第一节 研究背景

改革开放至党的十八大的30多年间，针对政府机构臃肿、政府干预市场过多等问题，我国先后进行了六次大规模行政管理体制改革。在这一过程中，随着行政管理体制改革的发展和国内外环境的变化，各界对于政府职能转变的认识也在不断深化。1988年，国务院在向第七届全国人民代表大会提交政府工作报告时首次提出推进政府职能转变，同时指出政府职能转变的意义主要在于合理设置机构，“重点是同经济体制改革关系极为密切的经济管理部门，特别是其中的专业管理部门和综合部门内的专业机构”，通过机构的撤销、合并、精简、调整，实现“转变职能，划清职责范围，配置机构”。1992年，党的十四大首次明确提出建立社会主义市场经济体制的目标。在这一背景下，1993年第八届全国人民代表大会通过的国务院机构改革方案，从建立社会主义市场经济体制的角度，对政府职能转变的意义和功能进行了阐发，“这次机构改革和以往机构改革的不同，就是把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标”。同时，进一步明确指出“这次机构改革的重点是转变政府职能。转变职能的根本途径是政企分开”。进入21世纪以来，随着市场经济体制的初步建立以及由此衍生的社会结构和社会矛盾的变化，政府职能转变的重要性愈加凸显，内涵也愈加丰富。2003年党的十六届二中全会通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，把行政管理体制改革上升为“推进政治体制改革的重要内容”，“推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新”。据此形成并且由十届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》，在强调政府对经济进行宏观调控的基础上，赋予政府进行社会管理和公共服务的职责和要求，“在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。

在多次行政管理体制改革的推动下，我国政府职能转变取得了较为明显的进展，提升了政府自身的效能，为经济社会发展提供了有力的支撑和保障。然而，以往历次行政管理体制改革在实践中仍未真正走出“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈，没有彻底解决“门难进、脸难看、话难听、事难办”等痼疾，政府职能越位、缺位、错位的问题依然存在，政府与市场、政府与社会的关系从整体上看依然在很大程度上延续了计划经济体制的模式，与经济、社会发展还存在许多不匹配、不适应的地方，与民众对政府的要求和期待还存在相当的距离。另外，我国经济发展进入新常态，增长速度逐步从高速转向中高速，经济结构调整逐步从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举，发展动力逐步从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动。同时，城乡区域发展不平衡、空间开发粗放低效、生态环境恶化、基本公共服务供给不足、收入差距扩大等问题仍然突出。此外，世界经济在深度调整中曲折复苏，新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，全球治理体系深刻变革，大国之间竞争日益激烈。这些问题和挑战都对政府治理能力提出了更高的要求，进一步增强了我国政府职能转变的现实紧迫性。

在这种局面下，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出，经济体制改革仍然是全面深化改革的重点，经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场关系，而政府与市场关系的关键在于市场在资源配置中发挥决定性作用。这一重大理论突破不仅阐明了市场治理和政府治理的目标定位，更重要的是为以政府职能转变为核心的行政管理体制改革确立了全新的坐标。国家治理现代化目标指引下的政府职能转变，已不再是仅仅就政府谈简政放权，而是要始终围绕还权于市场、还权于社会，激发市场和社会的活力来重新定位政府的角色。因此，新时期政府职能转变的意义不仅在于促进政府机构设置、行政流程及管理体制的优化，更在于发挥社会主义市场经济体制的优势，推动经济社会可持续发展。其集中体现在，通过政府职能全面转变，构建新型的政府与市场、政府与社会关系，将制度的活力落实到微观活力，释放并激发市场和社会蕴含的巨大活力，从而增强经济和社会可持续发展的内生动力。由此，正式标志着行政管理体制改革迈入了崭新的阶段。

党的十八大和十八届二中全会、三中全会、四中全会、五中全会都贯穿了这一精神。2012年，党的十八大报告提出，“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会公平正义转变”，“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。党的十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》指出“政府职能转变是深化行政体制改革的核心。转变国务院机构职能，必须处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系……以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用”。党的十八届三中全会通过的《决定》部署了60项改革任务，其中大部分都需要通过转变政府职能来实现，同时《决定》要求“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，把依法全面履行政府职能确定为深入推进依法行政和加快建设法治政府的首要任务，明确指出“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。2015年，党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力”。