第二节 城市型政区的管理体制

城市型政区的管理体制，是指市、区、镇、街道、城市型开发区等城市型政区的组织结构、职能配置、管理方式、运行机制和相互间关系的总称。从比较的视野来看，无论是在城市内部的管理上，还是在城市与上下左右政区的关系网络上，中西方城市管理体制都存在较大的差别。

一、西方城市管理体制的主要特点

因为西方国家的结构形式、政治与历史文化传统、地方自主选择权等存在差异，不同国家的城市管理体制具有较大的不同。英国虽然是单一制国家，但因为有长期的地方自治传统，《市自治团体法》（1835年）及随后的法律制度赋予了城市一定的自治权。市议会掌握属于城市自治事务的自由裁量权，同时也有部分事务归中央政府设立的派出机构管理。在英国，城市普遍采用市议会制，市议会就是市政府，兼行议决权和行政权。根据英国《地方政府法》的规定，城市政府的主要职责包括保障公共安全（警察、消防等），提供基础设施，提供公园和休闲场所，维持公共秩序，搞好环境卫生（垃圾收集与处理、环境保护等），制定城市发展规划，发展公用事业，发展城市文化（图书馆、博物馆、美术馆等），提供公共服务。

美国是联邦制国家，联邦政府与成员政府实行法定的分权，联邦政府无权干预和管辖各成员政府之下的地方政府。在州之下，一般设有县、市、镇和特区、学区，地方政府总数有87000多个。县、市、镇和特区、学区之间，没有行政隶属关系。美国的城市辖区面积普遍不大，大都市区存在众多市镇，区域治理具有典型的“碎片化”特征。在城市管理体制方面，主要有市长议会制（强市长制）、议会市长制（弱市长制）、市委员会制和议会经理制四种类型。美国多数大城市采用强市长制，市长的权力较大，掌握全部行政权，而市议会的权力较小。弱市长制常见于中小城市，其特点是市议会是决策性机构，市长的权力主要是礼节性的。市委员会制将城市分成几个区域，每个区域选出一个代表进入市委员会，该委员会集议决权和执行权于一身，市长的地位也是礼仪性的。中小城市采用市经理制的比重较大，城市公共事务的管理权集中于市经理，市议会和市长并不履行具体管理职能。实际上，这是企业管理方法在城市管理中的运用。

法国是有中央集权传统的单一制国家，市镇是地方政府的基本构成单位，必须接受中央和上级政府的行政节制。根据相关法律规定，不论人口多寡，法国的所有居民共同体均为市镇，拥有公法人地位。因此，市镇的规模差别很大，既包括不到千人甚至不到百人的小城镇，也包括人口超百万的巴黎、马赛、里昂等大城市。法国《市镇法典》规定，每个市镇政府由市镇议会、市镇长及若干名市镇长助理组成。法国市镇政府的组织结构具有同质性和统一性。所有的城市都实行市长议会制，市长在每次市议会选举后由议员选举产生，市长不仅是议会的议长，而且是城市的行政首脑，全面领导城市的管理工作。同时，市长也是中央政府的代理人，需要代表中央政府履行一些职权。也正因为如此，市长虽然由议会选出，但市长一旦任职，对议会不负有政治责任，议会无权罢免，只有中央政府有权撤销市长的职务。

日本也是单一制国家，其地方政府称为地方公共团体，均实现地方自治。现行地方自治体制采用“都、道、府、县”和“市、町、村”两级制。目前，有1都、1道、2府、43县共47个，市、町、村共3245个。都、道、府、县和市、町、村都享有自治地位，没有领导与被领导关系。在日本，城市分为两类：一类是一般的市；另一类是政令指定市。一般市和政令指定市的设置标准有所不同，被列为政令指定市者（12个），在事务分配、行政监督、组织和财政方面，享有与都、道、府、县同等的行政地位和权限，其地位非常类似于中国的副省级市。在日本的城市，都实行议会市长制，即弱市长制。市议会是城市的最高权力机关，由选民直接选举产生。城市政府的执行机关为市长及其工作机构，市长代表执行机关，负责全面领导和处理行政管理事务。如果市长得不到议会的信任，会被提前解除职务。

虽然西方各国的城市管理体制存在诸多差异，但也具有一些共同的特点：①市县建制相对分离，城市政府大都为基层行政单位。市县之间一般没有领导与被领导关系。除纽约等少数大城市外，一般的城市不辖区县，一是由于城市面积普遍不大，没必要分区；二是因为市区人口往郊区迁移后，卫星城镇就会申请成立自治市；三是由于县普遍先于市存在，在地域上往往是县下有市，而不是市下有县。②城市政府具有独立性，普遍享有自治权力。发达国家城市政府的独立性，主要源于其宪法和法律保障下的地方自治和地方分权。虽然纵向上有行政层级，但地方政府之间的职责权限分工明确。市长议会制、议会市长制、市议会制、市委员会制、议会经理制等多种体制类型，都是在城市自治的框架下运作的。③市长和议员由选举产生，议会在城市管理中扮演着重要的角色。市长有可能人民直接选举，也有可能通过议会间接选举。议员由选民直接选举产生，议会一般行使立法权、议决权、重大人事任免权、监督行政权和财政预算权等。总体上，英美法系国家城市议会的主导性更为突出，而大陆法系国家城市议会的作用相对弱一些。④多元主体参与城市治理，利益集团和社会组织比较活跃。受新公共管理理论的影响，市政府越来越多地利用企业和社会组织来提供公共产品和公共服务。对于美好生活共同体的公共事务，城市居民愿以个体或社会组织的形式主动参与。利益集团在西方国家可以合法存在，它们往往通过利益表达、政治选举、政策游说等途径对城市治理产生影响。

二、中国城市管理体制的主要特色

我国是社会主义单一制国家，不同行政建制的城市之间具有不同的行政地位，享有相应的行政权力。可以说，特定的行政等级和隶属关系直接决定了该城市经济社会资源的掌握力度，行政级别可能就意味着生产力。我国所谓的市制模式，在相当程度上带有配置行政资源调控权的色彩，这或许是我国市制广域化的制度动因。也正是由于这一原因，使得我国的市制在国际通行做法面前，显得“独具特色”甚至是有些“另类”的（熊竞，2014）。具体地说，我国城市管理体制的主要特色有以下方面：

（1）采用广域型市制，统筹城乡发展仍是城市管理的重要任务。在中国谈到某某市的时候，一般有两种含义：一是城镇型政区意义上的狭义城市；二是区域管理意义上的广义城市。20世纪50—80年代，我国政府和理论界在面对百废待兴的国家以及国际竞争的巨大压力时，具有加快推进工业化和实施赶超型战略的强烈渴望，因而比较青睐城乡二元结构和城市偏向理论。如果说城乡分治在中世纪的西欧本意在于维护城市权力，拒斥封建领主的干预，从而形成地域的分治，那么，在20世纪50—80年代的中国，城乡分治虽然也在维护城市的权力，但这种权力却是城市具有的优先发展、高福利的特权。从这个意义上来说，从城乡分治到城乡合治，是一种巨大的进步（范今朝，2011:163-164）。伴随着1982年中共中央关于“改革地区体制，试行市领导县体制”的实施，我国的城乡体系迅速从分治走向了合治。因此，在行政管理上，我国的城市政府既管理城区，又管理其下辖的县（市）。在城市政府中，也就相应地设立了农业局、粮食局、水利局、林业局等与农业、农村、农民相关的部门。当然，行政管理上的城乡合治也带来了另外的一些问题，比如，经济区与行政区的混淆、市县关系的不协调甚至矛盾重重等。

（2）城市存在等级性，有一定的管理自主权但没有地方自治权。中国的城市等级从高到低分别为直辖市、副省级市、地级市、县级市和镇。不同的行政等级有不同的权限。直辖市和省、自治区的法律地位相同，但其政治地位比一般的省区更高一些。副省级市在制定和执行国民经济与社会发展规划方面，拥有相当于省级政府的权限。设区的市（都是地级及以上城市）拥有一定的地方立法权，县级市和镇则没有地方立法权。如果要细分，行政层级可以分为：①政区层级：这由各级政区之间的统辖关系所决定。在我国可分为高层政区（省级）、统县政区（地级）、县级政区、县辖政区（乡级）。②政区的行政等级：这是指某政区单位在政区层级体系中的地位高低，一般为省部级、地厅级、县处级和乡科级等。③地方主官的行政级别：这是官员在国家公务员系统中的等级和地位，一般按政区的行政等级来配置（刘君德等，2015:12）。不过，实践中的复杂性还在于政区层级和政区的行政等级有时并不一致，比如副省级市和地级市在政区层级上都属于统县政区，但其行政等级却是不同的。同时，有些政区行政等级是相同的，但其地方主官的行政级别却是不同的，比如温州和衢州同样都是地级市，但温州的市委书记一般都高配到副省级。然而，跟许多西方国家不同，中国的城市虽然有包括决策、执行与监督在内的一定的管理自主权，但没有地方自治权。

（3）城市职责较广泛，上下级之间在组织和职能上具有同构性。中国城市政府的职责范围非常广泛，涉及工业、农业、商业、财税、金融、规划、城建、公安、司法行政、民政、环保、人事、科技、教育、文化、卫生、体育等。根据我国《地方组织法》第五十九条的规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；办理上级国家行政机关交办的其他事项。由于直辖市、副省级市、地级市和县级市都是县级以上人民政府，所以这不仅意味着城市政府的职责范围广泛，而且意味着不同层级的城市政府的组织和职能具有相当程度的同构性。

（4）市委居领导地位，城市治理的纵横关系呈现一定的复杂性。中共市委的领导核心地位表现在：①市委依法确定城市国家机构之间的职权划分；②市委常委会讨论决定城市治理中的重大问题；③市委向市人大及其常委会推荐市政府、法院和检察院的领导干部候选人；④市委通过设在市人大常委会、市政府、市法院和检察院的中共党组织，领导城市国家机构的日常工作；⑤市长兼任市委副书记，从组织上保证直接贯彻市委的决定；⑥市委的若干工作委员会分别对口领导或协调政府相关部门，如政法委领导、协调法院、检察院、公安局、安全局和司法局开展工作（杨宏山，2016:87-88）。另外，市委还通过国家机关中的众多党员，保证党的路线、方针和政策的贯彻落实；同时，加强对各民主党派和社会团体的领导，充分发挥他们参政议政、政治监督、桥梁纽带等作用。事实上，城市治理是一个复杂的网络。既涉及党、政府、人大、政协、司法等公共权力主体，又涉及民主党派、人民团体、居民委员会、非营利组织、企业、广大市民等非公共权力主体。同级权力主体之间或虽非同级但无上下级关系的权力主体之间形成横向（含斜向）关系。上下级权力主体之间和权力主体与部分非权力主体之间，形成管理上的纵向关系。但在政治和治理意义上，权力主体与非权力主体之间则应该是横向关系。

三、中国城市管理体制的理论反思

现行的行政区划体制可以概括为是一种中国特有的、以城市为核心的“嵌套体制”。即上级政府或城市政区的政府既直接管理中心城市，又具有对周边政区的管辖权，导致城市地区发展迅速而周边政区发展受到抑制。行政区划改革的关键，即在于打破这种“嵌套体制”。在各级政区层面，均应合理界定其各自的管辖空间与职责权限，减少层次，实行聚落自治，变行政区划的复杂烦冗、权责不清、空间虚泛的“复试结构”为层级简单、权责清晰与空间明确的“双层结构”；从制度层面维护弱势政区或周边地区的利益（刘君德等，2015:39-40）。具体地讲，我国城市管理体制有必要在如下几个方面进行深刻地理论反思。

（1）城乡统筹的具体维度。Friedmann（2006）认为，中国的城市化是在古老的城市文明传统和开放时代的二元背景下展开的，全球化虽然影响了城市化，但是中国的城市化应该是包含在现代化进程中的内生过程。然而，我国的工业化和城市化进程带有太大的强制性制度变迁痕迹，它给城市带来普遍繁荣的同时，却使乡村地区出现相对衰落。21世纪以来，尽管中央连续出台关于“三农”的一号文件，农业税于2006年开始废止，十六届三中全会也正式提出“统筹城乡发展”，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》强调“加快消除城乡二元结构的体制机制障碍，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，但是城乡收入差距依然不断拉大并在高位徘徊（王成新等，2017:228）。事实上，市管县体制下的城乡关系是一种“板块式的行政合治”。城乡之间不仅没有实现经济社会发展的有机融合，而且形成了政治经济体制上的二元结构，出现了户籍、土地、就业、财税和社保等多种“逆向”制度安排。中国板块式的行政合治与发达国家一体化的城乡合治有着根本性不同（见表2.5）。发达国家的城乡合治，主要是指城市和乡村在经济社会发展方面的差异逐渐缩小，并最终形成城乡经济社会的一体化，它并不意味着在行政管理体制上实现城市对乡村的领导。恰恰相反，经济社会一体化的城乡合治是建立在城市和乡村具有平等法律地位、不存在行政隶属关系基础之上的。也就是说，在发达国家，经济社会发展方面的城乡合治与行政管理体制上的城乡分立是并行不悖的。这种体制模式之所以能够取得成功，主要应归功于其发达的经济社会发展程度、完善的政府间契约体系、成熟的市场经济以及与之相适应的政府职能。在中国，为实现城乡统筹发展，人们往往理所当然地认为，应借助行政手段特别是行政区划的调整。然而，伴随着市场经济的不断完善、政府职能的不断转变、社会主义法治的不断进步，目前已经到了破除这一固化思维并赋予市场机制和社会力量一定信任的时候了。

（2）职责同构的核心逻辑。职责同构是指不同层级的政府在纵向职能、职责和机构设置上的高度统一。这不仅是对中国政府间关系总特征的一个理论概括，而且在国家的法律和制度基础、政府经济与社会管理体制等领域有着多方面的表现，是政府职能转变不到位、条块矛盾突出等一系列重要问题难以解决的主要体制性原因。只有打破职责同构，合理调整政府纵向间职责配置，才有可能使政府职能转变、行政体制改革和理顺条块关系等工作同步推进（朱光磊等，2005）。从表2.6对政府职权的纵向比较中可以看出，我国的每一级政府几乎都在管理相同的事情。这直接导致各级人民政府的职权相互重叠，缺乏独立性，致使上级政府可以越权行使下级政府权力，无法实现依法行使职权的基本要求。

从国际经验来看，一般是中央或联邦政府以统治职能为主、管理职能为辅，中间层级的政府主要以管理职能为主、以统治职能为辅，而基层政府则主要以服务职能为主、管理职能为辅。与其他国家相比，中国各层级政府间的职能区分不明确，基层政府不是侧重于服务和管理，而是集统治、管理和服务各项职能于一身，客观上承担着过多的理论上不属于自身的统治职能，而在履行政府管理和服务职能方面则明显薄弱（李安增等，2008）。1999年，中共中央、国务院在《关于地方政府机构改革的意见》中，试图明确省、市、县的职能：“省一级政府要切实履行区域经济调节和社会管理的职能，按照国家法律、法规和方针、政策，制定区域性的经济社会发展规划，加强社会主义精神文明建设和物质文明建设，创造公平、公正、公开的竞争环境，维护市场秩序，打破地区、条块分割；政府机关不再办经济实体，已经办的要限期脱钩，解除政府主管部门与国有企业的行政隶属关系，主管部门不再直接管理企业，切实落实企业经营自主权，深化企业改革，加快企业改组；加强对农业和农村工作的领导与协调。市一级政府要逐步管理从企业分离出来的社会事务，实行属地管理；进一步改善投资环境，加强基础设施建设，维护市场秩序，搞好社区服务，充分发挥城市的中心作用和辐射功能。县一级政府要切实把职能转向服务与协调，加强农村基层政权建设，逐步发展小城镇，促进农业的专业化、市场化、现代化。”这是我国第一次比较明确地阐述地方各级政府的职能，但实际效果并不太理想。

同样，在我国现有的城市政府管理体制下，大城市纵向间政府关系中存在的主要问题也是“职责同构”，即市政府、区政府、街道办事处之间事权不明、职责不专，并由此导致一系列弊端：大城市政府职责纵向配置上的“错位”“越位”“缺位”；“条条”钳制“块块”，致使区政府和街道办事处的积极性难以发挥；上级政府所属部门与下级政府之间“争利让责”，致使下级政府和基层的利益受损。要破解当代中国大城市纵向间政府关系中存在的问题，关键在于解构政府职责纵向配置上的“职责同构”，在城市治理中实现市政府、区政府以及街道办事处之间的“异责”与“共治”（任博等，2017）。事实上，对于包括城市在内的各级地方政府来说，政府职责的定位并不仅仅是一个理论认知问题，它更是政府行为偏好与约束条件相互作用的产物。地方政府的“双重性”特征决定了其职能配置和权限划分受上级政府的意志和本区域经济社会发展现实需要的双重制约。在中国的政治与公共管理实践中，一般强调上级权力对下级权力的“全覆盖”。即使是讲分权，也更多强调“分工性分权”，而不是“分割性分权”。因此，中国的单一制国家结构形式和权力相对集中的制度安排，是出现并锁定在“职责同构”的深层逻辑。

（3）设市模式的改革创新。从创立市制到现在，我国的设市模式大致有三种，即切块设市、整县改市和多中心组合。所谓切块设市，是指以县城或县（市）中心以外的重要工矿区、交通枢纽、风景名胜区、边境口岸及其近郊为区域设置市，与原来的县（市）分割为两个县级以上行政区。在改革开放前，这是我国主要的设市模式。但20世纪80年代之后，以上模式逐渐被整县改市模式取代。所谓整县改市，是指把整个县（自治县、旗）改为市，有的是几个县（自治县、旗）合并为一个市，也有的是将原属一个县级政区的郊县并入市，变原来切块设置的市为整县改市模式。所谓多中心组合模式，是指一个市含有若干个城区，各城市建成区之间有大片的农村相隔，具有分散性和多中心的特点，在严格意义上，它也可以归入切块设市或整县改市模式。中国特有的广域型设市模式，不符合设置城市型政区的基本宗旨，现行的设市模式各有利弊。按城乡分治原则进行设市模式创新，是促进城镇化健康发展的重要途径（浦善新，2006:95-109）。正如范今朝（2011:315）指出的，城市化本身不必质疑，该质疑的是，正在进行的城市化是否偏离了正确的方向，需要警惕“暧昧的城市化”。当前，中国设置城镇型政区的模式和制度存在诸多矛盾。比如，城市化快速推进与建制市逐渐减少的矛盾；部分中心城市扩展仍受周边市、县空间的制约；城市体系与行政区划空间形态的不相匹配；都市区（圈）发展受行政区分割的强烈干扰；直辖市郊域区划改革受现行法律的约束；城市规模和经济实力与行政建制等级的不相对应；新型城镇化和小城市发展中的行政区划问题；城镇型政区通名不科学问题（刘君德等，2015:341-343）。

城市的实质在于它是一定区域内权力的空间集聚，而政区则是国家权力以各级城市为中心的空间划分和配置。就两者关系来看，显然是城市发展决定政区演变，政区从根本上说是城市发展的结果和表现。行政区划真正要关注的，是其背后的国家公共权力配置的方式、过程和状态。没有国家公共权力的合理配置和行政区划形式上的合理（包括层次、幅员、幅度等），城乡分治和城乡合治，都没有实际的意义（范今朝，2011:317）。所以，设市模式改革创新的背后，实际上是关于权力、等级、规模等的尺度重组和地域重构，同时也是城市与地方治理模式的根本性变革。尤其是集权与分权、他治与自治、政府与市场、法治与人治等关系的平衡。刘君德等（2015:345-357）提出了新时期中国“市制”改革的总体思路：①设市“解禁”——在修改、完善设市模式和设市标准的基础上，积极、科学地设市；②适度增设直辖市——建设以直辖市为中心的大都市圈；③取消“市管市”——实行过渡时期的城市等级制；④推行不同的设市模式——控制“县改市”，推行“镇升市”，试行“县辖市”；⑤创新城市内部的区划结构——建立纵向“行政区—社区”治理新体制；⑥试行城市的行政区与服务区相分离的模式——节约行政成本，提高管理效能；⑦适当时候改革“城镇型政区”的通名——市、区、街道；⑧制定和完善相关的法律、法规——如制定《中国行政区划法》等。由此，形成多层级、多模式并存的设市制度体系。多层级是指建立省级（中央直辖市）—地级、县级（省辖市）—乡镇级（县辖市）的三个层次、四个级别的设市体系；而多模式是指继续推行“撤县设市”，重点推进“撤镇设市”，积极探索“县下辖市”。这些思路有较大的启发意义，但中国的设市模式是否真能从“撤县设市”到“撤镇设市”，再到“县下辖市”的轨迹有规律地运行，还有待进一步观察。

（4）市县关系的网络治理。等级化的行政管理体制不仅是中国城市与区域管理体制区别于国外大多数国家的一个重要特征。同时，在一定程度上也是中国行政区划频繁调整的内在原因（范毅等，2017:9）。由于现实的复杂性和主观认知的制约、制度的密集性和关联互补的锁定、权力的不均衡和集体行动的困境等因素的影响，市管县体制具有一旦形成就不易改变的黏性。如今，我国正处于从市管县到省管县改革的“关键节点”。省管县改革的不彻底，导致省、市、县政府之间纵向科层体系的交错，违背了科层组织强调的权威等级和命令统一原则，出现了地方政府之间责、权、利配置的扭曲和不对称，误导了人们对省管县改革的认知和对未来方向的判断。为理顺地方政府间关系，充分发挥省管县体制的功能，并实现区域的善治，需要逐步推进区域的网络化治理。然而在实践中，网络化治理的主体、结构与机制等条件尚不完备。平等、独立、自主的多元治理主体仍在培育，合作、信任、规范的区域治理结构尚未形成，政府、市场、社会高度耦合的机制还在探索，责任、权力、利益相互匹配的制度还未完善。因此，交错的科层和残缺的网络，成为当前省管县改革过程中市县关系的两个困局（吴金群，2017）。

网络化治理是省管县改革后的模式选择。西方的网络化治理要求政府建立高水平的公私合作，并具备较强的网络管理能力，利用技术将网络连接到一起，并在服务运行中给予公民更多的选择权（戈德史密斯等，2008:17），而且基于地方政府与市场、社会主体具有独立平等的地位，主要通过订立契约的方式来合作解决公共治理问题，其实质是一种政府、市场、社会平等参与的网络化模式。基于中国经验的网络化治理，实际上是Grix et al.（2011）所说的“非对称性网络治理”。各个地方政府嵌套在纵横交错的权力关系之中，并不完全是独立平等的主体。而且，政府之间、政府与市场或社会之间还缺乏通过订立府际契约的方式来解决公共治理问题的足够经验。也正因为如此，无论理论界还是实务界，都比较倾向于通过行政区划调整来打破市场分割，促进府际合作和区域融合。比如，王志凯等（2015）认为，在强县战略下的市县竞争性博弈关系向大都市战略下市县合作共赢关系转变的过程中，当市场力量推动城市与区域的要素流动跨越行政区边界，行政区划就要适时做出必要的调整，通过撤县（市）设区以支持市场经济集聚和规模发展。或许在中国，此类行政手段并不是网络化治理的对立面，而恰恰是在特殊时期构建新的网络化治理的必要工具。

基于网络化治理的市县关系重构，其主要目的是要实现市县的协调发展。也就是要实现大中城市与周边县域在经济、社会等各领域的合作共赢与协同发展。它意味着大中城市的高度发达与周边县域的普遍繁荣交相辉映，城市效率的充分提高与县域公平的广泛关注互相平衡，城市治理的逐渐完善与县域社会的良性发展竞相促进。在重构的途径上，则可以从塑造平等多元的治理主体、构建科学合理的治理结构、形成高效顺畅的运行机制、培育信任合作的府际资本、建立公正完备的法制基础五个方面入手，完善区域治理体系，提升区域治理能力（吴金群，2016a）。事实上，省管县改革与市县关系重构是一对相互影响或者是一体两面的变革力量。一方面，省管县改革必然推动市县关系重构，市县关系重构是省管县改革的应有之义，未来的市县关系重构必须很好地利用省管县改革这一重要契机。另一方面，市县关系重构成功与否，会在很大程度上影响省管县改革的下一步进展。如果不能很好地解决区域治理中的公共产品供给和市县之间的竞争与合作问题，省管县改革就会遇到重大阻力。因此，基于网络治理的市县关系重构，不仅具有省管县改革之后呈现出来的价值意义，而且具有进一步推动省管县改革的工具意义。