第三节 研究总结与展望

伴随着经济体制变迁，政府职能在不同时期侧重点不同，需要做出调整改变。由于我国政府必须把市场经济国家经过几百年建立完善的各种职能在较短时间内实现，决定了政府职能转变涉及范围更广、影响程度更大、任务也更艰巨。在现代市场经济条件下，我国政府的主要职能应是建立市场规则，进行宏观调控，维护社会稳定，促进社会公平，逐步完善适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。同时，也必须在政府层级间合理划分和配置权力，“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”，克服职责同构的痼疾。党的十八届三中全会提出的“国家治理体系和治理能力现代化”理念，则为政府职能转变及行政管理体制改革确立了崭新的目标和整体性愿景。

一、以往研究的主要结论

上一节借鉴组织变革领域经典的Kast组织变革过程模型，从环境条件、规划设计、绩效评估、实现路径等四个方面回顾并梳理了以往相关研究，通过归纳总结可得出如下主要结论：

（1）环境条件。普遍认为我国政府职能转变是市场经济体制改革的内在要求，两者存在逻辑联系，作为行政管理体制改革关键环节，政府职能转变必须综合考虑经济体制改革的起点和目标，根据市场经济发展情况及时调整完善。伴随市场经济体制改革而生的政府职能转变受到一系列因素影响，对影响因素的划分主要存在两类观点，一类将其分为外部环境因素和内部组织因素，前者主要涉及发展政策、体制机制、市场质量、社会组织，后者包括文化、架构、资源、绩效等类别；另一类则从政治、经济、社会、文化等四方面考量。两类观点都得到学术界认同，并随着研究深入不断完善。

（2）规划设计。从2004年温家宝同志强调服务型政府的建设，到党的十六届六中全会首次在党的文件中提出服务型政府建设明确要求，再到党的十八大报告“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的目标任务，以服务型政府为核心的政府管理模式转变框架得以确立，并成为引领我国行政管理体制改革的目标模式。由于主张将各治理主体的行为限定在完善的制度体系下，强调将部分职能交由市场和社会，服务型政府与国家治理现代化具有内在一致性。但应看到，国家治理现代化框架下的服务型政府构建仍有很长的路要走。服务型政府的贯彻实施需要全频谱治理工具的配合，包括在法治化的制度约束下强制性手段的合理应用。尽管要求政府职能从偏重经济、政治向体现公共精神的方向转变，但并不意味着弱化经济调节和市场监管职能。

（3）绩效评估。尽管对政府职能转变绩效测评仍存在职能界定、标准设计等方面的困难，但这一工作的重要性不言而喻。相关文献中的大部分力图从全局层面对变革绩效进行完整评判，另有部分研究着重选取财政、正义等特定视角展开。绩效评估工具的引入有助于更为精确地描述政府职能转变的实施效果。卓有成效的绩效测量很大程度上取决于公共服务领域成本信息的时效性，这对地方政府透明运作也提出了更高要求。

（4）实现路径。政府职能转变的内部优化策略主要涉及体制、职权、机构、人员等，政府需参与建设社会保障、经济监管两大体制，克服路径依赖现象；从府内和府际两方面优化职权，构建不同部门间决策、执行、监督协调运行机制，建立中央与地方间建设性合作关系；聚焦机构分化、机构转型、机构规范和机构活力，推动政府机构改革；建立健全公务员录用、考核、激励和培训机制，关注公务员心理契约，适时实施政府雇员制。外部保障机制建设的核心在于进一步优化行政资源配置并完善“政府—市场—社会”多中心治理格局。政府须正确认识我国市场经济体制发展状况，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，但也必须强化市场监督职能，完善市场竞争规则，规范市场秩序，保持市场管理者地位；保证公民社会组织的健康化、制度化发展，逐步将微观层面的部分职能转移给社会组织，但又必须担负起提供基本公共服务、维护公平正义、保障公共安全和社会秩序等职责，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。

二、下一步研究的展望

基于现有文献已取得的进展、共识及存在的不足，下一步研究工作应聚焦于以下几个方面：

（1）政府职能转变理论体系和运作机制。政府职能转变是一套复杂体系，现有成果主要关注政府内部的显性要素，相对于组织变革领域最新进展，对隐性的变革文化考虑不足。文化因素在变革过程中的作用已受到广泛关注，可借鉴组织变革理论成果，构建完善基于变革文化的改进型政府职能转变理论体系和运作机制。同时，现阶段针对政府职能转变和市场经济体制改革互动关系与互动机制的实证文献不足，需进一步探寻两者之间的逻辑联系。这对于更准确掌握政府职能转变演进路径，更深入理解政府职能转变理论体系等都具有重要意义。

（2）政府职能转变实施绩效和影响因素。在绩效评估相关研究中，如何解决定量分析不足、评估主体单一等问题，仍未有定论。有必要制定具有较高信度和效度的测评工具，将组织变革绩效评估已有成果引入政府职能转变领域，测评相关绩效及区域差异；探索基于公民满意度的测评思路，体现公民在绩效提升方面的驱动作用。另外，针对影响因素的研究已取得丰硕成果，可在系统的理论框架下，进一步分析变革绩效影响因素的效用高低及原因，探索影响路径的作用方式及规律。这有助于发现现阶段政府职能转变运行的不足，为进行针对性优化提供借鉴。

（3）政府职能转变实践案例的比较分析。随着国家治理现代化目标的提出，特别是“四个全面”战略布局的形成，我国治理体系现代化的探索已经进入了一个崭新的阶段，即更加注重改革的系统性、整体性、协同性和依法推进的阶段。一方面，改革需要加强顶层设计，提出改革的总体方案、路线图和时间表；另一方面，改革需要地方和基层的探索创新提供经验依据、实施细则和操作方法。不但正在设计的改革方案需要地方和基层的探索创新提供实践依据，促成共识，而且中央已经出台的改革方案，也需要地方和基层的探索创新提供更接地气的实施细则和科学合理的操作方法，使之进一步丰富完善。因此，在政府职能转变领域，梳理、总结地方成功经验，比较不同地区政府职能转变的典型案例，并在此基础上提出切实可行的内部优化策略和外部保障机制便具有重大的理论与现实意义，也应是下一步研究的关注重点。

作为改革开放的先行省份，浙江在以政府改革推动政府职能转变方面有着优良的传统，在迄今为止的八届“中国地方政府创新奖”评选中（共有176个入围项目），浙江以25个入围项目独占鳌头，远远超过其他省份。2013年以来，浙江新一届省委、省政府着眼于使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，加快推进供给侧结构性改革，在制度和政策供给上加大力度，在要素和服务供给上创新机制，在国内率先部署开展了政府权力清单、浙江政务服务网、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单、政府责任清单等重大改革举措，并以上述“四张清单一张网”改革为总抓手，“简政放权、放管结合、优化服务”三管齐下，加快转变政府职能，统筹推进一系列重大专项改革，不断完善政府职责体系和组织体系，建设法治政府、责任政府、智慧政府以及服务型政府。几年下来，“四张清单一张网”改革逐步深入人心，成效日益彰显，已成为浙江政府自身改革的代名词。因此，本书将系统介绍、考察和分析浙江“四张清单一张网”改革的主要做法、实施绩效、成功经验与影响因素，这对于深化政府职能转变的理论体系，评估政府职能转变的实施绩效，揭示政府职能转变的影响因素，丰富政府职能转变的实践案例具有非常重要的意义。