第二节 以往研究的回顾与梳理

作为行政体系组织变革的核心内容，政府职能转变同样遵循组织变革的基本规律，可以看作是政府为适应内外部环境变化，对各职能要素进行调整、完善和创新，从而更好实现国家治理现代化的过程。基于此，本节将根据组织变革领域经典的Kast组织变革过程模型（Kast and Rosenzw eig,1970），从环境条件、规划设计、绩效评估、实现路径等四个方面回顾与梳理相关研究成果。

一、政府职能转变的环境条件

环境条件涉及实施背景、参与对象及运作环境（Schendel et al.,1976），反映政府职能转变与环境的适应性关系，聚焦政府职能为什么需要转变，受到哪些因素影响。

根据组织—环境匹配理论，组织变革被认为是外部环境因素和内部组织因素共同作用的结果，由此可将引发组织变革的动力区分为情境动力（context dynamics）和组织内动力（intra-organizational dynamics）两类，而后者可进一步划分为触发动力（precipitating dynamics）和使能动力（enabling dynamics）（Greenwood and Hinings,1996）（见图1-1）。这种划分标准也得到学界的广泛认同（Razin,2004; Palmer et al.,2008）。

从新制度主义视角分析，我国政府职能转变兼具两种制度变迁模式的特征，一是由国家强制推行、自上而下的制度变迁，二是对制度需求的回应，即在不改变根本制度条件下的制度创新，因此我国政府职能的转变也可看作是由政府自身完善的内在动力和来自环境需求的外部动力共同作用的（罗峰，2011）。（1）外部环境因素。主要涉及发展政策、体制机制、市场质量、社会组织等（罗峰，2011），依据各外部因素在政府职能转变过程中的强弱作用对比，逐渐形成市场驱动的“欧美模式”、政策驱动的“东亚模式”以及政策、体制、市场协调驱动的“中国模式”（施雪华，2005），同时各类社会组织凭借在资源、利益分配过程中的重要地位，对政策制定、体制建构、市场完善的影响力与日俱增。（2）政府自身因素。可概括为文化、架构、所拥有或能支配的资源（Sastry,1997）以及绩效（Donaldson,2000）：多元化的文化氛围有助于变革中采用更具创造性、有效性的解决途径（Milliken and Martins,1996）；架构涉及政府机构的效率、柔性、管理创新性等（Caulfield,2006），政府惯性、职责同构、利益诉求等影响着转变进程（黄新华，2009）；资源的关注点集中于财政（Caulfield,2006），财政分权的压力、效率以及对政治利益和公民利益的管理等要素，在推动变革进程方面起到的作用比意识形态更大（Bel et al.,2007）。

从另一角度看，影响一个国家公共行政的生态要素主要有五种，即经济要素、社会要素、沟通系统、符号系统及政治构架（里格斯，1978）。由于沟通系统和符号系统都与文化因素相关，分析转型期中国政府职能转变的影响因素时，可从政治、经济、社会、文化等四方面考量（罗峰，2011）。传统观点认为，政治支持的缺乏、变革推进持续力不足是变革失败的重要原因（Olsen and M arch, 1989），政治制度背景、政治家干预等在变革的内容和特征方面起到了重要作用（Christensen and Laegreid,1999; Gualmini,2008），生产力发展水平影响着地方政府在不同混合经济体制之间的选择，而社会主流精英价值观也会对地方政府改革的落实产生重大影响（Razin,2004）。除政治、经济、社会环境外，通过整理比较不同国家在各自政治背景下的政府职能转变与行政改革过程，国家的文化、历史发展进程等对变革轨迹的影响也不容小视（Clark,2000; Hall and Taylor,1996）。

在对影响因素的研究中，无论是从组织内、外部进行归纳还是基于政治、经济、社会、文化等视角的分析都已经取得广泛认同。进一步研究至少可从以下两方面展开：（1）政府职能转变影响因素的理论分析。现有成果缺乏完整、系统的理论框架，影响因素归纳过程缺乏标准。（2）政府职能转变影响因素的作用机理。哪些影响因素在现阶段起关键作用，哪些还未得到重视；各因素如何影响政府职能转变，影响路径呈现怎样的规律性？以往文献多停留在经验梳理和定性分析上，还需进行科学化、定量化的实证测量。

二、政府职能转变的规划设计

规划设计反映出政府职能转变的目标，用于界定行动边界，既是对环境的反映，又指导转变的实现。

纵观西方国家实践探索，政府变革的目标可概括为：（1）政府的任务驱动、结果导向和顾客导向；（2）简化政府架构，优化决策流程，减少公民和企业的负担；（3）对环境适应性、管理专业性和文化变革实现路径的探索；（4）人力资源管理创新；（5）协同治理，国家职能审查和不同层级政府间权力的再分配（Liou and Korosec,2009; Halligan,2012）。

我国的行政管理体制改革过程也是对上述目标的反映。通过优化政府组织结构、健全宏观调控体系、创新行政管理方式，最大限度增强我国政府的公信力和执行力，保证公共服务、社会发展等职能正确履行。作为行政管理体制改革的关键一环，现阶段我国政府职能转变的基本目标，是从自上而下的传统管理型政府逐渐转变为以治理和善治为目标的现代服务型政府。相比农业社会的统治型政府和工业社会的管制型政府（施雪华，2010），服务型政府在治理理念上强调公民、社会本位，以服务为宗旨，建立、完善社会保障体系；强调政府的有限性，合理界定政府与市场的关系，保持宏观经济稳定和协调发展（刘磊，2010；马国芳、刘洪，2009）。从2004年温家宝同志强调服务型政府的建设，到党的十八大报告提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，以服务型政府为核心的政府管理模式转变整体框架得以确立，并成为引领我国行政管理体制改革的目标模式。有关服务型政府环境、技术、结构、管理等领域的问题也越来越受到学术界关注（张立荣、冷向明，2009）。

作为政府职能转变的基本目标，服务型政府理念的确立意味着我国政府职能转变在核心价值理念上发生了重大调整（薛澜、李宇环，2014），体现出将政府主要职能转变为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的决心。国家治理现代化强调政府治理、市场治理和社会治理的协调统一，各治理主体的行为限定在完善的制度体系下；只有将部分职能交由市场和社会，政府才有更多资源投入监管、服务和治理（唐兴军、齐卫平，2014；唐天伟等，2014）。从这一角度看，服务型政府与国家治理现代化是一脉相承的。

但应看到，国家治理现代化框架下的服务型政府构建仍有很长的路要走。现代化的国家治理体系本质上是一个法治体系和规则体系，服务型政府的贯彻实施需要全频谱治理工具的配合，包括在法治化的制度约束下强制性手段的合理应用，因此对“服务型政府”的完整表述应该是“法治的服务型政府”（唐天伟等，2014；薛澜、李宇环，2014）。另外，尽管服务型政府要求政府职能从偏重经济、政治向体现公共精神的方向转变，但强化社会管理和公共服务职能并不意味着弱化经济调节和市场监管职能（孙彩红，2010）。建设服务型政府是现阶段职能转变的阶段性目标，除此之外责任性、回应性等精神也亟须实现。事实上，建立服务型政府进而推动政府职能转变，更多的是指在并不完全放弃原有职能的基础上调整具体职责之间的位次关系（朱光磊、于丹，2008），而如何根据市场经济规律、社会转型需求和政府的普适性角色规范，构建配置合理、关系顺畅、权责对称的政府职能体系，才是推进政府职能转变、深化行政管理体制改革、实现政府治理与国家治理互动的关键。

三、政府职能转变的绩效评估

对政府职能转变的绩效进行科学评估并非易事，其至少存在两方面难点：一是职能界定的困难性；二是标准设计的困难性。尽管如此，对政府职能转变的绩效评估仍可从组织变革绩效评估中获得启发。在这方面，大部分研究力图从全局层面对变革绩效进行评判，另有部分研究着重选取某一特定视角展开。其中争论的焦点主要集中于对变革绩效评估的维度划分上（见表1-1）。

而在变革绩效分析视角的选择上，现有文献大体分为两类：（1）财政视角。财政资源提供方式决定了个人与国家的关系，也决定了政府的基本职能和定位（Buchanan and M usgrave,2000），整理分析国家的财政支出结构，可探寻政府职能转变的脉络和趋势。（2）正义视角。包括基于分配、程序、交互等的视角。其中，分配正义与决策的感知性正义密切相关（Hegtvedt,2005），程序正义聚焦于决策的实施过程（Wendorf et al.,2002），交互正义关注政策制定者人际间正义。

基于财政支出视角的数据统计显示，中国政府职能转变脉络呈现两个主要特点，即经济干预职能逐渐淡化，公共服务职能不断强化（万如意，2011）。但整理分析政府职能转变绩效相关文献，发现其实施效果仍存在以下不足：（1）政府自身的运行机制有待完善。涉及中央、地方的事权划分、财力分配，同级政府部门间合作协调，以及机构设置、人事管理等问题。（2）政府与市场边界尚未明确界定。政企不分、政资不分等现象依然存在，政府对市场干预过多，行政审批程序烦琐。（3）政府的公共服务职能相对薄弱。公共服务供给体系尚不完备，社会组织亟待健康化、制度化发展（黄新华，2009；马国芳、刘洪，2009；何哲，2013）。

综合来看，相关研究仍存在一系列问题，这也是下一步我国政府职能转变绩效评估研究的切入点：（1）评估结果的定量描述。现有文献侧重于对绩效的理论探索和定性描述，缺乏定量化测评结论，理论与现实存在偏差的一个重要原因便是反映评估结果的评估报告以定性描述为主，缺乏客观标准（Sato, 2011）。研究制定具有较高信度和效度的测评工具，基于治理现代化背景对政府职能转变绩效进行科学测评和统计分析，是下一步应当思考的问题。（2）评估主体的选取标准。考虑到以内部自评为主的方式很容易被指摘为对自身错误的宽容，如何提高评估工作的公正性和准确性仍需深入研究。国家治理现代化强调政府、市场、社会的协同治理，对公民参与绩效评估工作必要性的讨论日趋显现（Glaser et al.,2000），下一步的探索应着重优化评估标准，体现公民在绩效提升方面的驱动作用。

四、政府职能转变的实现路径

实现路径即在现阶段政府职能转变绩效评估的基础上提出改进方案，将政府职能转变的环境适应性和规划设计内容转化为高绩效的政府管理与服务。具体而言，实现路径包括政府内部的优化策略和外部的保障机制。

（一）内部优化策略：体制、职权、机构与人员

尽管国家治理现代化要求政府、市场、社会的协同治理，但当前政府仍然是我国国家治理体系中起主导作用并处核心位置的治理主体（唐兴军、齐卫平，2014）。无论是建立完善的市场体系还是培育成熟的社会体系，抑或是推动政府内部治理结构改革完善，都取决于政府角色的现代转型（薛澜、李宇环，2014）。

在经典的组织变革架构钻石模型中（见图1-2），技术、任务、人员、结构等变项能够描述由组织变革导致的相互关系的变化。此后学者依照具体研究内容，对这一模型进行了不同程度的调整和改进（Robbins and Judge,2012），取得了显著成效。我国学者对钻石模型的扩展和完善也做出了贡献，依据中国政府现行状态及中国社会发展现实要求而提出的政府职能转变基本路径（林尚立，2007），涉及体制、职权、机构、人员等内容，这是分析政府在职能转变过程中自身优化策略的有力工具。

1．体制

制度创新是地方政府职能转变的首要路径（何强，2008）。为更好贯彻国家治理现代化的理念，政府需参与建设社会保障、经济监管两大体制，确保对基本政治价值的一致性认同（林尚立，2007）：（1）社会保障方面，将法治的治理方法和工具融入服务型政府建设理念中（薛澜、李宇环，2014），建立规范的法律体系和政治秩序，为政府自身行为提供科学规则，为公共管理社会化、公共服务市场化、服务型政府建设等提供制度安排（林尚立，2007）；利用公共财政向公共产品和公共服务的使用者提供支持（唐兴军、齐卫平，2014），建立以税收为主、规范性收费为辅的地方公共收入体系，建立规范的地方政府间财政转移支付制度和约束有力的地方政府预算管理体系，加大对公共服务领域的财政投入（黄新华，2009；朱光磊、于丹，2008）。（2）经济监管方面，可参考国外经验，在企业社区中“嵌入”制度安排，保障企业精英对政策的认同，协调政府与经济部门间的关系，构建垂直命令与约束架构下的横向咨询协调模式（Evans,1995）。

2．职权

在经济转型过程中，由于对区域市场的过度干预和对经济资源的激烈争夺，政府间利益冲突不断，加之政府在竞争中争相利用行政权力维护地方利益，过于重视经济职能而轻视社会职能，导致行政壁垒林立、歧视性政策不断出台（彭彦强，2013），解决此类“跨界公共问题治理困境”的关键在于政府体系内不同利益间的协同（何艳玲、李丹，2014），这涉及对现有职权的优化再分配。

根据国内外相关研究，政府职权的现代化改进可从政府内、外部两方面展开：（1）在政府内部，由于存在利益分歧的行动者常会支持不同的政策与任务，因此协调不同的政策、政务是非常重要的（Wollmann,2004），可借鉴“协同政府”理念，建立不同部门间决策、执行、监督的协调运行机制（黄新华，2009；马国芳、刘洪，2009），确保不同政策领域间政策的一致性和整合性，避免职权相互割裂、相互掣肘、相互抵消现象。（2）府际关系上，最大的挑战仍是如何在中央和地方之间建立建设性合作关系（Christensen et al.,2014），解决关键则在于实现行政区划刚性约束和地方政府激烈竞争双重作用下政府间职能分工和权力匹配的均衡化、制度化（Li,1998；彭彦强，2013；徐晨光、王海峰，2013）。府际关系发展的一般趋势表现为通过把责任转移给地方政府来分权，通过增强各级政府尤其是基层政府自主权，在统一的政治法律框架内开展府际良性竞争与合作，实现纵向权力结构的合理化、制度化。

3．机构

职能转变与机构改革间存在直接而紧密的联系。机构的存在，关系到政府职能配置和政府对社会的治理；职能是机构赖以存在的基础，是机构设立和变更的依据（黄新华，2009）。政府治理能力与效率也取决于机构设置、职能配置与工作流程（唐兴军、齐卫平，2014）。现阶段政府机构改革目标长期停留在机构精简层面，机构的增设、精简循环往复，却忽视了更为本质的职能与机构的协调配置问题，机构改革需与职能转变有机结合（朱光磊、于丹，2008）。中国政府的机构改革首要任务已不再是降低行政成本，而是如何通过良好的结构安排，在对市场进行有效监管的基础上，为社会公平地提供优质服务（何艳玲、李丹，2014），实现政府运作的现代化。

从建设公共服务型政府的角度看，机构改革核心主题涉及四个方面，即机构分化、机构转型、机构规范和机构活力（林尚立，2007）：（1）机构分化方面，理顺政府内部关系，推动决策、执行、监督等机构的分化分离，完善权力制约监督机制（黄新华，2009）；（2）机构转型方面，由微观管理转向宏观调控，发挥经济调节、市场监管职能，强化社会管理职能，加快公共服务体系建设（马国芳、刘洪，2009）；（3）机构规范方面，加强对现行法律、法规和规章的清理完善，实现审批的规范化、责任化和法制化（何强，2008）；（4）机构活力方面，以智能化、信息技术推进电子政务建设，建立畅通的利益表达渠道（唐兴军、齐卫平，2014），以降低行政成本，提升政府效率和政策透明度。

4．人员

完善的公务员制度是政府实现价值追求的主要载体，政府职能转变的推进以及服务型政府建设的成效依赖于公务员群体。为建设一支满足我国经济社会发展需要的公务员队伍，推动职能转变及治理现代化进程，高层管理者特别是具备专业素质的人员有必要在变革设计过程中发挥更重要作用（Baraldi, 2014），建立健全公务员的录用、考核、激励和培训机制（Li,1998；黄新华，2009）。代表性优化路径包括：（1）关注公务员心理契约，公务员种种不良行为与其感知到心理契约得不到履行存在着密切关联，通过建立共同愿景、实施参与式管理、加强行政文化建设，完善以人为本、注重公平的心理契约理念，有助于提高公务员满意度、忠诚度、主动性和积极性，激发组织公民行为（赵琛徽，2005）；（2）实施政府雇员制，伴随外部环境变化而改变的政府职能对公务员能力和政府组织结构提出了更高要求，通过市场化运作与契约式合同，由政府雇用专业技术人才进行管理，有助于推动政府人力资源体系建构与完善，缓解机构精简与人才稀缺间的矛盾，吉林、珠海、深圳等地的相关实践即是应对政府职能转变的变革和创新（郑迎春，2006）。

（二）外部保障机制：基于“政府—市场—社会”的视角

政府、市场、社会也被认为是现代国家治理结构的三大基本要素。治理现代化目标指引下的政府职能转变不仅要将治理理念、治理方法和治理工具有机统一，还要在政府、市场、社会三者能力权衡中动态调整职能边界；不仅关注政府自身治理与能力提升，同时强调政府与所处环境的互动（薛澜、李宇环，2014）。

1．政府与市场

政府职能设置能否与市场发展相协调一致是现代化进程中最重要的因素和最明显的标志（杜创国，2008）。政府与市场的理想关系应当是一种“强政府—强市场”的“市场增进型”治理结构。政府需正确认识市场经济发展规律，大幅度减少对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用（薄贵利，2014）。同时也应意识到，市场在资源配置中起决定性作用绝不意味着市场原教旨主义所期望的政府退出，相反更需要一个强有力的政府实现对市场经济有力的监管（胡宁生，2014）；市场机能的展现很大程度上依赖于政府对产权与交易秩序的维护（唐兴军、齐卫平，2014），不管是直接从事提升市场竞争力和实现规模经济的努力，还是仅仅借助市场的监督管理机构控制社会总成本，政府都必须强化市场监督职能，完善市场竞争规则，规范市场秩序，保持市场管理者地位（Warner and Hefetz,2008；胡宁生，2014）。当然在现在看来，监管市场还必须面对高交易成本的困扰，这促使人们开始关注基于契约和信任的网格型治理模式（Goldsmith and Eggers,2004），这也是理性、自利的政策行为者为在碎片化的公共部门中促进资源的合理利用所做出的一种战略性回应（陈剩勇、于兰兰，2012）。

2．政府与社会

在现代治理结构中，政府应与市场、社会共同承担提供公共产品和公共服务的任务。但目前看来，中国社会体系的发育程度还不足以支撑起社会组织全面承接政府转移职能的能力。在将部分政府职能转移给社会组织时，需保证公民社会组织的健康化、制度化发展（薛澜、李宇环，2014）。在规范政府职能，减少政府对基层社会直接管控的同时，扶持引导社会组织成长，健全社会组织参与公共服务和社会治理的渠道，逐步实现从政府管理社会到政府主导下的社会协同治理的转变（薄贵利，2014）。在此基础上，逐步将政府微观层面的事务性服务职能、部分行业管理职能、城市社区公共服务职能等转移给社会组织，发挥社会监督力量，推动后者提供广泛、有效的公共服务（Adams and Hess,2001）。同时，政府又必须担负起提供基本公共服务、维护公平正义、保障公共安全和社会秩序等职责，逐步建立健全动态发展的风险评估机制、畅通有序的诉求表达机制、便捷有效的心理干预机制、广泛覆盖的矛盾调处机制、坚强有力的群众利益保障机制等（胡宁生，2014），实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。

总之，在基于政府自身的研究中，从组织变革架构钻石模型到政府职能形态分析框架，基本概括出政府职能转变实现路径中政府自身的优化策略，相对而言忽视了对变革文化的角色作用的分析论证。文化（包括愿景、信念、关系认知等）是长期社会学习和人员互动的结果，且具有隐蔽、不易察觉等特点，因此在变革设计中容易被忽视（Burke et al.,2006）。事实上在组织变革研究中，已有学者构建了基于组织文化的改进型变革模型（Cao et al.,2001），进而提出了变革内容的显性、隐性二分法（Cummings and Worley,2001）。考察这类要素的发展现状、运行机制，有助于完善政府职能转变实现路径理论体系。而对于政府职能转变的外部保障机制，核心在于进一步优化行政资源配置并完善“政府—市场—社会”的多中心治理格局。有关政府职能转变的进一步研究可从以下方面展开：（1）市场、社会机制合理运作的现实基础。市场是在竞争性环境中规制经济关系的最佳机制，但前提是以法律规则作支撑（Liou and Korosec, 2009）；参与式治理有助于改善政府与社会的关系，但必须保障公共服务提供的有效性和持续性，实现公共服务和受益者偏好的匹配（Ackerman,2004），以往文献对上述机制的制度供给和需求尚缺乏系统调研。（2）多中心治理格局的案例分析和经验总结。现有研究主要关注政府职能转变与市场经济体制的适应性关系，但在社会管理、公共服务等民主政治建设背景下，针对政府职能转变与民主政治建设关系的研究还缺乏案例支持。事实上，一批以优化行政审批制度、推行权力清单制度等为代表的地方实践已经展开，基于地方经验完善政府职能转变的外部保障机制具有重大现实意义。