二 “国际人权宪章”的起草：分歧的产生

第二次世界大战期间，虽然各国都将人权奉为反法西斯战争和战后世界重建的宗旨之一，但显然，各国对人权的理解并不是完全相同的。如丘吉尔将人权等同于“个人权利”；罗斯福概括为“四大自由”；斯大林则强调“独立”和“民主”；中国不反对“个人权利”，但要求将“尊重政治独立和领土完整”^[10]视为保障人权的前提。战争中，出于战胜法西斯的共同目标，对人权的不同理解尚未引起多大的矛盾和纠纷。战争结束后，随着人权的国际化和法制化思潮的崛起，人权及其保障触及了各国的利益，分歧就不可避免地暴露出来。而且，这种分歧不仅对《世界人权宣言》和“国际人权两公约”的起草与制定工作产生了重要的影响，也成为宣言和公约在价值和规范取向有所不同的根源所在。

《联合国宪章》体现了战后世界各国决心避免战祸再度殃及人类，重申基本人权和人格尊严的决心，但严格说来，宪章不是一份专门的国际人权文件，对此许多国家深感不足。因此，联合国宣告成立的同时，制定一份专门的国际人权宪章的任务就提上了负责人权事务的经社理事会的重要议事日程。

战争期间，美国在参加酝酿《联合国宪章》时，曾有过在宪章中增加专门的人权法案的构想。国务院提出的一份建议认为美国应主张在《联合国宪章》中规定一些具体的人权保障条款，联合国的组织形式也应根据“确保人权需要的手段”加以构建。^[11]但后来杜鲁门总统出于政治的考虑没有采纳这一建议。其他大国也担心突出人权会冲淡联合国首要的国际安全宗旨，故经与英法苏三国协商，旧金山会议一召开，美国国务卿斯退汀纽斯就宣布：“本届会议不能试图在本宪章中列举个人和集体的人权和基本自由。”^[12]

尽管大国达成了一致，还是有一些国家在旧金山会议期间提出了自己的建议。智利、古巴、巴拿马、乌拉圭等国都要求联合国应对人权提供明确的保障。如乌拉圭提出：《联合国宪章》应宣布联合国的宗旨之一是促进承认和保障对一切人基本自由的尊重，不分种族、性别、信仰和社会地位，起草一份专门的宪章对这些自由和权利加以规定，并在不超过6个月的时间之内将这一宪章交联合国大会审议；巴拿马的建议则是：《联合国宪章》应宣布联合国的宗旨之一是“维护和遵守《基本人权宣言》所设立的标准，这些标准应附列于本宪章，并且是宪章的一部分”。^[13]

1946年1月10日，第一届联大召开后，巴拿马代表再次提交了一份关于基本人权的提案，要求正式列入大会议程。2月16日，经社理事会根据《联合国宪章》第68条成立“人权委员会”，开始了酝酿国际人权宪章的工作。10月31日，联大接受了巴拿马代表的提案，并将其提交给第一委员会（“政治与安全委员会”）和第三委员会（“社会、人道和文化委员会”），要求它们尽快加以研究，以便为人权委员会具体起草《国际人权宪章》提供指导。

1946年2月成立的“人权委员会”最初由9国代表以非官方身份组成，后增加为18人。按经社理事会的规定，委员会的职权范围是就世界人权宪章、维护新闻报道自由、保护少数民族、防止种族歧视以及维护妇女地位等问题向理事会提交提案、建议和报告，其首要任务是起草国际人权宪章。

1947年1月27日到2月10日，人权委员会在瑞士的成功湖举行了首次会议，开始就起草世界人权宪章问题进行一般性讨论。会议首先讨论了宪章的构成形式。各国代表大致提出了三种意见：一是认为可将宪章作为联合国大会的一项决议或以共同宣言的形式予以通过，当时多数国家支持采取这一形式；二是要求宪章采取具有约束力的多边公约的形式，澳大利亚和印度等国代表持这一主张；三是少数国家建议修改《联合国宪章》，将世界人权宪章补充进去。在同年12月召开的人权委员会第二次会议上，各国代表经过进一步磋商，通过了第46〔Ⅳ〕号决议。决议规定，宪章将由三部分组成：一项整理各种权利内涵和体现人权精神的宣言；一项规范这些权利并向成员国开放的多边公约；一项关于履行公约条款的实施措施（即后来的“任择议定书”）。

人权委员会的决议表明，《世界人权宣言》和“国际人权两公约”最初是一个密不可分的整体，应该由联合国同时起草和发布。但是，《国际人权宪章》作为人类社会共同保障人权的制度化努力，虽然各国在世界性的人权保障思潮下都难以公开反对，但由于它不可避免地涉及不同社会制度、意识形态和历史文化传统的国家的观念、立场和国家利益，要使之得到所有国家的认同是十分困难的，必然会经历一个曲折的过程。特别是公约与宣言相比，各国一旦批准就须承担一定的责任，受到必要的法律约束，这就更多地涉及各国的政治、经济、社会和国内法诸方面的考虑，起草工作更为复杂，各国之间的分歧和矛盾远比宣言的制定更大。加之在国际人权宪章酝酿和起草期间，冷战已经爆发，更导致了美苏之间、资本主义阵营与社会主义阵营之间、发达国家与发展中国家之间，乃至西方国家之间都基于各自不同的人权理念和标准展开了激烈的辩论和较量。

出于冷战和意识形态冲突的考虑，美苏两国均把宪章的制定工作纳入了各自的冷战思维中。

美国方面从“全世界都应该采取我们的制度”和“世界各国人民都在期待我们的支持，以维护他们的自由”的战略立场出发，力求取得宪章制定工作的主导权。杜鲁门表示，“我们必须为所有地方的所有人争得人权目标无论种族、语言或宗教上的差别如何……我们有充分理由期望制定国际人权法案，它将成为国际生活的一部分，就像我们的权利法案是我们不可分割的一部分一样”。为确保主导权，美国国务院专门为罗斯福夫人配备了一个法律顾问班子，为其提供法律和技术方面的咨询和帮助。美国一些民间机构如美国律师协会、美国法律研究所、美国犹太人大会等还积极提供草案，力图使宪章的制定满足美国的立场和愿望。

与美国的态度相反，苏联最初对宣言的制定工作没有表现出多大兴趣，但随着冷战的爆发，也开始把宪章的起草视为意识形态斗争的一部分，不放过每一个对起草工作施加影响的机会。正是在苏联的强烈要求下，苏联代表克莱斯基才成为8国起草小组中唯一的社会主义国家代表。在宪章起拿过程中，苏联代表集中在两个方面坚持自己的人权主张。一是民族自决权问题。在1948年召开的人权委员会第三次会议上，苏联代表提出，既然《联合国宪章》明确将“大小各国平等之权利”与“基本人权”相提并论，世界人权宪章没有理由不列入民族自决权条款。二是个人权利与国家权利的相关性问题，苏联代表坚持个人权利不能先于国家权利而存在，对人权的国际保障绝对不能以削弱国家主权为代价。苏联外长维辛斯基在联大讨论时表示，“有人说人权宣言与国家问题无关，因为它只着眼于个人权利，对于这个意见是不能同意的，因为随便怎样也不能想象在国家之外还有个人权利存在；权利和法律概念本身就是与国家概念相联系的。除非得到国家的保证和保护，否则它将变成纯粹的抽象概念。空洞的想象容易创造，也同样容易消失”。^[14]苏联之所以在《世界人权宣言》通过时宣布弃权，主要考虑即在于其主张没有被接受。^[15]

鉴于政治立场的尖锐对立难以协调，1948年前后，人权委员会决定首先起草争议相对较小的《世界人权宣言》，但即使如此，起草工作仍然矛盾和曲折不断。许多国家基于各种考虑不愿《世界人权宣言》先于“国际人权两公约”得到通过，除苏联等苏东国家坚持应增加民族自决权条款外，新西兰认为如果先通过宣言，那么通过人权公约的可能性就小了，故而应该首先通过一份关于国际人权的普遍公约。古巴则联合了一批拉美国家，坚持宣言应以1948年初在波哥大通过的《美洲人的权利和义务宣言》为蓝本。

其结果，宣言草案在经过1年多的努力，于1948年6月18日召开的人权委员会第三次会议得到通过并于该年底提交第三届联大后，联大又委托第三委员会逐条进行了审议。该委员会先后召开了81次会议，通过了168项修正决议。12月6日，第三届联大前期会议结束前夕，宣言的最终文本才送交联大进行大会审议。12月10日，联大以40票赞成、0票反对、8票弃权的绝对优势正式通过了《世界人权宣言》。投弃权票的国家为苏联、白俄罗斯、波兰、南斯拉夫、乌克兰、捷克斯洛伐克和南非、沙特阿拉伯。^[16]

在《世界人权宣言》得到通过的同时，“国际人权两公约”的起草工作却一度陷入僵局，直到1954年，人权委员会才完成了公约草案的起草，提交联大进行审议和修订，1954—1966年，受联大委托的第三委员会花了12年时间来进行逐条讨论，1966年12月26日，第21届联大方正式批准了公约。

由宣言与公约从一个整体被分割为两份文件的过程可见，虽然宣言和公约具有共同的精神实质和价值基点，体现了人类社会保障国际人权的努力，但人权的国际保障始终是与国际政治紧密相连的，受国际政治发展态势的制约和影响，国际人权保障既有人类进步的共同精神追求，也是当今世界不可超越的政治现实的一个侧面反映。这就是《世界人权宣言》和“国际人权两公约”从整合到分割过程必然的历史逻辑，也是今天我们探讨“国际人权两公约”在实施中必须确认的基本前提。