第一节 公共理性的价值与政治学研究的定位
代议制民主在20世纪的迅猛发展已经书写了人类全新的政治史，但随之而来，在决策的、治理的层面上也逐渐暴露出诸多局限性，如民主参与不足、精英式决策、政治责任心低、信息不对称、多数对少数的压制和不公正、集体性的偏见和非理性等，尤其是它所作出的承诺——尊重和保护公民的合法权益、增进多元社会的良善治理和繁荣稳定——也并未完全兑现。代议制民主的理想与现实之间的巨大反差，不但促使学界深入地反思传统民主理论，也促使其寻求更真实的、更有效的民主补救方案。
下面以两位不同阶段的哲学家的独到见解来阐发本书研究的问题意识。
约翰·杜威（John Dewey）在1927年首版的《公众及其问题》一书中谈道：“一类专家将不可避免地被从公共利益之中排除出来，因为他们已经变成了私人利益和私人知识的代表，而这些知识对解决社会问题用处不大。正如人们常说的，选票有时可以替代子弹。但更重要的是，按人头计数将迫使我们向以前的讨论、协商和说服的方法求助，而诉诸武力的本质则是尽可能不采取这样的方式。多数人的统治，被批评者指责是愚蠢的方法。但它从来就绝不仅仅是多数人的统治这么简单。……为满足少数派而对意见进行修改，假定对以上的讨论意见相对满意，那就有机会将少数变为多数。……提出这样一个观点的重要考虑，是要给思想传播提供机会并成为公众的财富。……换句话说，基本诉求就是通过辩论、讨论和说服的形式，促进方法和状况的改善提升。这就是公共问题。”[1]
詹姆斯·博曼（James Bohman）在1996年首版的《公共协商：多元主义、复杂性与民主》一书中指出：“当下民主制度的批评者，从社群主义者到激进民主论者，所持看法都非常一致。他们认为，目前的安排损害了民主的最重要的原则：现今的政治实践建立在可致社会分裂的自利性的政治理论之上，它们不去改变社会和经济权力的不平等分配的状况，这使贫者和无权者长期处于不利的地位；并且，它们预先假定的制度，几乎都依靠的是纯粹集合性的、片段式的、僵化的决策形式，使得对社会和经济进行更新的深层结构性问题无法得到解决。根据这些论断开出的药方都一样，即公共协商。”[2]
不难发现，20世纪前期，杜威已经在公开质疑和批评代议制民主的基础上，针对社会公共事务问题提出了“辩论、讨论和说服的形式”的民主方案。其目的在于，通过积累和传播政治共同体的智力财富可以使大量无知的、偏见的意见或选择归于无效，借以增强个人公正的理解和判断，改善民主决策的质量，更好地维护公共利益。至于这到底是一种什么样的制度形式？很显然，杜威并没有也不打算将其概括出来。他宁愿相信，它是一种民主观念，作为观念意义上的民主，较之于制度意义上的民主而言，具有更加广泛的意涵，能够最大限度地体现在国家体制中。到了20世纪末期，学界明显地认识到，代议制民主所设定的简单聚合的、投票表决的、僵化统计的决策形式存在着严重的制度性缺陷而陷入了决策合法性危机，需要协商民主来进行弥补和救治。
民主理论与实践业已表明，协商民主是对代议制民主的重要补充；同时，也应看到，它已不单单是聚合民主决策的协商环节或前置性的民主机制，而是能够成为一种化解现代多元社会深层结构性问题的独立运行的民主形式。通过协商的方式有助于提升公共决策的民主品质，或者说，协商能够使决策过程更加民主、决策质量更高。然而，正如我们所见，就协商形式来说，现实的政治生活不曾缺少集体协商的形式，像民情咨询会、走访调研会、专题座谈会、意见交流会等，但何以较少达成具有普遍说服力和公众满意度的民主决策呢？究其原因，主要在于它们并未遵循协商民主的规范性要求进行直接而有效的公共协商。换句话说，公共协商的民主过程其实并不等同于公民单向性的意见表达和信息传递，也不等同于无实质意义的冗长辩论和策略交谈；相反，它呈现的是一种主体间性或交互主体性（intersubjectivity），使得平等主体在协商对话中能够把实践推理纳入决策议程中，通过公开运用理性（public use of reason）来证明其决定或主张的正当性，从而创造一个更加理性和公正的政治秩序。
协商民主的规范性价值预设和合法性基础是公共理性。公共理性是自由而平等的公民共享的理性，蕴含公共性的政治价值和民主观念。公共理性诉诸公共利益以获得政治正当性，而它的具体展示就是通过特定的制度形式即协商民主来实现共同实践理性的公共运用。公共理性存在于主体间相互交往和话语理解当中，因而它是多元的、动态的、不确定的，需要通过平等参与、公共辩论寻求广泛共识；同时，公共理性规范着公共协商的民主过程，促使个体偏好的公共转换来满足公共利益，就此而言，民主意味着公共协商。概言之，公共理性直面现代多元社会中的利益冲突和共识困境，要求公共决策在每个公民看来都是合理的、可接受的，使得公共协商的决策理由更加理性、结果更加公平，从而提升了民主品质，成为协商民主的合法性基础。
那么，公共理性视域下的协商民主是否是可欲的？它在规范性的政治合法性证成上提供了哪些极具说服力的论证思路？
一 公共理性关涉公民参与公共协商的权利和机会
在当代政治哲学话语中，公共理性表征了公民身份，被视为自由而平等的公民所共有的理性，当然，它是一种预设的、公民享有的理性理想，其中，“公民们必须能够彼此就自己对事关基本正义问题的主张提出辩护，从而体现平等的公民身份”[3]。正如约翰·罗尔斯（John Rawls）所说，公共理性是共享平等公民身份的人的理性，适用于自由而平等的公民之间，“当一个公民在一个他或她真诚地认为是最合乎情理的、政治性的正义观念的架构中进行协商时，而这种观念表达了其他人作为自由而平等的公民也可以合乎情理地被期待、合乎情理地予以认可的政治价值时，这个公民便运用了公共理性”[4]。
可以认为，公共理性的内容涉及一套而不是一个合乎情理的政治观念，也就是说，不同形式的公共理性皆是由一些合乎情理的政治观念所给定的。在罗尔斯看来，这些政治观念具有三个最显著的特点：其一，一套确定的基本权利、自由和机会；其二，赋予这些权利、自由和机会以特殊的优先性，尤其是有关公共利益和至善论价值的诉求；其三，确保所有公民拥有有效行使其自由的必要手段的措施。[5] 显然，罗尔斯的公共理性观念不但包含着宪法、法律所保护的公民权利、自由和机会，而且包含着政治制度的稳定维持和公共政策的合理辩护等。如果认可公共理性适用于公民主体本身，那么，公民主体就应当享有因遵循公共理性原则所带来的权利、自由和机会。
公共理性作为一种公民性标准，引导公民养成参与社会公共事务的习惯，培养公民的公共精神。如果公民仅仅局限于私人生活领域，专注于私人事务和自我利益，极力张扬个体理性，那么，这样的公民不但不会成为一个合格的公民，反而会危及公民自身所享有的自由与尊严，就如同托克维尔（Alexis de Tocqueville）所告诫我们的那样：伴随这种道德后果和政治倾向的滋长，将会导致政治权力集中化和政治特权的现象，使得民主社会的公共精神也日益匮乏。[6]
蕴含公共精神的公共理性内生于公共领域。根据尤尔根·哈贝马斯（Jürgen Habermas）的研究，18世纪的英国、法国和德国出现了一批不同身份背景的、具有批判意识的参与公众，他们积极地加入公共论坛，共同讨论社会公共事务，并在理性对话的基础上形成公众舆论。[7] 很显然，公共理性适用于社会公共事务问题上进行的政治辩护，毕竟这种公共理性的论坛是由公民集合而成的公众舆论领域，也是围绕公共议题进行公共对话和协商的批判性的公共空间。
由此看来，公共理性是公共领域发挥作用的公民理性，公共领域能够促进广泛的公民参与，而公民参与需要诉诸公民的公共理性观念。
公共理性代表着公民理想的诉求，即什么样的政治安排和公共决策是每一个公民所能认可和接受的。在政治实践中，公共理性作为一种涉及公共议题的实践理性，导向了公民参与，正是由于公民积极参与公共议题的公共协商，使公民之理性得以公共运用，以期追求公共理性的政治价值。“在组织有序的社会中，公共理性完全对实实在在的慎议和商谈，而且是对事关正义的慎议和商谈保持开放。”[8] 公共理性规范着公民参与，旨在确保公民的合法权益，它力图建构一种能够让每个参与者都认可并加以共享的协商民主的政治构架。约瑟夫·毕塞特（Joseph Bessette）较早地探讨了协商民主理论，他尤其强调，“不管是公民自身参与协商还是他们的代表作出所有公民都愿意接受的决定，只要有时间、知识、发言的机会，以及可以使他们的理性相互回应之行为，决策结果就可视作民主的”[9]。这种规范性的协商民主要求充分揭示出公共理性与公民参与公共协商的权利和机会之间所具有的正相关关系。
所以说，公共理性关乎公民参与公共协商的权利和机会，诉诸那种合乎公民身份的民主理想。基于公共理性的民主观，公共协商体现的是一种赋权协商（empowered deliberation），从而满足了公民的实质性参与。
二 公共理性关涉公民之间公共协商的能力
在现代多元社会中，公民应如何就社会公共事务问题进行公开、公正的推理和论辩呢？这就涉及公民之间运用公共理性进行公共协商的能力问题。
卡尔·科恩（Carl Cohen）认为，理性和社会是民主的前提，其中，社会是民主的基本结构，在社会结构中，必须确保其成员至少具备参与社会公共事务所要求的能力，而这些能力可以概括为理性。在他看来，一个具有理性的人应当具备这样的能力：一是能够作出有效的计划、独立的判断抑或具有切实的行动能力；二是依据特定情势来灵活运用行动规则或执行计划安排的能力；三是具有思想见解和与别人论辩的能力。[10] 从理性之公共运用角度来看，“如果治理社会的是规定和法律，社会成员就必须能够有效地交流意见以理解彼此之间的理由与目的，并且至少能把某些集体判断整理出来”[11]。如同罗尔斯所说，实施这种政治行为的能力就是理性，而它是一种植根于社会成员能力中的理智能力和道德能力。[12] 因为公民自身具有这种理性，所以，他们才能够为公共治理制定规则、制度和法律；如果公民自身不具有这种理性，那么，他们就绝无可能通过参与来进行公共的对话和协商。换言之，正是这种理性，准确地说是公共理性，才使公民获得了参与社会公共事务和表达利益诉求的理性能力，从而开启了自由而平等的公民之间的对话、辩论与商议。
在多元民主社会中，公民的理性既有公共的，也有非公共的，因而并非所有的理性都可以称为公共理性。[13] 与公共理性相对应的是非公共理性，它往往基于团体利益或个人利益，受制于公民所属的团体或公民的特定职业、身份以及使命等，在私人领域事务中起着规导性作用，比如教会的理性、实体企业的理性、家庭的理性和个体理性等。那么，公共理性有何限定性呢？
公共理性基于公共利益的价值取向，旨在为公民参与集体决策进行公共证成，它要求公民承担公共性责任，在公民之间的对话、辩论和商议中提供给共同体成员都可接受的理由，以此来证明其决定或主张的正当性。这就意味着，当个人道德转向公共生活时，公民必然要面临公共对话的问题，“尽管一个道德自省的个人会容许隔绝于现实生活的对话，但是，一个负有责任感的公民不会甘愿隔绝于政治对话”[14]。艾琳·凯莉（Erin Kelly）指出，一个具有包容性的正义社会有充分能力让所有社会成员在政治对话和公共协商中共同地实践公共理性；公共理性，作为一种集体能力（collective capability），完全可以被理解为正义社会实践的话语特征。[15]理性的交换是通过对话和商谈的方式而完成的，公民们遵循公共理性而参与公共协商，发展和运用理智能力和道德能力，以此来履行他们的公民性责任以及对公共理性观念的认同和支持。在托马斯·麦卡锡（Thomas McCarthy）看来，公共理性的核心在于公民义务，而公民义务使得公民在讨论具有根本争议性的社会公共事务问题时，能够自觉地服从于公共理性。[16]
公共理性赋予了公民以公共性的道德关怀，要求公民站在公共立场上思考社会公共事务问题。公民是公共理性的主体，当公民参与公共政治生活的时候，其实已经介入了公共理性的运用。公民必须尊重和运用公共理性，才能够在公共决策中寻求对话与协商、合作与包容。由此看来，公共协商的力量及其正当性取决于所有参与者的理性力量，而不取决于专断性的权力结构。
公共理性的政治价值是公共理性作用于社会公共事务问题的准则，诸如推理原则和证据规则等，据此，公民们就可以考虑能否恰当地运用相关实质性原则，以确认那些最令他们满意的公共决策。实质性原则的核心是互惠原则（reciprocity principle），而互惠原则强调，“所给出的理由必须在这个意义上是彼此可接受的，即它们能够被每一个公民在平等有利的情况下接受”[17]，甚至能够为那些不同意此种理由得出结论的公民所接受。罗尔斯认为，“公共理性的价值不仅包含基本的判断、推论和证据之概念的恰当运用，而且也包含着合乎理性、心态公平的美德”[18]。以公共理性作为达成最具说服力的公共决策的民主表达方式，必然需要公民具备运用公共理性的能力和素养。
基于公共理性的价值和原则，公民之间的公共对话、辩论和商议不再是一种权宜之计，而是一种提高民主质量的公共决策方式。公共理性所强调的不是信念的内容，而是参与者获得和运用公共理性作出集体选择和决定的能力。
因此，公共理性凸显了公民的道德责任和政治原则，阐释了一种彼此可接受性与相互辩护性，从而使公民具备就社会公共事务议题而发起公共协商、进行推理和论辩的理性能力。这种公共理性原则促使公民积极地参与公共议题的对话与协商，以合乎公共理性的政治话语展现公民的真实意愿和政治关怀，从而实现政治价值的理性平衡。
三 公共理性关涉由公共协商所作出的民主决策
公共理性探究的基本问题是政治合法性问题，而政治合法性来自公民广泛的支持和认同，因而在公共理性所规范的公共协商中，参与者的支持和认同便成为政治合法性的衡量指标。乔纳森·琼格（Jonathan Quong）认为，公共理性作为一种道德理想，“要求政治决策在每个个体看来合乎情理地被视为正当的或者可接受的”[19]。阿米·古特曼（Amy Gutmann）和丹尼斯·汤普森（Dennis Thompson）在《为何要协商民主？》一书中把公共理性视作政治合法性理论的一个关键组成部分，并认为，“相互间的可接受性而不仅仅是可获取性是协商民主所认同的公共理性的一个目标”[20]。弗雷德·达戈斯蒂诺（Fred D’Agostino）和杰拉德·高斯（Gerald Gaus）也认识到，每个个体公民都依赖私人的判断和理性是很危险的，倘若公民们不能够就社会公共事务问题达成共享的政治原则或制度规范，那么，社会政治稳定必然会受到威胁；相反，唯有参与协商过程的合乎情理的公民（须知，并不是所有公民都是合乎情理的）都认可和信服公共理性，随之而来的集体决策才能够产生一种合法的秩序。[21]
在现代性的语境中，公共理性不仅存在于公共领域，而且存在于公共权力机关。公共理性适用于公共权力机关中的公职人员，以此确保其政治行为的合法性。罗尔斯的研究业已表明，国家公职人员如法官们在公共政治生活中更好地诠释和运用了公共理性，以至于公共权力机关尤其是最高法庭应是公共理性最生动、最直接的实践场域。“公共理性的精神要求公共权力机关及其人员在有关公共事务以及公众利益的重大决策中，应遵循普遍性原则，以社会的公共利益为基本出发点，避免不正当的部门利益以及个人私利。”[22] 当国家公职人员按照公共理性原则进行公共协商时，当他们从最合乎政治正义的根本性立场出发向其他公民阐释公共理由时，公共理性的理想则成为有可能实现的政治理想，因为通过它所达成的政治共识符合共同体的公共利益。
公共理性旨在达成民主共识，其目标指向的是公共善，即公共利益。所谓公共利益，指的是“一个特定社会群体存在和发展所必需的，该社会群体中不确定的个人都可以享有的社会价值”[23]。公共利益是不确定的个人可享有的正当利益，但公共利益不同于个人利益，也不是个人利益的简单相加。公共理性诉诸公共利益而非个人私利，要求参与者站在公共立场上反思公共问题，从而作出公正性的判断，这被视为检验政治合法性目的的标准。
需要指出的是，公共理性诉诸公共利益，排斥了强权和暴力等非民主性的议事方式所带来的利益整合，但同时也尊重个人利益诉求的合理表达，即它允许公民在公共协商中提出非公共理由。比如，对于经由公共理性而作出充分辩护和支持的公共政策而言，公民所提出的任何非公共理由只是构成了附加性的政治辩护。这是因为，当所有的观点在观念的市场上进行公开的竞争和说理时，公共理性的基础性作用和角色反而会得到加强，从而避免个人利益和偏好简单地“被代表”乃至“被聚合”。在遇到利益分歧和政治冲突时，公共理性倡导通过主体间自由而平等的对话和协商的方式，从而实现个人利益和偏好的公共转换来寻求一致或共识、达成决策或治理方案。在此意义上说，公共理性对社会多元利益冲突起到了平衡与调和的作用，可以认为，“公共理性给公民提供了一个判断正确与错误、善与恶——我们更喜欢说‘好与坏’或‘优与劣’的共同标准”[24]。由此看来，公共理性诉诸公共利益而追求理性共识，从而具有化解多元利益冲突和建立合法而有效的政治秩序的价值优势。
公共理性的价值是以何种方式加以确认的？公共理性通过特定的制度形式即协商民主来实现其政治价值。公共理性存在于政治主体间相互交往和话语理解当中，需要通过平等参与、公共辩论寻求政治共识。公共理性规范着公共协商的民主过程，促使个体偏好的公共转换来满足公共利益，因而，公共理性的理想需要通过在集体协商过程中共同实践理性的公共运用才可能得以实现。
公共理性既是一种规范性的理想，也是一种有可能实现和达到的理想。罗尔斯曾经审慎地指出，公共理性“所描绘的是可能的和能够达到的理想，但又可能是永远达不到的理想”[25]。公共理性的理想之所以可能永远达不到，主要是因为公民会面临诸如政治体制不完善、公共领域发展滞后、公民认知和能力的差异以及多元价值观等诸多因素的制约，使得人们并不总能就公共决策达成普遍共识。
就当代的民主政治发展而言，公共理性是一种值得期待、推崇以及付诸实践的政治理想。公共理性的理想是公共理性运用于公共生活的规范性标准，当自由而平等的公民依据公共理性的价值和理想而采取政治行动的时候，“当他们向其他公民解释他们用以支持根本性政治立场的理由的时候，而且这种解释又是在他们以为最合理的有关正义的政治概念意义上作出来的情况下，公共理性的理想就成为可以实现并能够达成的理想”[26]。公共理性规范着公民的公共生活，以至于在公共交往中，他们能够通过持续合作、对话与协商，不断地修正观点，使其更加完善、更具合理性，相应地，政治分歧也会逐渐缩小，从而有助于达成共识。哈贝马斯和乔舒亚·科恩（Joshua Cohen）认为，一般而言，公共对话与协商能够达成普遍共识，但他们同时认为，只有在理想的条件之下，参与者通过长时间、多轮次的讨论才可能达成广泛一致，因而公共理性理想条件的设定已经暗示了普遍共识的现实局限性。[27] 而博曼则认为，“全体一致对民主共识来说是个太强的标准；必不可少的乃是解决一般问题和冲突的对话过程中的持续性合作”[28]。既然公共对话与协商合作能够促使公民达成共识，至少是更加接近于共识，因此，尊重并能够运用公共理性来化解社会公共事务问题便有了现实的可能性。
公共理性与协商民主的逻辑关系揭示了协商民主的制度运行需要公共理性的政治合法性资源供给。在一个价值追求日趋多元的时代，究竟何种性质的理性更加有助于社会公共事务问题的讨论和解决？当代政治哲学家们开出了公共理性的药方。因为公共理性维系着自由而平等的公民之间进行公共协商的权利和机会、能力和诉求，代表着诉诸政治合法性和政治辩护的协商民主的理想。它不仅内含协商民主的属性，而且还赋予协商民主以更高品质。协商民主制度规范也要求，公民应以公共理性为引导，通过自由、平等和开放的对话与协商来表达个体的利益和偏好，倾听其他人的意见和理由，从而依据公共理性原则作出符合公共利益的民主决策。
公共理性与协商民主的逻辑关系还为公民践行协商民主理想提出了道德责任和政治约束，即在聚合民主失灵的情况下，遵循公共理性的规范性要求来协商和化解社会公共事务问题，有助于提升民主政治的活力。一方面，考虑到协商过程是持续开放性的，因而参与者随时可以提出更具说服力的方案来发起协商和讨论；另一方面，既然协商内容是公共性的，那么，每个参与者所陈述的理由就必须经得起公众的批判和检验。这样，在公共决策过程中就形成了一种公共的约束力：只有站在公共的立场上，才有可能作出为公众所信服的决策。所以，相较于聚合多数偏好和利益、彰显个体理性主义的聚合民主而言，协商民主不但开启了当代民主的全新形式，而且还赋予了当代民主以全新含义。
公共理性导引出协商民主的理论逻辑表明，公共理性的价值规范赋予了协商民主更高的要求。相较于聚合民主形式而言，有理由认为，协商民主是一种标准性更高、规范性更强的民主形式。尽管规范性的协商民主可以作为聚合民主决策的前置性环节，但本书的研究主题是作为独立性的、自主性的制度形式的协商民主。公共理性视域下的协商民主研究理路为考察中国协商民主制度建构提供了如下可行性方案。
其一，公共理性既能够为分析中国的政治结构和政治过程提供理论支撑和价值依归，也有助于对中国协商民主发展中遇到的理论困境和现实问题进行深入的探究和剖析。
其二，协商民主的规范性要求不但能够为分析中国既有的协商政治及其制度优化提供参照标尺，而且有助于开辟适宜于中国社会政治形态的、具有更高品质的新的协商民主形式。
本书的中心任务是探究公共理性视域下的中国协商民主制度建构问题，力图从公共理性视域对中国的协商政治实践资源和协商民主试验空间进行制度化研究，采用理论分析与实践探索（附案例和图表）相结合，从而建立健全体现或符合公共理性价值规范的中国协商民主制度体系。本书旨在立足政治学的定位为公共理性的价值实现及其协商民主的规范性要求提供具有现实可行性的路径选择，以此推动中国协商民主的制度创新。建构中国协商民主制度体系，需要厘定规范性的协商民主要求，而厘定协商民主的规范性要求，又必须深入探究规导协商民主的公共理性。因此，围绕本书的中心任务，有必要回答以下几个最关切的问题：公共理性是如何生成的？公共理性对协商民主的规范性要求是什么？中国哪些协商政治资源与协商民主之间具有较高的契合性？观照协商民主的价值规范，该如何建构契合中国民主政治发展需要的协商民主制度体系（包括协商政治的制度优化和协商民主制度试验空间的拓展）？在此基础上，进一步思考中国协商民主发展具有哪些限度、需要创设什么有效性条件以及未来有怎样的前景？