第七节 面临的主要问题与挑战
一、经济发展的结构性矛盾比较突出
需求结构的矛盾依然突出。2012年，“黄三角”地区实现地区生产总值7274亿元，固定资产投资4650.4亿元，增速达23.3%，约占地区生产总值的63.93%，而社会消费品零售总额增速为15.1%，进出口总额增速为10.7%，均低于投资增速，经济增长主要依靠投资拉动的局面并未改变。一方面说明，随着规划的实施，“黄三角”地区投资开发的力度在加大，另一方面也说明，该区域总体消费需求有待进一步提升，而经济外向度更是要远低于全省平均水平。
从趋势上来看，2008年以来，投资增速逐年加大，社会消费品零售总额实现值的增速趋于降低，出口方面，受金融危机的影响，2009年出现负增长，2010年反弹，其后逐年递减（见图1—7）。可以预见，未来一个时期投资依然是“黄三角”经济增长的主要推动力。
图1—7 2008年以来“黄三角”地区固定资产投资总额、社会消费品零售总额、出口总额历年增长速度
产业结构调整的步伐有待加快，经济结构的简单再复制明显。虽然黄河三角洲三次产业比例由2008年的7.59∶66.79∶25.62调整为2012年的7.33∶61.27∶31.4，但与全省8.6∶51.4∶40.0的结构相比，“黄三角”产业结构层次仍相对较低。第二产业中传统产业所占比重较大，2012年上半年，石油化工和纺织两个传统产业主营业务收入占规模以上工业的26.1%。此外，由于政府压力性体制尚未改变，企业面临的相关要素价格扭曲依然存在，使得经济结构呈现出简单再复制的特征，这在沿海开发与重化工行业中表现较为突出，石油化工项目、盐化工、金属加工项目等重工业项目依然是主要选择。
二、基础设施建设支撑能力不足
一直以来，“黄三角”地区基础设施建设相对薄弱，历史欠账较多，虽然《规划》实施以来有了很大的发展，但限于资金等方面的因素，目前的建设速度仍不能满足经济快速发展的需求。由于起步时间较短，加之很多大的基础设施项目跨越多个县市区，而各地区之间财政实力不平衡，导致公路、港口建设、疏港路网的建设进展不一。目前，区域内缺少疏港铁路及与周边区域贯通的干线铁路，而且高速公路网络尚未完全形成。港口相对分散、规模小，吞吐量低，境内河流缺少通航功能。此外，能源、水利、环保等基础设施建设也不完善，淡水资源紧缺，生态系统退化明显，严重制约着黄河三角洲的发展。
三、土地使用的体制机制障碍依旧存在
虽然“黄三角”地区是唯一一个土地逐年增加的地区，但由于土壤本身的可用程度不一，加之体制机制上的制约，土地使用相对紧张。以东营为例，土地归属不一，主体包括军队、胜利油田和地方政府等，造成在土地使用上很难做到统筹规划。自然保护区方面，由于规划时间较早，之前的保护范围已不能适应土地开发利用的需求。此外，虽然省里出台了《山东省人民政府关于黄河三角洲高效生态经济区未利用地开发利用的意见》，但在实际运行中，由于土地使用指标的管制，即便是大量未利用地得到整理，但土地资源也无法转换成有效、可利用资源，实际需求与指标供给的矛盾突出，省《规划》中提到的未利用地先使用、后核销的政策得不到落实，区域性的土地交易市场亟待完善。
四、受宏观政策影响，融资难度加大
从全省来看金融业的发展相对滞后，与经济大省不相符。此外，受国家货币政策影响，信贷规模总体偏紧，企业融资成本居高不下。虽然省里专门出台了金融支持“黄三角”发展的意见，但由于金融业发展的基础相对薄弱，加之资金需求量较大的地区主要在沿海新开发领域，金融机构进驻速度相对缓慢，不能满足投资的需求。目前来看，融资平台功能受到制约，贷款审批手续比较繁琐，企业融资难度加大、投资意愿降低，建设资金缺口较大。
五、区域之间与区域内部的竞争加剧
黄河三角洲高效生态经济区和山东半岛蓝色经济区是山东同时实施的两大国家战略规划区，且省政府2013年又出台了“一圈一带”的区域发展规划。“黄三角”在面对省外区域竞争的同时，又面临省内其他区域的竞争。在这种情形下，区域之间争资金、争项目的态势将更为剧烈。
从区域内部来看，以沿海开发为例，由于海岸线跨多个地区，很多相邻县市在发展战略上趋于相同，使得不合理的竞争加剧。以滨州北海新区为例，该区域与无棣县西港园区、沾化县滨海乡相邻，形成了竞争发展的状况，在这种情形下，上级政府如何统筹产业规划与布局显得尤为重要。
六、节能减排空间进一步压缩，环境保护与生态建设压力加大
黄河三角洲生态环境脆弱，林木覆盖率不高，生态建设任务繁重。规划实施以来，各地采取有力措施，积极推行节能减排，万元GDP能耗、主要污染物排放总量都有了较大幅度的降低。近几年东营、滨州两市万元GDP能耗逐年下降，在这种情况下，进一步节能减排的空间越来越小，压力越来越大。特别是，两个湿地自然保护区完成建设保护任务难度较大。一是潍坊莱州湾湿地保护区。该湿地于2002年经潍坊市政府批准成立，属市级湿地自然保护区，级别较低，东西距离长、面积大，横跨3个县（市、区），统一建设管理难度大，成本高。二是山东大芦湖湿地自然保护区。原定保护区规划范围包括大量农田和村庄，“退耕还湿”任务繁重，村庄搬迁困难较多。
滨州、东营和潍坊港口的建设都采取了深入海洋建设较长港堤的方式，并且不少地区采取大规模填海造地的方式建设园区，这些建设活动将产生巨大的生态影响，威胁黄河三角洲本来就较为脆弱的生态系统。与此同时，自然保护区、防潮堤以及生态林、河的建设相对滞后，尤其是防潮堤的建设投资巨大单单依靠市县的财力难以负担。
此外，跨区域环境污染、保护与治理难度较大。以寿光市为例，该市处于小清河、弥河、丹河等河流下游，经过前几年的不懈努力，小清河、弥河上游的污染问题得到了一定程度的治理，但还不稳定，一旦上游排放污染物浓度稍高，会大量增加入海口的治理难度。这种“上游污染，下游遭殃”的情况亟待加大协调力度，统筹环境治理。
总之，随着未利用土地的开发与使用以及投资力度的加大，经济发展与环境保护、生态建设的矛盾将更加突出。
七、与《规划》要求的进度相比进展相对滞后，且各地推进不均衡
2012年山东省政府对《规划》实施进行了中期评估，评估报告显示，按照《规划》提出的14项指标，有4项指标已提前完成，5项指标高于《规划》确定的年均增速，林木覆盖率、万元工业增加值用水量降低、总供水能力3项指标低于《规划》要求的年均增速。整体来看，与《规划》的要求相比，呈现出不平衡的特征。主要表现在两个方面：一方面是经济指标与生态建设、环境保护指标完成情况的不平衡，相关经济发展的指标完成较好，且有的已提前实现2015年的目标，而涉及生态建设与节能减排的指标完成情况则相对滞后，“重经济、轻生态”的理念尚未完全改变；另一方面是各地区之间《规划》落实的不平衡。由于发展基础不同，地理区位存在差异等原因，各地区在经济发展、社会事业、基础设施建设等方面的进展呈现不平衡态势。
八、建设推进的理念和方式制约全面发展
历史上黄河三角洲区域是山东省相对欠发达的区域，不仅经济社会发展基础薄弱，而且思想理念和市场化建设都较为滞后。黄河三角洲的发展上升为国家区域战略后，山东省积极部署和落实规划，取得了显著进展，但依然存在问题。
一是建设的重心放在了项目的引进和落实上，没有将市场化和生态保护的制度建设放在重要位置，对于生态发展的理解各地也存在差异。《规划》给出了很大的政策空间，但确定的十七项重大政策事项仍然没有完全落实，产权交易市场、融资平台建设、碳税制度等许多促进政策仍然没有落实到位。山东省与各部委签订的共同推进黄河三角洲建设的协议也需进一步落实。
二是各类配套资金的投入领域不尽合理。中央、省财政支持黄河三角洲的资金和黄河三角洲产业发展基金，绝大部分投入到了产业项目中，投向基础设施、公共服务平台建设的显著不足。
三是应对不均衡措施不够。黄河三角洲西部地区经济社会发展程度与东部地区差距较大，仅通过少量项目、资金支持等措施，很难解决区域不均衡问题，在各个政策层面仍需要进行不懈探索。
四是区域协调合作的有力机制尚未建立。黄河三角洲区域拥有四个成规模的港口，但港口资源的整合仍缺乏实质性措施。各地产业特色仍然不鲜明，存在同质化竞争、重复投资建设现象。
五是各地推进体制不统一。各地黄河三角洲办公室的级别不同，机构设置不统一，工作机制不统一，人员配置也不统一，且与发展改革部门之间的职责存在交叉，影响和制约了建设的工作力度。