二 影响港澳居民在跨境就业的政策法律因素

由于中国内地与港澳发展基础和发展环境不同，在目前阶段，内地经济社会发展整体水平仍低于港澳特别行政区。

香港是一个高度繁荣的国际大都市，是世界上人口密度最大的城市之一。同时，香港也是著名的金融中心、贸易和航运中心，是全球最自由经济体和最具竞争力的城市。香港特别行政区政府统计处网站2月28日发布数据显示，“2017年，香港实现地区生产总值2662637百万港元，即2.6626万亿港元，名义增长6.9%，实际增长3.8%”^[9]。澳门是世界上最富裕的城市之一，在CEPA和“自由行”政策的大力支持下，博彩旅游业蓬勃发展，从而带动整个经济的高速增长。《澳门统计暨调查局》2017年2月24日发布的数据显示，“2016年，澳门GDP为3582亿澳门币，人均GDP为554619澳门元。”^[10]

在中国内地，2018年2月28日国家统计局网站发布的《2017年国民经济和社会发展统计公报》显示，“2017年，中国国内生产总值（GDP）达到827122亿元，比上年增长6.9%。全年人均GDP为59660元，比上年增长6.3%。”显然，中国内地人均GDP和收入明显低于香港、澳门。^[11]

与这种经济发展差异对应的则是法律制度的规定和执行上的差异。

1.中国内地对港澳台居民在内地就业实行就业许可证制度

根据原中华人民共和国劳动部1994年12月21日实施的《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》的第五条、第七条的规定：台、港、澳人员在内地就业实行就业证制度。持有就业证的台、港、澳人员可在内地就业并受法律保护。内地用人单位聘雇台、港、澳人员，须向劳动部门申报；台、港、澳人员在内地就业须填写《台湾、香港、澳门居民在内地就业申请表》并经劳动部门批准。对违反本规定第七条，未经许可擅自就业的台、港、澳人员，责令其中止就业，并按本人月平均工资的5～10倍罚款，具体标准由各省、自治区、直辖市劳动部门制定。对违反本规定第七条的用人单位，责令其中止聘雇，并按被聘雇者月平均工资的10～15倍罚款，具体标准由各省、自治区、直辖市劳动部门制定。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（四）》（法释2013第4号）第十四条规定：外国人、无国籍人未依法取得就业证件即与中国境内的用人单位签订劳动合同，以及香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区居民未依法取得就业证件即与内地用人单位签订劳动合同，当事人请求确认与用人单位存在劳动关系的，人民法院不予支持。

目前，除广东深圳前海外，中国内地其他省市仍然在实行港澳台居民就业许可证制度。该许可证办理起来较为复杂烦琐，以深圳为例，港澳居民须在多个部门之间往返多次，耗时至少需要一周以上。办理过程还有着诸多限制，比如体检只能在深圳市出入境检验检疫部门（口岸医院）进行，而且体检证明只有一年的有效期。更为重要的是，就业证办理并不是一劳永逸。就业证的有效期一般不超过两年，因此到期后需要重新更换。如果港澳居民在内地的工作单位变更，需要注销原单位就业证并新办就业证。港澳居民回乡证号码换发变更后，也需要在社保等系统重新办理相应变更手续。

这种不便利在一定程度上制约了港澳人才到内地就业的积极性。2017年，共青团广东省委、广东省青联对近300名港澳青年进行的一项调查显示，高达60%的受访者认为港澳居民在办理就业证的手续上过于烦琐。普遍认为，办理就业许可证，一方面，需要企业协助办理，增加了用人企业的负担；另一方面，办理时间较长，而用人单位用工不等人。

2.港澳台地区的居民在内地设立个体工商户的从业资格与经营范围受到限制

根据国务院2011年3月3019审议并通过的《个体工商户条例》的第二十七条规定：“香港特别行政区、澳门特别行政区永久性居民中的中国公民，台湾地区居民可以按照国家有关规定，申请登记为个体工商户。”原国家工商行政管理总局2012年3月13日发布的《关于进一步放宽港澳居民个体工商户经营范围、从业人员及营业面积规定的通知》（工商个字〔2012〕41号）可以看出，实际上港澳居民开设个体工商户仍然存在经营范围、从业人员（十人以下）及营业面积等限制。上述规定存在的主要问题是：其一，在内地设立个体工商户的，仅限于香港、澳门永久性居民中的中国公民，将非永久性居民排除在外。其二，港澳居民开办个体工商户，在经营范围、从业人员及营业面积等方面受到限制。而内地居民则没有前述限制，明显违反公平原则。

3.港澳居民在内地从事律师的业务受到明显限制

司法部于2003年11月30日颁布的《取得内地法律职业资格的香港特别行政区和澳门特别行政区居民在内地从事律师职业管理办法》第四条规定：香港、澳门居民在内地律师事务所执业，只能从事内地非诉讼法律事务。2013年8月7日，司法部将上述执业范围修改为：可以从事内地非诉讼法律事务，可以代理涉港澳民事案件。代理涉港澳民事案件的范围由司法部以公告方式做出规定。很显然，在内地律师事务所执业的港澳居民律师，只能代理部分民事案件，无法与内地居民律师享有同等权利。

4.港澳居民在内地就业时购买的社会保险无法得到香港、澳门特别行政区社会保障部门的承认与衔接；内地居民在香港、澳门就业期间购买的养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险也无法得到内地社会保障部门的承认与衔接。

第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议于2010年10月28日通过的《中华人民共和国社会保险法》，并未包含在香港、澳门工作的中国内地居民在工作期间所购买的养老保险、工伤保险、医疗保险将通过什么渠道、采取什么方式转入内地个人账户中。与此同时，香港、澳门特别行政区现行法律也未规定在中国内地工作期间所购买的养老保险、工伤保险、医疗保险将通过什么渠道、采取什么方式转入香港、澳门居民的个人账户中。

原中华人民共和国劳动部颁布实施的《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》第十一条规定：用人单位与聘雇的台港澳人员应当签订劳动合同，并按照《社会保险费征缴暂行条例》的规定缴纳社会保险费。但在实践中如何具体操作，无论是中央还是各省市，多数均未出台相应的配套法规。由于港澳社会保险制度与内地无法衔接，港澳居民年老退休或者终止就业后无法在当地享受社会保险待遇，而退保时只能领取个人账户中的余额。因此，港澳台居民在内地参加的社会保险没有实际意义。

5.内地居民前往香港澳门定居后重新回内地就业缺乏有效的社会保障制度衔接

改革开放以来，中国内地，特别是广东、福建有许多居民经有关部门批准后前往港澳地区定居，按照现行法律政策规定，该内地居民必须终止社会保险关系，以领取社会保险账户中个人账户结余部分，统筹部分就被充公了。而当该港澳定居居民再回到内地就业时，必须开立新的社会保险账户，重新缴纳社会保险。也就是说，将赴香港、澳门定居人员原有社会保险的缴费年限全部清零，回内地就业之后只能从头开始缴交社会保险，这对于这部分港澳居民而言是极不公平的。