第三节 城市型政区的调整方式

从地域重构的角度看，城市化的过程就是不断地地域化和再／去地域化的过程。快速城市化将人口持续地揽入城市，然而在有限的空间内，城市的公共服务、基础设施和公共空间的不均衡决定了城市化进程中必然伴随着空间权力的争夺。尤其是成熟的城市空间作为高密度的社会关系附着物，其稀缺性变得愈发明显（刘云刚等，2015）。行政区划调整作为刚性的尺度调整工具，其发生周期、主要类型和动力来源嵌入在国家或区域为提升竞争力所采取的尺度战略及其相应的尺度重构方式之中。尺度重构可能体现在国家治理的诸多方面，由于各时期国家、区域的宏观战略不同，尺度重构的推动主体、内容指向会随之变化，空间生产策略也将进行调整，使得不同阶段对各地域空间赋予的尺度重要性大相径庭（张践祚等，2016a）。也就是说，城市型政区的调整过程，既是一个地域重构的过程，也是一个尺度重组的过程。此时，各类行政区划的设置标准或调整条件，实际上成了“尺度”的尺度。一般而言，城市型政区的调整方式主要有以下五种。

（1）行政建制变更。所谓地方行政建制，就是指行使国家权力的各级、各类政治管理单元及其体系制度。作为国家治理体系的重要组成部分，地方行政建制直接关系到国家治理体系和治理能力的现代化水平。根据宪法第三十条的规定，我国行政区域划分如下：①全国分为省、自治区、直辖市；②省、自治区分为自治州、县、自治县、市；③县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。同时，现行宪法中关于行政区划的调整规定如下，第六十七条，全国人民代表大会行使下列职权：批准省、自治区和直辖市的建置；第八十九条，国务院行使下列职权：批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；第一百零七条，省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。这些宪法条文明确规定了我国地方行政建制的类型及其批准机关的权限。在实践中，比较常见的行政建制变更方式有如下几种：①县（市）改区，如2014年撤销富阳市设立杭州市富阳区，以原富阳市的行政区域为富阳区的行政区域；②县改县级市，如2017年撤销玉环县，设立县级玉环市，由浙江省直辖，台州市代管；③乡改镇，如2017河北保定涿州市林屯乡、安国市西安国城乡等14个乡进行撤乡设镇；④乡（镇）改街道办，如2017年广西贵港市港北区撤销港城镇，设立港城街道办事处，辖4个社区和10个行政村；⑤地区改地级市，如2017年西藏撤销那曲地区和那曲县，设立地级那曲市，辖原那曲地区的10个县和由那曲县改设的色尼区。

（2）政府层级调整。这一调整方式主要包括隶属关系变更和政区级别升降两种。在当代中国史上，市管县和省管县这两种制度经常“缠合”在一起，于不同的地方以各自的逻辑在中心或边缘生长，而作为主流制度的省管县或市管县则此起彼伏地交叠出现。因为未对宪法规定中“较大的市”做出权威解释，导致我国地方府际关系的混乱（吴金群，2016b）。事实上，影响地级行政建制的变量除了法律制度之外，还有权力分配结构、经济体制类型、城市化、政府间的管理层次和幅度等，正是这些变量之间的交互作用，共同构成了地级市建制的变迁（杜英歌，2015）。改革开放40年来，行政隶属关系的调整主要表现在市管县和省管县的改革纷争之中。在省管县改革试点中，通过尺度跳跃，县级尺度同省级尺度建立了新的治理网络，但原有的市级尺度仍对县级尺度形成较强的制约，如周边县对于作为经济中心的市的依赖、市级政府在人事等方面对县级政府的控制等。因此，新的尺度结构的形成必须通过行政区划的渐进调整、市县关系的重新建构等项目而分层地、渐进地进行（马学广，2016:120-121）。政区级别的升降则主要表现在：①由副省级市升级为直辖市，如1997年重庆市升格为直辖市；②由县（市）升格为地级市，如1983年河南濮阳县升格为地级濮阳市，并将原安阳地区所辖的8个县划归濮阳市管理；③地级市拆分后成为县级市，如2011年安徽撤销地级巢湖市，原辖一区四县分别划归合肥、芜湖、马鞍山管辖，居巢区改为县级巢湖市，由安徽省直辖、合肥市代管；④经切块设市后，原来的乡镇升级成了县级市，如1987年原福建泉州市晋江县的石狮、永宁、蚶江和祥芝四个乡镇单独划出，成立县级石狮市。

（3）地域边界重划。强政治—弱技术是这个时期行政区划调整的鲜明特征，1949年以后逐渐为强技术—弱政治所取代。从强政治到强技术的逻辑转换，本质上是政治主义到管理主义的体现，它由内而外地重构、支配了行政区划变迁的全部轨迹（龙宁丽，2015）。如果说行政建制变更与政府层级调整主要涉及管理中的尺度重组，那么地域边界重划主要涉及的是管理中的地域重构，重点关注政区边界划分的合理化、某些重要功能区发展的优化、开发区向城区转型的提速等。在实践中，地域边界的重划主要包括以下几种类型：①行政区合并。这是指原来独立的两个或多个行政区合并成一个新的行政区，如2016年北京市撤销东城区和崇文区，设立新的东城区，撤销西城区和宣武区，设立新的西城区。②行政区拆分。这是指原属于同一个的行政区，拆分成两个或多个新的行政区，如1997年原四川省拆分为重庆直辖市和新四川省，2016年深圳市完成新一轮街道办拆分，宝安区、龙岗区共新增7个街道办。③行政区重组。这是指对两个或两个以上的行政区进行边界调整和重新组合，如2016年宁波市撤销江东区，将原江东区管辖的行政区域划归鄞州区管辖，将鄞州区的集士港镇、古林镇、高桥镇、横街镇、鄞江镇、洞桥镇、章水镇、龙观乡、石碶街道划归海曙区管辖。④行政区新设。这是指在某些区域新设立一个行政区，一般是从原行政区拆分、重组或完成过渡正式建制而来的，如2012年海南省设立三沙市，管辖西沙、南沙、中沙三个群岛；2014年新疆建设兵团第十四师设立昆玉市，实行师市合一模式。当前，破解开发区与行政区的关系难题尤为迫切。浙江温州市在瓯江口新区的地域范围设置洞头区，江苏无锡市在高新区范围设立新吴区，安徽六安市依托叶集改革发展试验区设置叶集区，均着力推动行政区与开发区关系的体制融合（林拓等，2017）。

（4）政区名称变化。我国政区的名称，一般由专名+通名组成，比如上海市的专名是上海，通名是市。在民族区域自治地方，则一般为专名+族名+通名，比如广西壮族自治区的专名是广西，族名是壮族，通名是自治区。但长期以来，我国政区通名体系混乱、层次不清、概念含混；专名重名、异字同音或近音，用字生僻、难认难写，不符合正音、正字规定，给交通、通信等行业和人们的社会交往造成诸多不便（浦善新，2006:149-152）。政区通名的变化，同时意味着行政建制的变更，如浙江省东阳县于1988年改成了东阳市。民族自治地方政区族名的变化，很少发生，即使发生，也往往伴随着通名的变化，一般是自治县改为了县级市，如1994年辽宁省丹东市凤城满族自治县改为凤城市，这也同时属于行政建制的变更。当然，在地域边界重划的过程中，也会发生更名，如2003年广东省汕头市将河浦区和达濠区合并为濠江区，将升平区和金园区合并为金平区。除此之外，政区名称的变化也有仅仅是政区专名的变化，如1994年湖南省大庸市更名为张家界市，2001年云南省中甸县更名为香格里拉县，2006年云南省思茅市更名为普洱市等。从统计上看，我国许多城市政区地名进行了变更，这一更名呈现东中部明显居多、西部地区少的特点，更名主要涉及对原政治色彩浓厚以及简单化的区名进行更改。旅游地城市政区更名是更名的一大热点。但是，城市政区更名存在政区重名、区划地名与地域实体不相对应、对遗产原真性保护有消极影响、城市政区更名运作机制欠合理等问题，应该加强城市政区更名管理，促进政区更名的合理化（龙太江等，2014）。

（5）政府驻地变化。每个行政区都有一个作为区域政治、行政（同时还可能是经济）的中心，它既是国家公共管理机构的办公场所，又是一个或多个建筑及其外部空间和周边环境的整体集合。城市发展的实践表明，绝大多数城市的行政中心所在区域不仅是政治中心，也是商业中心。行政中心迁移往往带来迁入地零售商业的爆发式增长，行政中心区位和迁移与城市商圈空间分布之间有着显著关联（柳思维等，2015）。所以，城市政府驻地的变化对打造以老城区为传统中心、以新城区为副中心支撑的多中心城市空间发展格局具有重要作用，对于解决大都市中心城区交通拥堵、人口拥挤、环境污染等问题，引导城市形成多功能分区，同时又呈现有活力的混合有机结构，也具有推动作用。当然，在盘活闲置土地、筹集城建资金、优化资源配置的同时，还必须考虑政府驻地搬迁可能会对原行政中心的经济发展、新中心外观的社会心理印象，以及群众到新中心办事便利性等方面不利影响。近40年来，为了产业集聚、结构调整、空间布局优化，很多城市实施了政府驻地的搬迁。比如，20世纪90年代，青岛市政府把位于老城的政府驻地卖掉，通过土地资源的优化和空间结构的转换，在新区建造了规模更大、环境更好的行政办公区，带动了周边区域的经济发展和基础设施建设。改革开放以来，深圳市的行政中心迁移过三次，从宝安区，到罗湖区，再到福田区，整个城市也沿着这个轨迹不断延展，取得了令人瞩目的成就。成都市的新行政中心则因过于豪华而引发争议，“5·12”汶川大地震后宣布拍卖变现，所得收入用于受灾群众安置和灾后重建。

对我国大都市区而言，行政区划改革主要可分为以下几种类型：①市县分治。除了海南省在建省之初即完成市县分治和新疆、西藏尚未开展相关改革之外，全国其他省区都已开展了以财政省管县、经济社会管理权下放、人事省管县为主要内容的市县分治改革。但由于系统性不强、配套工作跟不上等诸多原因，市县分治改革正处于进退两难之中，以至于某些省区（如河南）在近期又重新退回到市管县体制。②县（市）改区。这是指地级及以上城市把所属的县或代管的县级市，转变为市辖区的行政区划改革，一般包含两个要素：一是撤销原来的县（市）行政建制；二是以原来县（市）的部分或全部地域作为新市辖区的基础（高祥荣，2015）。从30多年的统计数据来看，县（市）改区的数量在2001—2002年达到一波小高峰后，随后有所回落，但2013年以后又迅速增加并达到新的高峰；行政级别越高的城市，进行县（市）改区的平均案例越多；东部沿海省区进行县（市）改区的平均数量，明显要比中西部的省区多。③区界重组。这是指对已有的市辖区域进行调整，具体方式包括对市辖区进行合并或拆分、市辖区与周边县（市）的部分或全部区域重新整合、成立时未设市辖区的地级市开始设市辖区等。如果说县（市）改区的重点在中心城市的扩容，那么区界重组的重点则是治理结构的调整。从统计来看，区界重组并没有呈现出明显的时间趋势，但调整次数呈现了东、中、西到东北逐渐递减的特点。④设立新市。改革开放前，我国一般采用从县域切块设市的方式建立新的市制。20世纪80年代以后，整县改市逐渐成为主要的设市模式。1997年开始，县改市基本暂停，最近才有恢复的迹象。另外，还有多中心组合模式（如原椒江市和黄岩市组成新的台州市）、在原开发区或建设兵团师部所在地新设县级市、撤销地区行政公署设立地级市等多种方式。⑤市制回调。这是指原城市建制的地方，出于补救、协调或奖惩的需要，重新调整为非城市建制，或减少其城市的部分要素（如级别、名称和职责等）。根据改革内容，市制回调可以划分为恢复型、螺旋型、职责型和通名型等类型（何李，2016）。此类行政区划改革在实践中虽非主流，但也存在。比如，2009年从随州市曾都区划出19个乡镇成立了随县；2011年地级巢湖市撤销，原居巢区改为县级巢湖市。

风险社会既是一种客观存在，又是一种文化建构。我国城市型政区调整可能引发的风险主要有：①绩效悬浮。长期以来，市管县、省管县、县（市）改区、区界重组等行政区划改革对经济社会发展的绩效，一直没有得到权威、确定的答案。学术研究往往从各自角度、不同样本、不同方法中得出不同甚至正好相反的结论，而官方报告则经常出于改革需要、政绩显示、思想宣传等考虑，笼统地概括总结某类改革举措的成效和不足。因此，跟改革本身的复杂性相一致，改革的绩效及其认知出现了不确定。②民主欠缺。大都市区行政区划改革不仅关系到区域的长远发展，而且影响到老百姓的日常生活。然而，正如刘君德等（2015:70）指出的，由于中国对不同政区的设置、转换的标准和程序等没有明确、详细的规定，导致在调整程序上，往往比较混乱。多由上级政府根据自身需要和判断，来加以调整；且先进行政区调整，再安排后续事宜。不仅地方权力机关无权自主决定，而且公众参与严重缺乏，基本没有公开讨论和论证，导致民主性不足。③社会失序。正确处理改革、发展与稳定的关系，必须把握改革的力度、发展的速度和社会可以承受的程度。在实践中，行政区划改革引发的社会失序已有发生。比如，2013年湖州市长兴县为抵制撤县改区而采取的抗议行为，2012年重庆市万盛区和綦江县合并为綦江区后引发的群众聚集事件等。大部分社会失序事件的主要原因，是在改革过程中民意表达不充分、利益兼顾不均衡、风险评估及防范机制不健全。④文化排异。虽然是在同一个大都市区，但不同县域之间的文化可能存在差异。此时，行政区的拆分、合并、重组不仅会引发一些古老村落、文物古迹、非物质文化遗产的消逝，而且也会导致区域文化的隔离断裂，出现区域内部的文化排异、文化冲突或认同危机。如果说同一个地级市内部的行政区划调整引发的文化排异相对较小的话，那么跨域地级市的行政区划调整引发的文脉传承和文化排异就不可小觑了。⑤生态破坏。多数大都市区行政区划改革兼顾到了生态环境（特别是对水源地和流域）的保护。然而，我国行政区划改革往往嵌入并服务于整个城市化进程。所以，伴随着城市化和行政区划改革，也会引发生态风险。比如，工业企业外迁到周边区域后导致污染扩散，土地利用性质变化以后出现资源浪费，周边林地或植被破坏引发空气质量下降等。

如果说经济区是“长成的”，那么行政区则是“做成的”（李荣娟，2014:71）。行政区和经济区的区别主要在于：①从决策主体看，行政区有设在中心城镇的行政中心，负责整个区域内资源的“权威性分配”；经济区虽然也以中心城镇为经济核心，但因为经济主体的利益分散，并不存在统一的决策主体。②从行为边界来看，行政区有固定的管辖范围，其边界的调整需要经过一定的法定程序，所以相对稳定；经济区一般没有法定的边界，既可以存在一个行政区内，也可以跨域几个行政区，其边界主要是经济活动区域化的结果。③从运行机制来看，行政区遵循政治与行政机制的规律，在权力结构、机构职能、人员配置、互动关系上都有明确的规范；经济区虽要遵循国家的宪法和法律，但经济主体之间的互动主要遵循经济规律和市场机制。④从网络关系来看，行政区既有纵向管辖与被管辖关系的等级体系，也有横向不同政区同一等级（平行）或不同等级（斜向）的竞争合作关系；经济区内的市场主体以及经济区之间的网络关系，则主要是横向的经济联系。⑤从影响因素来看，行政区的创设和变更主要受政治统治、管理效率、自然地理、文化传统等因素的影响；经济区的形成和发展主要受经济实力、产业分工、市场联系、交通运输等因素的影响（吴金群，2017b：3-4）。当前，我国正在逐步告别“行政区经济”，但是经济区在行政区的强势作用下形成被动重合，经济要素的联合在行政的压制下外化为行政区与行政区的冲突。尽管区域公共问题的溢出范围是在经济区，而区域公共问题的解决路径却仍要依赖行政区（李荣娟，2014:73-75）。也正因为如此，中国城市型政区的调整总是跟经济区或区域的经济发展，存在千丝万缕的联系。

中国城市行政区划调整具有三大逻辑，即权力导向的政治逻辑，经济导向的发展逻辑以及公共服务导向的治理逻辑。而具体的行政区划调整包括以县改市为代表的城市增设、以撤县设区为代表的城市扩张和以市管县与省直管县为代表的市县隶属关系调整等策略，且不同类型的行政区划调整对当地的经济发展、城镇化和公共服务具有显著影响（叶林等，2017）。国际经验表明，中心城市及其大都市圈代表着国家发展的效率及其全球竞争力。在中国，地级及以上城市的市辖区创造了超过60%的GDP。一方面，通过不断强化中心城市的功能，利用目前仅占全国6.5%的国土建设现代化经济体系和社会空间，不仅可以体现城市的高效率，而且可以为周边县域提供更高层次的公共服务。另一方面，通过大力发展县域经济和中小城镇，建设惠及全国71%人口的美好县域社会，为基层群众提供均等化的基本公共服务，可以有效解决社会的公平问题。也就是说，为实现市县和谐共生，在未来的中国，“都市区战略”与“强县战略”两者不可偏废。当前，市管县体制已经成了理论分析和区划调整的逻辑起点。如果实施省管县改革，进行市县分治，就意味着大都市区行政区划走向了分散；如果实施县（市）改区，就意味着大都市区行政区划走向了整合。在整合与分散的利益博弈背后，蕴藏着效率与公平、集权与分权、政府与市场等多重价值的权衡。