第一节 城市化与城市型政区

一、城市与城市化

从词源上看，“城”和“市”属于不同的概念。“城”一般是指建有防卫围墙的地方，能扼守交通要冲，是军事防守的据点。而“市”一般是指交易的场所，主要承担商品交换和贸易的功能。从历史上看，有的国家或地区先有“城”后有“市”，但另一些国家或地区则可能先有“市”后有“城”。无论属于哪种情况，随着政治、经济和社会的发展，“城”和“市”逐渐融为一体，演变为现在所谓的城市。如今，城市不仅是人口、工商业和建筑密集的地域，而且是公共服务高度集聚的地理空间（杨宏山，2016:1）。在理解城市（City，Town）的内涵时，还有必要区分一下物理意义的城市实体和制度意义的城市建制。前者（Urban Area）主要体现在不同于乡村的城市景观、建筑和人口的密集、工商业的繁荣发达等；而后者（Municipality）是根据一定的条件，依照法定的程序，经过审批后建立的地方行政建制。我国实体意义上的城市可以追溯到夏商时代，到唐宋时甚至出现了人口超百万的大城市。但是在清代以前，一直没有行政建制意义上的城市。直到清朝末年，我国才开始效仿西方国家的地方自治，推行城乡分治，尝试设置“自治市”。中华人民共和国成立以后，在很长一段时期内曾经继承城乡分治的传统。20世纪80年代推行“市领导县”的体制后，原来作为城镇型建制的市，逐渐发展为广域型建制的市。也就是说，城市既管理城区，为城市地区居民提供公共服务，同时又管理周边广大的农村地区，为农业、农村和农民提供相关服务。正是在这个意义上，杨宏山（2016:2）认为，市管县体制和广域型市制是中国地方治理区别于西方国家城乡分治模式的显著特征。因为Municipality更多地带有城市自治的意涵，所以城市在中国语境中主要还是实体意义的Urban Area。

城市是人类文明的产物。从原始农业聚落逐步演化为城市，经历了复杂的过程，其中包含了经济结构和社会组织上的剧变，即人类进化史上的“城市革命”（薛凤旋，2015:314）。作为经济社会发展过程中的结构性转换，城市化（Urbanization）伴随着工业革命的出现而成功开启，是农业发展、工业化、第三产业发展、市场化和相关制度性安排等多重动力共同作用的结果。从全球视野来看，18世纪中叶英国工业革命到19世纪中期，是城市化发展的兴起阶段（主要在英国和西欧）；19世纪50年代到20世纪50年代，是城市化的局部发展阶段（主要在欧洲和北美）；20世纪中叶以后，世界城市化迎来了普遍发展阶段，发展中国家的城市化进程显著加快；到1975年，发展中国家的城市化率虽依然落后于发达国家，但城市人口开始超过发达国家。美国、英国和日本等发达国家在城市化速度趋缓的同时，出现了“逆城市化”现象（Counter Urbanization），即城市人口和城市职能向郊区和小城镇迁移和扩散的过程。这一过程不是城市化的反向运动，不是城市人口重新回归为乡村人口的过程，而是城市化发展的更高阶段。因为城市人口向郊区的疏散，并没有改变他们的城市生活方式和价值观念，而是把城市生活方式和价值观念扩散到更加广阔的地理空间（杨宏山，2016:21）。这一“逆城市化”现象，跟某些发展中国家在某些历史阶段采用的“反城市化”或“非城市化”（Anti-Urbanization）策略有着本质的不同。改革开放以前，中国依循的是中国化了的社会主义模式，以自我封闭、自力更生为主要精神；过分强调“先生产，后生活”以及重工业的重要性，在推行手段上采取中央规划。这一时期的城市功能单一，市政建设也相对落后。改革开放以来，中国借鉴采用的西方经验比前期要广阔得多，比如市场的力量、全球一体化因素和经济上的价值观，中国的城市开始纳入到了转型城市的发展轨道上（薛凤旋，2015:304-306）。需要说明的是，国内也有不少学者把Urbanization翻译为城镇化，虽然城镇化在字面上较为明显地包含了小城镇，但本书并不去刻意区别，而是认为两者在总体上属于同一个过程。

虽然存在各国设市标准和城市人口计算方法的不同，但城市化水平一般仍然使用城市人口占国家或地区总人口的比重来衡量。根据发达国家的城市化经验，美国地理学家诺瑟姆（Ray M. Northam）把城市化的进程分为三个阶段：城市化率低于30%的初期阶段，城市化率处于30%～70%之间的中期阶段，城市化率高于70%的后期阶段。三个阶段的演进在速度上呈现出由慢到快、再由快到慢的“S”形曲线，如图2.1所示（王佃利等，2011:27）。我国的城市化进程虽然经历了一些波折，但从1996年开始进入了加速阶段（见图2.2）。2017年底，我国城镇常住人口达81347万人，乡村常住人口达57661万人，城镇人口占总人口的比重（城镇化率）为58.52%，比上年末提高了1.17个百分点。预计到2020年，我国城镇化率将超过60%，并将在2050年以后，进入城市化的相对成熟阶段。对比诺瑟姆的“S”形曲线可以发现，我国的城市化进程将在较长时间内仍然处于加速时期。

不同的国家，采用的城市化模式有很大的不同。英国模式的特点是城市发展和乡村现代化同步推进；美国模式的特点是低密度蔓延扩展；苏联模式的特点是政府主导；拉美国家的特点是缺乏产业支撑的过度城镇化；亚洲新兴国家的特点是城乡交错发展。但是，城市化也存在一般的发展规律。比如，城乡关系始终是城市化进程中的主要矛盾；市场主导和政府引导相结合是城市化健康发展的重要条件；制度创新是城市化发展的重要保障；可持续发展成为未来城市化的重大主题（国家发改委课题组，2008）。经济学家斯蒂格利茨曾预言，中国的城市化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两个课题。中国城市化的基础和条件具有一定的特殊性，比如，中国人口数量居世界首位，存在长期积累的城镇化压力，城乡差异具有特殊性，有较为严格的城乡户籍制度，城镇化发展阶段呈现错综复杂性。如果从主导力量、土地制度和推进方式这三个角度来理解，可以发现中国的城市化与欧美国家有很大的差异，其突出特征是政府主导，大范围规划，整体推动，土地的国家或集体所有，空间上有明显的跳跃性，民间社会尚不具备自发推进城镇化的条件等（见表2.1）。根据城市化推进的动力机制和空间模式，则可以将我国城市化模式区分为七种类型：建立开发区、建设新区和新城、城市扩展、旧城改造、建设中央商务区（CBD）、乡镇产业化和村庄产业化，其具体比较如表2.2所示（李强等，2012）。

伴随着城市化进程，我国城市化区域在整个国家治理和全球竞争中的重要性日益凸显。城市区域是中心城市与其经济腹地（包括乡村和次一级城镇体系）共同组成的以中心城市为主导的一体化区域，是一个具有地理空间特征的经济概念。其主要特点有：经济实力强大、人口集中，是区域发展的增长极；科技及基础设施发达；区域内往往形成完整的城市规模等级体系（陈安国，2010:23-25）。国内外对城市化区域的称谓尚存在较大的差异，如大都市区（Metropolitan Area）、都市带（Metropolitan Belt）、都市圈（Metropolitan Circle）、都市连绵区（Metropolitan Interlocking Region）、城市群（Urban Agglomeration）、Metropolis（大都市）、Megalopolis（特大都市）、Conurbation（有卫星城的大都市）等。如果细究，这些概念之间存在一定的内涵差别或不同侧重（吴金群，2017b：6-8）。当然，以上城市化区域主要是由经济要素和社会力量逐步联结而成的，一般没有明确的行政边界。但是，对于城市型政区及其行政区划改革来说，政治与行政因素及其明确的边界则是至关重要的。

二、政区与城市型政区

行政区划（Administrative Division）是一个国家政治经济活动的基本框架，事关社会的长治久安和经济的繁荣兴衰。它一般是指根据行政管理和政治统治的需要，遵循有关的法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异和人口密度等客观因素，将国家的领土划分成若干层次、大小不同的行政区域系统，并在各个区域设置相应的地方国家权力机关和行政机关，建立政府公共管理网络，为社会生活和社会交往明确空间定位（浦善新，2006:1）。在静态意义上，行政区划可以简称为行政区或政区，由地域空间、政区名称、建制等级、隶属关系、行政中心、公共机构和人口等基本要素组成。不同于作为经济资源配置边界的经济区，行政区主要是政治资源配置的边界。在动态意义上，行政区划还带有改革的意涵，涉及政府层级调整、管辖范围变动、地域边界重划、行政建制变更、政区名称改变、政府驻地变化等多个方面。1978年以来，我国行政区划改革的主要方式是建制变更、建制升格、行政区拆分、行政区合并和新设行政区，其背后的驱动因素则是城镇化进程、中心城市空间拓展、人口集聚与增长、交通通信条件改善以及政策影响（朱建华等，2015）。然而，因为模糊了行政区和经济区的差别，改革经常陷入“矛盾激化—改革行政区划—矛盾再激化—再改革行政区划”的怪圈。范今朝（2011:64）把行政区划或政区概括为“权力的空间配置”，是国家结构在地理（空间）上的反映，是国家内部次级的地理单元与权力单元的统一。这对从空间生产、尺度重组与地域重构的角度理解行政区划及其改革，具有独特的启发意义。

根据设置的目的，行政区有广域型、城镇型、民族型和特殊型四种类型。广域型政区主要出于分地域治理的需要而设置，一般兼辖城、乡，对人口数量、经济发展水平、民族构成比例等没有特殊要求。我国的省、县、乡属于典型的广域型政区。城镇型政区主要基于城镇化地区管理的重要性和复杂性而专门设置，其对非农业人口数量、经济发展水平、产业结构，甚至政治、经济、文化和军事上的重要性等有一定的要求。世界各国的市、镇大都属于城镇型政区。但在城镇化的过程之中，市、镇进一步扩大并超越了所需的地域范围，向以城镇为中心，兼辖城乡的方向发展。城镇化完成后，原来所辖的乡村地区也随之转化成了城镇地区。欧洲各国在20世纪完成了这一进程，而我国正处于这一过程的初始阶段（徐勇等，2013:55）。在中国权力配置导致城市与政区高度同构的前提下，行政区划变革对城市发展具有重大的影响，通过行政区划体制的改革，可以从上层建筑的角度打破城市化（既包括实体意义上的城市化，也包括制度层面的城市化）的障碍，强行推进城市化向良性发展（范今朝，2011:104）。民族型政区主要是为落实国家民族政策、促进少数民族地区发展、保护少数民族权益，进而维护国家统一、民族团结和社会稳定而设置的。一般来说，民族型政区对区域内的民族构成有数量或比例上的最低要求。在我国，自治区、自治州、自治县、民族乡都属于民族型政区。特殊型政区主要基于一些特殊的政治或行政管理的需要而设置，一般不考虑经济发展水平、人口数量、民族构成等因素。部分联邦制国家的首都所在地（如美国的华盛顿）、我国的香港和澳门特别行政区是基于政治需要而设立的特殊型政区；美国的学区、防洪区，中国的林区（湖北神农架）、特区（贵州六枝）等是基于行政管理需要而设立的特殊型政区。

城市型政区具有人口密集、资源密集、服务密集、文化荟萃、信息集中、功能综合、系统开放、工作高效等特点，在有限的地域空间内，各种生产要素（劳动力、土地、建筑、资本、文化、科技等）高度集中且相互交织在一起，一般承担着经济中心、政治中心、文化中心、信息中心、交通中心等多种功能。在现代社会，城市遍布世界各地。根据规模的大小，城市一般分为大城市（Metropolis）、一般城市（City）和镇（Town）。具体到中国，2014年国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号），对原有城市规模划分标准进行了调整，明确了新的城市规模划分标准。以城区常住人口为统计口径，新的标准将城市划分为5类7档：城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。常住人口包括：居住在本乡镇街道，且户口在本乡镇街道或户口待定的人；居住在本乡镇街道，且离开户口登记地所在的乡镇街道半年以上的人；户口在本乡镇街道，且外出不满半年或在境外工作、学习的人。

按照国家统计局、民政部、住房建设部、公安部、财政部、国土资源部、农业部颁布的《统计上划分城乡的规定》（国函〔2008〕60号文件），政府统计部门以我国市镇建制和行政区划为基础，以民政部门确认的居民委员会（社区）、村民委员会及类似村级区域为对象，以政府驻地的实际建设与周边区域连接状况为依据，认定城镇和乡村。城镇包括城区和镇区。城区是指在市辖区和不设区的市的街道办事处所辖的居民委员会（社区）地域以及城市公共设施、居住设施、其他设施等连接到的其他居民委员会地域和村民委员会地域。镇区是指在城区以外的镇和其他区域的镇所辖的居民委员会（社区）地域，镇的公共设施、居住设施、其他设施等连接到的村民委员会地域和常住人口在3000人以上独立的工矿区、开发区、科研单位、大专院校、农场、林场等特殊区域。乡村是指该规定划定的城镇以外的区域。由此可见，我国的统计工作虽然基本根据国务院关于我国市镇建制的规定和现行的行政区划为依据进行城乡数据的统计，但与我国政区意义上的城乡划分还是存在一些差别的。比如，城市或镇的公共设施、居住设施、其他设施等连接到的村民委员会地域，在数据统计上算是城镇的，但在政区意义上，无论是否连接到，都没有改变其行政区划上村的地位。

各国划分城市和乡村的标准并不相同，概括起来主要有四种方法：一是根据人口密度划分。日本规定人口密度超过4000人／平方千米的区域为城市。二是人口规模划分。美国很多州长期沿用以2500人为底线的城市标准。世界上多数国家的设市标准在2000～20000人。三是行政划分法。根据历史文化、地理区位、人口规模等因素，通过立法或行政规定，确定某些行政区为建制市。四是职业界定法。也就是以从事非农业生产的人口比重作为划分城市和乡村的标准。苏联曾规定，凡非农业人口比重超过70%的地区可以设市（杨宏山，2016:12）。在中国，划分城乡的标准主要是“行政划分法”，在立法和行政上规定是城就是城，规定是乡就是乡。就像江苏的华西村，其人口集聚程度、第二和第三产业比重、经济发展水平等，都早已达到很多国家或国内很多城市地区的水平，但是它依然是制度和行政意义上的“村”。当然，这并不意味着行政划分的背后没有标准。这些标准不仅涉及人口（非农人口、人口密度等），而且涉及经济发展（工农业总产值、国内生产总值、预算内收入等）、公共服务（公共基础设施等）、政治或军事重要性等多个方面。正是因为各国对城市的定义不同，在比较各国城市化率的时候，需要保持一定的谨慎。

所谓的市制，有广义和狭义之分。广义的市制是指城市的管理体制，包括城市的行政组织结构、职能结构、管理方式和运行机制。狭义的市制则是指城市的建制制度，也可以称为城市的行政区划体制（刘君德等，2015:11）。这里所讲的市制，主要是指狭义的市制，而本章第二节讲的管理体制，则是指广义上的市制。不同于城市型政区概念侧重于强调城市化的结果形态，市制更偏重于相应的行政建制的制度形态与变化过程。虽然在严格意义上，市制主要是指“市”，而不包括“镇”。但是，如果不严格区分城市化和城镇化这两个概念，那么在广义上市制也包括了镇的建制。其实，我国在法律规定上早已经将“镇”纳入“城市”的范畴。例如，我国1989年公布的《城市规划法》第三条规定：“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。”这一条款是我国关于“城市”概念的唯一法律定义。不过，2007年10月28日，全国人民代表大会常务委员会通过了《城乡规划法》，自2008年1月1日起施行，《城市规划法》同时废止。《城乡规划法》第二条规定：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。”这又意味着城市和镇属于两个不同的建制和体系。在实践中，我国在制定设市的标准时，往往把镇作为“设市”的筛选目标群体。也就是说，“镇”并不自然而然地成为“建制市”，只能通过区划调整和升格行政建制变成县级市。这说明，在实际运行过程中，我国所谓的“镇”其实是被排除在“建制市”之外的。我国将“城市”与“建制市”进行区别对待的做法，与国外的通行做法有着显著的不同（熊竞，2014）。在全球比较的视野下，中国市镇建制的标准跟其他国家和地区的差别如表2.3所示。

三、中国的城市型政区

中国的城市建设和发展，有着非常悠久的历史。西安、洛阳、开封、杭州、南京、北京等封建时期的都城都曾雄冠全球，是当时享誉世界的大都市。近代以后，中国的城市发展伴随着清王朝的衰落而开始落后于西方。不过，中国城市建制的历史不长。在近代初期，“市”仅仅被看成是一种自治团体。直到清朝末年，中国才仿效西方国家的地方治理制度，在行政上设立了市建制。1909年1月，清政府制定并颁布了《城镇乡地方自治章程》，在历史上第一次以法律形式对城镇区域和乡村区域进行划分。1914年，袁世凯下令停止地方自治，市组织被解散。1921年7月，北洋政府颁布了《市自治制》；同年9月又颁布了《市自治制施行细则》，规定市分为特别市和普通市两种。1928年7月，民国政府制定并颁布了《特别市组织法》和《市组织法》，分别规定了特别市和普通市的组织形式。1930年5月，民国政府颁布了新的《市组织法》，将市分为行政院辖市和省辖市两类，均为自治单位。20世纪20—30年代的建制市数量不多，总数不超过25个，少的时候则只有13个。北平、上海、南京、青岛是当时中国地位最为重要的城市。1943年，民国政府修改《市组织法》，简化了设市标准，市以下设区，区之内编为保甲（杨宏山，2016:80-81）。20世纪40年代中后期，是我国城市设置发展较快的时期。1948年设市69个，1949年激增至136个。其中，直辖市12个、省辖市55个、县级市69个，城市数量和设置结构基本趋于合理。中华人民共和国成立初期，城市设置稳步发展。1950—1958年每年有新设的也有撤销的城市，但每年净增5～6个，1958年达到185个。到1978年底，全国城市数量为193个（王佃利等，2011:41-42）。改革开放40年来，城市建制的具体标准和城市的数量都发生了较大的变化。比如，1983年，国务院批准了民政部和劳动人事部《关于地市机构改革中的几个主要问题的请示报告》，该报告提出了县改市的内部掌握条件；1986年和1993年，国务院两次批准了民政部有关调整设市标准的报告。这些新标准的颁布，促进了我国市镇的发展。在指导思想上，由控制、紧缩转向积极稳妥发展，适当放宽了条件，适应了经济社会发展的需要（浦善新，2006:19）。然而从1997年开始，国务院又暂停了县改市的审批，直到近几年才出现了松动的迹象。

截至2016年底，全国共有省级行政区划单位34个（其中省23个、自治区5个、直辖市4个、特别行政区2个），地级行政区划单位334个（其中地级市293个、地区8个，自治州30个、盟3个），县级行政区划单位2851个（其中市辖区954个、县级市360个、县1366个、自治县117个、旗49个、自治旗3个、特区1个、林区1个），乡级行政区划单位39862个（其中区公所2个、镇20883个、乡9731个、苏木152个、民族乡988个、民族苏木1个、街道8105个）。其中，中国的城市型政区主要是指直辖市、副省级市、地级市、县级市和镇。在不完整意义上，还可以包括市辖区、街道和某些类型的开发区。表2.4是中国城市型政区的类型汇总，主要涉及直辖市、副省级市、地级市、市辖区、县级市、镇和街道等。有关开发区的治理和区划问题，将集中在第9章进行讨论。正如范今朝（2011:104）指出的，问题的关键不在当前市制的混乱，而是中国当前的市制仍未回归城市的本义——聚落以及聚落自治。或许，这也算是中国城市型政区区别于西方发达国家的重要特点。