据地方志记载，囿于传统中国城镇街坊格局，这些街巷多狭窄，显然只是作为居民行走的通道，并不用于交通运输。[6]
（一）公共租界
1845年11月，上海道台宫慕久经同英国领事巴富尔多次谈判后，公布《上海土地章程》，规定将上海县城之北的一片土地作为来沪英商的居留地，对于租界四至，西面未曾明定。次年9月24日，宫氏和巴氏签订协定，将租界西界确定于界路。至此，租界四至，计东到黄浦江，南到洋泾浜（即爱多亚路），西到界路（即今河南路），北到李家庄（即今北京路），全部面积约830亩，此为上海租界开辟之始。1848年11月，在英领事阿礼国的要求下，和沪道麟桂订立协定，将英租界西面经界路推展到泥城浜（今西藏路），北面由李家庄推展到苏州河南岸，重订的界址是，东南以洋泾浜桥为界，东北尽苏州河第一渡场，西南到周泾浜，西北到苏州河浜的苏宅为止，全部面积增加到了2820亩。[7]
此时，美国圣公会主教文惠廉已在苏州河北岸租地造屋，并于1848年通过向上海道台吴健彰交涉，将虹口地区划作美商居留地。美租界辟设后，其界址一直没有划定。1863年英、美租界合并为公共租界，7月22日经上海道台正式批准，界址划定确定美租界面积为7856亩，使公共租界总面积达到10676亩。两年后，工部局又以租界内华人人口剧增、大量工厂创设为由，要求继续拓展租界。1899年5月8日，公共租界扩充界址商定，新的四至为：东自杨树浦桥起，至周家嘴角止；西自泥城桥起，至静安寺镇止，又由静安寺镇画一直线，至新闸苏州河南岸止；南自法租界八仙桥起，至静安寺镇止；北自虹口租界第五界石起，至上海县北边界线止，即上海、宝山两县交界之线。此次扩张，净增面积22827亩，公共租界面积达到33503亩。[8]
1845年，英国驻沪领事巴富尔和上海道台商定江县城北门外紧靠黄浦江边的一片土地划为供外国商人居住的租界时，那里仅有一条沿黄浦江边的纤路和几条通向近郊的土路。同年制定的《上海土地章程》对租地人在租界内修筑道路等义务做了规定，规定了道路用地占城市用地的比重，对当时仅有土地830亩约0.556平方公里的“蕞尔之地”，开筑东西干道7条、南北干道3条。为了适应进出口商品的运输装卸，也为避免潮水冲击损坏房舍，规定将原先沿黄浦江的纤道改成宽2丈5尺贯穿南北的黄埔滩路。其余8条则规定修筑为宽2丈的马路。[9]这是见诸史料的租界第一次道路建设规划。1846年12月，按照《上海土地章程》第二十条规定，“委派正直商人三名”征收道路修建费，英租界租地人在英国驻沪领事阿礼国的主持下召开会议，成立了一个专门负责道路、码头建设事宜的道路码头委员会，负责租界内道路和码头建设事务。[10]是年，一些侨民因跑马和娱乐的需要，在租界外的五圣庙（今南京东路、河南中路口）一带辟建游乐场；9月，道路码头委员会辟筑界路（早期英租界西部边界，今河南路），此系上海租界开辟后构筑的第一条近代道路，开始上海最早的新式马路的铺筑。1848年筑滩路，1849年筑领事馆路。在1850年前，英租界道路总长度达6360米，其中6条东西干道、2条南北干道的宽度为10米，1条东西干道、1条南北干道的宽度为20米，所有道路占地面积约0.0784平方公里，占英租界总面积的14.2%。19世纪50年代初又建成宽克路、花园弄（今南京路东段）等。[11]
1853年的道路码头委员会卸任后，1854年7月11日，在英美领事主持下，租地外人选出7人组成市政委员会，对租界执行自治管理。此市政委员会中文名称为“工部局”，选出的7人为首届工部局董事会董事。[12]工部局成立后，原道路码头委员会所负责的道路建设、管理事宜都由其继承。该局成立后不久，便颁布了一项经英领事阿礼国同意的租界修建新道路计划。自1854年起，工部局陆续铺筑花园弄以南的4条东西向干道，即纤道路（今九江路）、海关路（今汉口路）、教会路（今福州路）、北门街（今广东路），路宽在2丈（约6.6米）至2丈5尺（约8.2米），又将花园路向西延伸至浙江路口，铺煤渣碎石路面。这样的路面并不宽，但在当时已是“非惟便利行人且可避免火灾之蔓延”，与县城常见的那种对街可及的隘巷小道相比，已属畅达。[13]
公共租界经过十余年（1854～1865）建设，铺筑了九江路、汉口路、福州路、广东路等26条道路，初步形成一干道网。在苏州河以南，由26条道路组成的干道网略具雏形，其中南北向干道13条，东西向干道13条。道路面积占租界总面积的比例到1864年上升到23%，远高于传统中国城市。1863年，英、美租界合并，虹口美租界的道路建设也开始纳入工部局计划。[14]至1872年，今天的宁波路、天津路、九江路、汉口路、广西路、金华路相继建成，并纳入工部局公共道路范畴。进入19世纪90年代，租界兴起第二次道路建筑高潮，如河南路以东的福州路东段，店铺林立，交通繁忙，又因工部局规定货车和空车不得在南京路行驶，改道福州路，福州路车辆因此增多，如1890年公共租界铺筑的道路长达20公里。19世纪末，工部局共筑道路70余条。在拓展界内道路网络的同时，开始拓宽、取直原有干道，以适应交通发展的需要。[15]
1894年工部局制定的筑路计划，虹口地区延长或添筑的路段有41条，其中南北向路段24条，东西向路段17条，总长度达22.53公里，是当时虹口已有道路的1倍多。1899年后，公共租界扩展，工部局重点向西区和杨树浦地区发展，向西部扩张修筑道路70多条（包括1899年前越界筑路）。1901年，工部局在西区界外地区建成总长20.92公里的虹桥路、罗别跟路、白利南路。1899～1902年，西区道路总长度已由1900年的12.87公里增加到19.31公里，并获得11.26公里的新路地皮。到1904年，界外道路已达30.57公里，超过1899年前英美租界界外道路的总长度。1905年，东区道路已从1904年的14.48公里增加到19.31公里。到1911年，工部局管理下的界内外道路总长度已达176.99公里，比1893年增长了2.6倍。其中，北区（虹口浜以西地区）、东区、西区的道路长度超过中区（即原英租界）。1914年，英、法两租界共同商定填没洋泾浜，并筑路改善交通，1915年道路筑成取名爱多亚路。同年，工部局填泥城浜筑路，命名为西藏路。1926年，公共租界道路总长度达170.516英里（约274.36公里，1英里≈1.6公里）。[16]
缘如其时，公共租界工部局“改宽道路计划图早经印就，市民均可备价购买。上海租界市民每年建筑甚多，皆因工部局一切计划，均于每年正月间预先公布市民，市民可依照工部局之计划，各自订定不碍该局之计划，自由建筑房屋也”。[17]斯时，南京路已发展成为公共租界内负担交通枢纽和商业中心双重任务的重要道路。仅1909年4月7日，从早晨7时至晚7时，在南京路江西路口148平方米范围内，过往车辆20447车次，行人60038人次。1916年，南京路交通规则革新，“不时地拦断主要的东西交通，使南北交通得以进行”。同时，爱多亚路正式通车，成为上海最适合快速交通的一条大道，南京路交通繁忙状况得以缓解。[18]至1931年，该租界“在某某时期中，曾经进行大宗之修路及建筑工程，然各通衢并未因此发生重大或延长之阻碍”。[19]是年，工部局所辖道路共178.643英里，其分类见表1-1。
表1-1 1931年公共租界道路分类及里数
至1933年，公共租界的马路长度增至182.009英里（见表1-2）。斯时，“新开之跑马厅路为中区与西区间之另一通衢，此路之开辟，颇能使车辆忙冗时之拥挤减少至若干限度，且其可以利用之处，尚可比现时为广”。[20]从而，其租界“从北河南路朝南，经海宁路、文监师路、七浦路、天潼路均可直达北四川路。惟行人皆至北江西路为止，经北江西路至自来水桥沿北苏州路朝西，过天后宫桥至老垃圾桥一段，河中停船亦甚多，而往来行人最热闹者，要推盆汤弄桥、老闸桥、老垃圾桥”。[21]
表1-2 公共租界历年马路长度（1922～1933）
续表
越界筑路是租界扩展的另一种方式。早在1862～1863年，英殖民者为与太平军作战，在靠近公共租界的西部和西南部一带修筑一批军路，此为租界越界筑路之始。此后越界筑路数量和范围逐渐增加和扩大，1890年前公共租界的界外道路总长约20公里。1900年后，工部局越界筑路大致可分沪西与沪北两个方向，至1925年所筑越界道路达39条，总长度约75公里。[22]如1916年，“工部局以交涉推广租界无结果，乃决定采用越界筑路方法，以达到推广之目的”。是年起，工部局年拨一定款项，以充越界筑路费用。[23]1916年至1925年，公共租界用于越界筑路的费用达157万两之多。
工部局交涉扩大租界未果，然在越界筑路区，中国政府却承认其收取房捐地税、铺设公用设施等权限，于是工部局有意识地采用越界筑路的办法来达到扩大势力范围的目的。1862～1925年，工部局在公共租界之外越界筑路41条，即公共租界面积最高峰时曾达33503亩，通过越界筑路，受其控制并征收捐税的区域面积达到4.7万亩。如1911年，工部局管理的界内外道路总长度为110英里，1936年达183.663英里。[24]至1935年，工部局所竖立马路界石共计251块（1934年457块），所经办理关于放宽及延长马路的建筑及普通执照共计897张，[25]放宽及延长马路所给偿额为1454213元（见表1-3）。
表1-3 公共租界放宽及延长马路的测地块数、征亩数和所偿额（1930～1935）
除此之外，其时“上海的桥梁，建筑得很是壮美。不像内地那些樵桥一般拾级而登……因为桥面的铺设和前后马路混成一片，完全相同，阔度也是相等，不过两旁多些桥栏罢了。所以，不论电车、马车、汽车、脚踏车等，都可通行。桥梁之中最为阔而又长的，要推外滩的外白渡桥，用钢铁建造，十分坚固”。[26]如1848年苏州河之北虹口美租界开辟后，河两岸往来频繁，靠渡船摆渡甚不方便，1907年公共租界工部局投巨资建成钢结构的外白渡桥，长171米、宽18.3米，是当时上海最大的钢结构桥梁。[27]虽然钢桥先期投资较大，但外白渡桥位置重要，日常交通量大，又需铺设复线电车轨道，建造钢桥可以得到长久好处。同时英电公司表示愿意为钢桥改建费用捐助3500英镑。外白渡桥是苏州河上第一座钢桁架桥，也是当时上海所有桥梁中人车流量最大的一座桥，桥面铺设的电车轨道亦于同年竣工。1908年5月，外白渡桥通行有轨电车。1908年，老垃圾桥（后更名浙江路桥）上铺设单轨，通行电车；1924年，为配合电车复线运行改铺双轨，将木板桥面改建为水泥混凝土桥面，人行道亦改铺预制水泥混凝土板。[28]如1922年工部局曾致电英商电车公司，声明所展长诸线不得经过苏州河。该公司则认为，过四川路桥与河南路桥（江西路无轨电车）、过西藏路桥（西藏路无轨电车）的苏州路之三桥宜尽速改建，嗣后工部局加以许可，“公司应酌认改建经费”。[29]
（二）法租界
法国政府于1847年1月任命敏体尼为驻沪领事。其到上海后，先是让法国商人雷米于1849年初在英租界外租了2.385亩土地，接着又迫使上海道台麟桂同意将上海县城北门外英租界南面一处土地作为法租界，其范围南至护城河，北至洋泾浜，西至关帝庙诸家桥，东至广东潮州会馆沿河至洋泾浜东角，面积约986亩。是年10月30日，上海道台吴煦发布告示，同意将小东门外37亩土地出租给法商。在公共租界当局进行扩界交涉时，法国驻沪领事也积极进行扩展租界的活动。1899年6月，江苏布政使、上海道台原则同意扩界要求，议妥扩展的界址，北至北长浜（今延安西路西段），西至顾家宅、关帝庙（今重庆南路），南至打铁浜、晏公庙、丁公桥（今西门路、自忠路），东至城河浜（今人民路西段），新扩面积1112亩，法租界总面积达到2135亩。[30]
1855年，法租界内只有些小巷和官道。次年，辟筑法外滩路，并竖中、法两种文字的路牌，为法租界内所建的第一条道路。1857年3月，根据法租界租地人会议提案，道路管理委员会成立，着手修筑道路。1860年，筑公馆马路、天主堂街。1862年4月，法国驻沪领事宣布建立公董局，负责对法租界进行管理。公董局的中枢机构是市政总理处，相当于工部局的总办处，其职责是管理文牍案卷、征收捐税、处理财政事务、监督道路建筑等工程。[31]由此，组建工务部门，加快道路建设。是年6月4日，公董局董事会会议宣布延长或开辟4条交通干道：（1）公馆马路向东延长；（2）开辟一条和公馆马路平行的道路，从靠近帝国路的洋泾浜码头开始，直至洋泾浜西端，并在公馆马路北面160米的地方穿越宁兴街；（3）在帝国路以西145米处，在帝国路和另一条通往泰勒氏桥的道路之间开辟一条与帝国路平行的路（1863年建成后叫北新街）；（4）在上述道路以西145米处，开辟一条平行的道路（1876年建成后叫郑家木桥街）。19世纪60年代中期，公董局又将修建沿河道路列入界内道路建设的整体规划，修筑了沿洋泾浜马路、沿寺浜道路及沿黄浦江道路；其中，修筑沿黄浦江的道路费用达37340两。[32]
19世纪60～70年代，法租界在原有干道网络基础上大举西扩，越界筑路数量也日见增长。1863年太平军进攻上海时，法国殖民者以保护租界为由，筑成由上海县城西门外直通徐家汇的军路，为法租界第一条越界筑路。1865年辟筑自来水街等。1887年公董局董事会拨款350两，用于公馆马路的再次铺砌。19世纪末，法租界扩展到吕班路，修筑道路20余条。公董局乘开拓八仙桥一带新租界之机，修筑吕班路。到1900年，法租界道路系统已很完整。西江路1901年完工，1906年以公董局总董宝昌之名改称宝昌路，这是法租界最长、最直的道路，全长5500米左右，穿过30余条道路。后来此路几经拓展延伸，成为法租界内最长的一条干道，也是租界具有代表性的一条商业街。[33]具言之，法租界1901年筑宝昌路、善钟路、圣母院路，1902年筑华龙路、宝建路、杜美路、毕勋路、薛华立路、陶尔斐司路，1907年筑巨籁达路、福开森路、姚主教路、金神父路，1911年筑宝隆路，1912年筑祁齐路、福履理路，1913年筑贾尔业爱路、恩理和路、古拔路，1914年筑辣斐德路、马斯南路、高乃依路、莫利哀路。这些界外道路共达20余条。仅1900～1914年，越界筑路20多条。通过这一方式，1932年法租界当局面积达到15150亩（见表1-4），为1849年法租界初辟时的15倍。[34]
表1-4 1932年上海分区面积统计
从20世纪初开始，法租界公董局又对徐家汇以东地区大规模越界筑路。至20世纪20年代所筑道路已西抵徐家汇大部分地区，北于静安寺一带与公共租界接壤。斯时，“上海公共租界及法租界两工部局更有精密之测量，其五百分之一之地图亦均测制完竣，故各种工程计划之规定，均为易事，上海两租界之工部局对于全市之干道，固有精确之地图，即一切巷道等等，亦制有精密之地图。如每年有改宽街道之计划，亦均预先绘制详图，公布市民”。[35]至20世纪30年代，法租界筑路60多条。[36]1918～1932年，法租界道路长度由58545公里增至108509.2公里，可通行道路面积由442994.75平方米增至785655平方米（见表1-5）。1934年，法租界内道路总长度达102公里（含越界筑路区域）。
表1-5 法租界道路长度及可通行的道路面积（1918～1932）
（三）华界
近代上海新城以完全不同于旧城区的面貌呈现在世人面前。然，最初的上海县城内“市街狭隘，行人拥挤，扫除不力，秽气塞途”，以至“仓无积谷，库无储金，富室巨商，皆在城外”。[37]租界与华界的路政建设形成鲜明对比。如20世纪初，公共租界已是“路广而洁，屋敞而明，列树道旁，浓荫蔽日。南京路市街广阔，房屋高敞，为沪上冠”，“福州路、广州路、山东路、山西路、河南路、福建路、湖北路等，皆为繁盛之区”，“百老汇路及北四川路等亦有市肆嚣尘之势”。租界内“街路甚宽广，可容三四马车并驰，地上用碎石铺平，虽久雨无泥淖之患”。而华界的“上海城内街道较之城外租界，殊有天渊之隔”。对于租界内道路两旁的环境，时人感叹：“租界沿河浦值以杂树，美树相距四五步，垂柳居多。由大马路至静安寺，亘长十里。两旁所值，葱郁成林，洵堪入画。”[38]由此，“上海的道路，华界不及租界远甚，这是人所共知道的”。[39]
然，租界马路管理的近代化方式终究对华界路政管理产生示范作用，且伴随华界马路的修筑，又进而促进上海市政制度在清末民初的建立和逐步走向健全。如吴淞地区自1898年开商埠后开始修筑马路。离县城较远的荒僻之地闸北，地方绅商为抵制租界扩张，也于1900年组建闸北工程总局，先后开辟宝山路、新闸桥路、中兴路等。浦东筑路则始于1906年。到清末民初，华界面貌已有所改善，譬如“向为沪西荒僻地”的徐家汇地区，已是“市面大兴，既而电车行驶矣，邮局设局矣，电灯、路灯、德律风、自来水次第装接矣。马路东为法租界马路，西为天主堂界，再西老屋为乡民界，日新月异，宛似洋场风景”。[40]如至1914年，闸北“向所称荒烟蔓草之区，今皆马路平坦，市廛稠密骎骎乎，堪与租界繁华处相颉颃”。江湾一带，至民初“自镇以南马路日增，星罗棋布，商埠之发展直与上（海）界联为一气，无区域之可分，繁盛殆甲于全县”。[41]翌年，沪南工巡捐局再开辟斜徐、斜土等路17条，“预备振兴市面”。[42]嗣后，南市地区的高昌庙自望道桥起至半边桥，“由兵工厂大门外之南首墙圈经过直至江边码头为止，拟改宽至四丈以便交通”。沪南工巡捐局“以展宽马路工程，当先拆除路线内碍路房屋、望道桥堍之防卡兵房及观音庵之大门自来水厂之围墙，均在拆让”。[43]
1927年7月7日，国民政府正式成立上海特别市，并把大片土地划入特别市范围。除原淞沪商埠督办公署所辖的上海县全境和宝山县5乡之地仍归上海外，另又增划宝山县所属的大场、杨行2乡，松江、青浦2县所属七宝乡的一部分，松江县莘庄乡的一部分和南汇县周浦乡的一部分归特别市管辖。这样上海就跨上、宝、松、青、南5县之地，拥有市乡计30个，占地面积494.67平方公里，堪称“大上海”。市政府将旧市乡一律改称为区，17市乡改为如下17区：沪南区、漕泾区、法华区、蒲淞区、闸北区、引翔区、殷行区、吴淞区、江湾区、彭浦区、真如区、高桥区、高行区、陆行区、洋泾区、塘桥区、杨思区。[44]
但因“本市过去的发展是逐渐形成的，从前租界时期，市政设施并无预定的通盘计划，一切是‘想到那里，做到那里’，所以没有确定的道路系统，可以和车辆行驶量互相配合”。[45]由此，1929年7月，上海市政府第123次会议正式通过“大上海建设计划”，划定上海市区外东北方向的江湾区翔殷路以北、闸殷路以南、淞沪路以东及周南十图、衣五图以西的土地7000余亩，作为新的市中心区域。“计划”主要内容包括：（1）市中心计划。将市中心划分为政治区、商业区、住宅区三个区域。又有市中心道路系统计划，整个市中心区域形成一个纵横交叉、紧密又整齐的交通网。区域内道路设计为干道和次要道路两种。干道呈辐射状，由区域中央向周围延展，联系吴淞港、虬江码头、铁路总站和上海其他各个区域，宽度最宽为60米。次要道路是适应区域局部交通所需，采用棋盘式或蛛网式，宽度在30米以下。（2）全市道路系统计划。计划全市干道共20余条，总长度约500公里。以市中心区域为中心，拟从宝山镇起筑一大道，越过蕴藻浜，经江湾镇接北四川路，再经租界区穿上海旧县城、南车站，过江接上南公路直达闸港镇，此为主要南北干道。拟自江湾镇向东由翔殷路到达浦滨，向西则经大场与沪太路相接，此为主要东西干道。除全市干道系统计划外，另对沪南、闸北、沪西、浦东等局部区域的道路系统分别制订具体计划。[46]（3）公用事业计划。如电车及公共汽车线路计划等。[47]
1930年7月1日，上海特别市政府改为上海市政府。自“大上海建设计划”的1929年到1937年抗战全面爆发，前后进行和实际完成的关乎道路工程有：（1）在市中心区域开辟了较多马路，另外在城市外围建筑了一些道路，其中主要干道有中山北路、其美路（今四平路）、黄兴路、三民路（今三门路）、五权路（今五星路）、浦东路（今浦东南路、浦东大道）。（2）建成市政府新厦。上海市政府划地1000亩，建造市政府新厦，1931年6月开工，1933年9月完工。[48]如斯时，“闸北为沪市最近新兴之区，京沪、沪杭、淞沪三路总站均设其间，交通便利，为全市冠”。上海市政府“以本埠为本国商务之中枢，华洋杂处，商贾辐辏，曾提倡大上海之计划，并于江湾镇收买民田，开作市中心区”，价值74万元的市政府大厦“行将落成”。[49]
由于“干道者，一市交通要道，如欲一市可以发达，必须先定干道。上海南京两特别市，深知此种干道之重要，已经先后将各该市之干道计划确定，制成干道计划图公诸市民，此真该两市最有价值之工作”。[50]如上海市工务局成立以来，1930年对道路工程积极计划兴筑，除特别区（租界）外，本市合于汽车行驶道路，计长224000米，正在建筑中者计长13280米，筹划建筑而尚未动工者约长32750米。[51]同年，该局“为事实上需要”，特规划自法华区由新闸路接通公共租界越筑的极司非而路一段，拟宽度为18.3米。又由新闸路接通康脑脱路一段拟定宽度为15.3米，法华镇沿河一段拟定宽度为10米，“以上路线均经市政会议通过，并由市府照准”。[52]至1933年，闸北方面道路系统变更：“自一·二八事变发生以后，所有民房道路，破坏殆尽。近复以北站经铁部决定迁移，故市政府原有道路系统，认为有变更之处，乃由工务局先将变更道路系统，拟具草图呈送市府，交第二一六次市政会议议决通过，并咨送铁道部审核，铁道部已交道路专家审核，认为可用。”市政府于16日正式公布，规定东起宝山路、西迄大统路的交通路及新辟的一二八路，宽度各为18.3米；大统路以西的交通路，宽度为20米。[53]从而，华界道路由1927年的177.05公里增至1932年的296.74公里，同期柏油路面由10.43公里增至32.52公里，1933年则达41.35公里（见表1-6）。
表1-6 上海市（华界）历年道路长度（1927～1933）
简言之，“自国民革命军奄有津浦、京汉后，对于上海尤为注意建设。上海市政府对于筑路一项，亦尤为努力。如大统路、宝山路、中山路，正在鸠工庀材，改筑完善之马路。闸北市面，当可因以振兴”。[54]至1935年上半年，上海华界公路总里程为418729米，其中旧有道路150935米，新筑道路267794米。[55]