第二章　卡特和里根政府的对外援助政策

在卡特政府和里根政府时期，美国对外援助政策的主要特征是，从1977年卡特担任总统起，对外援助与人权挂钩。20世纪70年代后期，国会在《对外援助法》中为美国的对外援助规定了人权原则，在国会立法的要求下，无论是卡特总统还是其后的里根总统都至少在口头上把美国对外援助同受援国的人权状况联系在一起。但是，归根到底，人权还是要服从于美国的安全利益。在里根政府时期，美国的对外援助政策又从70年代初的“新方向”，即把“人类基本需求”当作援助重点，转向了更加偏重于发展。

一　卡特政府的对外援助政策

卡特总统把两件重要的事情带入了美国对外援助中——强调人权和埃以之间的《戴维营协议》，后者使埃及和以色列政府之间的和平协议正式化。[1]在历届美国总统中，卡特是第一位把人权同美国的对外援助联系在一起之人，也是冷战期间在美国保持大量对外援助时，最重视把对外援助当作美国在国外促进人权工具的总统。

卡特总统的外交政策更加关注全球经济的相互依存、南北对话、人权问题和道德价值，其新的议事日程坚持了威尔逊的传统和道德主义，以及关于“世界秩序”的自由主义。[2]在哈佛大学教授斯坦利·霍夫曼（Stanley Hoffmann）看来，卡特“决心重新定义国家利益，以使它同（美国的）道德冲动相一致”[3]。当卡特于1977年宣誓就职时，他宣布将把承担对人权的责任当作其外交政策的核心，他声明:“我们必须承担对人权的绝对责任……这个国家渴望同那些尊重人权和促进民主理想的民族站在一起。”[4]在卡特1977年初颁布的总统令中，他再次肯定了其在大选中的政策主张:“美国外交政策的主要目标应当是在全世界促进人权。”[5]卡特上任之后，他的政府确实如他在竞选纲领中所许诺的那样着手推行新的人权外交政策。在其执政的第一年，人权在外交政策中得到了前所未有的重视，政府明确声明:无论是美国与盟友还是对手的关系都要受到人权考量的影响。卡特总统把人权问题看作“连接外交政策和国内政策的桥梁”，“寻求通过明确表达反映美国人民特征、价值和经验的外交政策来恢复公众的信任”[6]。

卡特总统要求把对外援助同人权联系在一起。此时，无论对美国的自由主义者还是保守主义者来说，人权外交政策都是可以接受的。对于自由主义者来说，人权外交政策意味着对越南战争的“赎罪”和反对支持右翼独裁政权（尤其是拉丁美洲的军政府）。对于保守主义者来说，这一政策提供了反共产主义的手段，是对“苏联真正的道德上的打击”[7]。

卡特政府把对外援助同受援国人权状况挂钩的政策体现了国会立法的要求。70年代中期，为了确保人权在美国外交政策中的地位，国会通过了一系列人权立法来制约美国的对外经济援助和安全援助。国会在《对外援助法》修正案中作了这样的规定:“美国外交政策的主要目标是促进所有国家日益遵守国际上公认的人权。”[8]新的立法要求，美国在提供安全援助、经济援助和在国际金融机构中投票赞成或反对某个国家的贷款申请时，必须考虑对象国的人权状况，如果对象国“一贯严重侵犯国际上公认的人权”，美国应拒绝给予援助或贷款。

在卡特政府时期，美国对外援助政策的重点是:

1.对拉丁美洲的援助

这一时期，美国实行对外援助与人权挂钩政策的重点地区是拉丁美洲，尤其是中美洲。而到20世纪20年代，中美洲就已经成为美国特殊的势力范围，被称为“美国的后院”。从70年代中后期起，拉丁美洲的人权状况成为国际上的关注焦点。为了显示美国政府放弃了尼克松总统时期对压制性右翼政权的支持，尤其是对一些拉美右翼独裁政权的支持，卡特政府与对外援助相关的人权政策集中在拉美右翼军人独裁政权对人权的破坏上，特别是在中美洲。

可以几个国家为例来说明美国在给予中美洲国家对外援助时，人权因素是如何起作用的。例如在萨尔瓦多，卡特政府最初支持1979年通过军事政变上台的萨尔瓦多军政府，想使它成为中间派政府。不过，在卡特任职的大部分时间里，其政府没有给予萨尔瓦多军事援助，因为它认为军政府对改革态度暧昧，拒绝给予它援助可以获得对萨尔瓦多人权和其他方面改革的影响力，而且反对派的力量还相当弱小，没有对军政府的经济改革和政治改革构成威胁。然而，到卡特政府即将结束时，萨尔瓦多发生的一些事件改变了美国的政策。1980年12月4日，4名美国修女在萨尔瓦多遭到强奸和杀害，她们在萨尔瓦多从事帮助穷人的社会工作，因此在许多美国人看来，她们是“政治活动家”，而且她们很可能是被极右翼分子下令杀害的。卡特政府迅速作出反应，终止了对萨尔瓦多的经济援助。翌年1月，两名在军政府作劳工咨询工作的美国自由劳工发展研究所（American Institute for Free Labor Development）的人员又遭到杀害，据估计也是右翼分子所为。

不过，1979年底1980年初，两个事件改变了卡特政府的态度。一是萨尔瓦多左翼游击队宣布他们要进行“最后的攻击”，虽然他们最终失败了，但是左翼对现政权的威胁看来不可低估。二是左翼在国际上的支持者，包括越南和埃塞俄比亚，通过古巴和尼加拉瓜向左翼游击队输送了更多的援助，为此，卡特政府恢复了对萨尔瓦多的经济援助，而且第一次拨给它1000万美元的军事援助，其中一半用于购买杀伤性武器。

在尼加拉瓜，1979年7月索摩查政权垮台，在左翼的桑地诺民族解放阵线建立尼加拉瓜民族复兴政府之后，美国在尼加拉瓜培植中间派政府的打算落了空。为了防止在一个亲美国的右翼政权垮台后出现一个亲苏联和古巴的新政权，使新的民族复兴政府脱离苏联和古巴的政治轨道，卡特政府很快承认了新政府，并试图同它实现关系正常化。美国的食品和药物立即被运往尼加拉瓜。为了同民族复兴政府进行合作，卡特政府给予它6000万美元的经济援助来支持其战后的经济建设。

1980年，当卡特向国会寻求新的给予尼加拉瓜的7500万美元援助时，参议院支持总统的建议，只有极端右翼的赫尔姆斯参议员强烈反对。在众议院中，保守派形成了一个跨党派的联合，他们坚决反对政府的建议，其策略是拖延和在通过法案时附加条件。结果卡特政府在提议后的大约7个月才得到这笔经费，而且还带有12项附加条件。这些条件规定，如果总统发现尼加拉瓜支持恐怖主义活动，或者苏联和古巴在尼加拉瓜的战斗部队对美国构成了威胁，美国将停止援助；所有的援助都不得用于与古巴人员相关的项目；60%的款项将给予私人部门，1%将用于在尼加拉瓜宣传是美国提供了这些援助。对援助的限制包括了人权条款，规定行政部门必须每6个月向国会报告一次关于尼加拉瓜的人权状况；在管理援助经费时必须估计人权状况。援助是为了促进自由和公正的选举，如果总统发现尼加拉瓜政府严重侵犯人权，援助将被取消。[9]

卡特政府及其在国会中的支持者接受了上述条件，因为这是得到援助的唯一方法。政府执行了援助计划，并且满足了国会对报告的要求。事实上，国会对政府政策施加限制并不是真正出于对尼加拉瓜人权的关心，根据《国会季刊》的观点，众议院中“对来自古巴共产主义的颠覆的无法摆脱的担忧和恐惧压倒了一切”[10]。到1981年1月卡特离任时，在索摩查垮台后的18个月中，美国政府总共给予尼加拉瓜11800万美元的援助，比美国给予其他任何一个中美洲国家的贷款都多，而且在所有的西方国家中是最多的。此外，美国还在世界银行和美洲开发银行中支持给予尼加拉瓜总计26200万美元的贷款。[11]

在危地马拉，卡特政府认为它的人权记录在拉丁美洲国家中是最糟糕的。由于美国在危地马拉没有重大的经济利益，也没有面临共产主义的威胁，它能够比较容易地采取把对外援助同人权联系在一起的政策，而不必担心因此付出代价。1978年，美国对危地马拉的军事援助信贷被禁止。1979年和1980年，美国在多边银行中反对向危地马拉贷款。同一时期，美国对危地马拉的双边援助降到了微不足道的水平，只向它提供了少量给予贫困人口的经济援助。

在智利，卡特政府执行了国会因智利的人权状况而施加的援助限制，减少了对它的经济援助。在世界银行中美国的代表也投票反对向智利提供军事援助，虽然贷款最终还是被通过了。1977—1980年，卡特政府一直寻求通过双边援助来对皮诺切特施加压力，要求他改善人权。1980年，美国对智利的经济援助只有1020万美元（主要是用于和平队与食品项目），虽然直接援助下降了，但通过国际金融机构的间接援助仍然继续着，美国对智利的私人贷款也增加了。

2.中东和平进程与美国对外援助

卡特政府对外援助的第二个重点地区是中东。从70年代后期起，援助成为支持美国第二个重要的外交政策目标——维持中东和平（第一个是反对苏联扩张）的主要工具。[12]70年代，当中东对于美国地缘政治变得日益重要时，美国的注意力开始从越南转移到了中东。美国的政策可以追溯到1973年的斋月战争。埃及和叙利亚在斋月战争中对以色列发起了攻击，在取得初步军事胜利之后，埃及和叙利亚的军队被以色列所击退。当以色列威胁要包围埃及的第三军和苏联威胁要进行干预来保护埃及军队时，美国发出了停火号召，并要求埃以之间和平解决争端。为此，美国愿意向以色列和埃及两国提供援助，此时援助被当作创造和平的工具。美国做这种安排的一个原因是，它担心苏联会利用中东局势的不稳定来在这样一个具有战略重要性的、有大量石油储备的地区扩大其影响；另一个原因是美国同以色列关系密切。但是美国的倡议并没有得到埃及和以色列的响应，不过两国同意暂时停火，并在未来实现和平解决争端。美国的援助因此成为对它们维持和平协议的刺激。在第四次中东战争之后，美国对以色列、埃及和叙利亚的援助迅速增加。

在卡特当政后的第二年，埃以之间于1978年在美国签订了《戴维营协议》。虽然该协议没有提及对外援助，但是卡特政府明白，对以色列和埃及的大量援助对于维持协议是非常重要的。美国对两国的援助在《戴维营协议》签订后急剧增长。为了维持中东的和平与稳定，卡特要求国会批准给予两国48亿美元的一揽子贷款和赠款，从此以后，美国对外援助与以色列和埃及紧密地联系了起来。[13]在以后的岁月里，美国对以色列和埃及的经济援助水平虽然时有起伏，但是其给予两国的援助在此后30多年里一直是美国最大的对外援助。80年代，美国对以色列的援助维持在12亿美元，对埃及的援助为8亿美元，相当于美国年度对外双边援助的1 /4。由于美国对埃及和以色列的援助占美国对外援助的很大比例，关于这部分援助将另辟一章详细论述。

3.多边援助

根据《对外援助法》第701节，国会要求政府指示美国在国际金融机构中的代表在就贷款申请进行投票时，应考虑对象国的人权状况。虽然卡特政府在国会辩论期间反对这一做法，但它还是执行了该项法律。在卡特政府的整个任期内，美国代表在国际金融机构中117次以侵犯人权为由对贷款申请投了弃权票或反对票，其中有41次投了反对票。美国代表在4个不同的金融机构——世界银行（包括国际开发协会和国际金融公司）、亚洲开发银行、非洲开发银行和美洲开发银行中采取过这种做法。所反对的贷款建议涉及17个国家，其中美国代表对9个国家的贷款投了反对票，它们是阿富汗、阿根廷、智利、赤道几内亚、老挝、莫桑比克、巴拉圭、乌拉圭和越南。其他美国代表投弃权票的国家是:贝宁、中非共和国、萨尔瓦多、埃塞俄比亚、几内亚、韩国、菲律宾和也门人民民主共和国。从以上的名单中可以看出，卡特政府在利用国际金融机构来向它认为侵犯了人权的国家施加压力时，对左翼和右翼国家基本上一视同仁。1977年，卡特政府在多边发展银行中的投票记录也反映了同样的情况。这一年，美国代表17次投票反对向8个被克里斯托弗小组[14]判定为侵犯人权的国家贷款，其中4个是左翼政府（贝宁、中非共和国、埃塞俄比亚和几内亚），5个是右翼政府（阿根廷、智利、韩国、菲律宾和乌干达）。

卡特政府在国际金融机构中所采取的对左、右翼政府基本一视同仁的态度，在它在国际金融机构中的投票所涉及的金额中也可以显示出来。卡特政府所反对的贷款额在左翼国家的贷款申请额中占34%，在右翼国家的贷款申请额中占31%。[15]

还可以举其他一些例子来说明卡特政府在这方面所采取的方法:从1977年至1978年末，卡特政府以人权为名反对向16个国家提供52项贷款。[16]在卡特任职期间，美国政府在国际开发银行中23次对阿根廷的贷款投反对票或弃权票，11次对乌拉圭、5次对智利的贷款作了同样的投票。不过，这些行动最终在很大程度上都成为象征性的，因为所有这些贷款最后都获得了通过。[17]实际上，美国的所有弃权票和反对票都没有影响那些国际金融机构中的投票，因为美国不能控制这些机构，也不能否决大多数代表的意见，况且美国政府并不打算游说其他国家采取同样的政策。时任世界银行行长的罗伯特·麦克纳马拉（Robert McNamara）反对国会对美国在这些机构中的代表提出这类投票要求，他认为，这种把政治因素引入经济机构的做法违背了这些机构的宗旨。在这一点上，一些政府官员也同意其看法。

然而，卡特政府的人权外交政策在他任职的后两年明显减弱，1978年中期以后，它很少以人权的名义对其他国家施加大的压力。在苏联入侵阿富汗和伊朗武装占领美国大使馆后，卡特在口头上和实际上都开始更加强调国家安全。到80年代初，苏联的势力扩张到了其传统上的安全地带之外的一些国家，如埃塞俄比亚、安哥拉、南也门、柬埔寨、古巴、尼加拉瓜和阿富汗。卡特的大多数高级官员最初怀疑苏联是在过度扩张，而强大的本土民族主义力量最终会迫使莫斯科放松对许多地区的控制。而且，由于担心出现第二个越南，他们反对向反共组织提供军事援助。然而，在苏联入侵阿富汗之后，卡特政府对苏联意图的看法发生了急剧变化。[18]卡特政府决定支持阿富汗的反政府武装，这等于是向“尼克松主义”倒退（根据尼克松主义，美国应当向为推翻第三世界国家中的共产党政府而斗争的“自由斗士”提供适当的援助）。[19]卡特的人权外交从此开始走下坡路，为此，美国人权外交政策研究专家戴维·福赛斯（David Forsythe）教授认为:“如果说卡特的人权政策相当于一场十字军东征的话，那么它是非常软弱和虎头蛇尾的。”[20]甚至有人说，在卡特的最后两年，他放弃了最初对人权承担的大部分责任。

由于在人权优先还是安全优先的问题上态度不明确，卡特政府的人权政策必然导致双重标准。正如小阿瑟·施莱辛格所说，卡特政府人权政策的“双重标准是固有的”。美国政府承认，无论它对人权的关注多么认真，这一关注都不应当削弱美国同一些国家的战略关系。1979年初，卡特已明确宣布，在美国作出和执行人权决定时，要考虑美国贸易的全面需要。人权事务助理国务卿帮办马克·施奈德（Mark Schneider）承认，在以后的年月里，安全考虑被给予了“更大的分量”，虽然他仍然强调在这样做时，“并没有抛弃下述观点:从长期来看，安全利益总是会从对人权的强调中受益的”[21]。

卡特政府人权外交政策的变化尤其体现在其对外援助政策上。它首先增加了对萨尔瓦多的援助，尽管它的政府严重侵犯人权。在1979财年中，所有7个被美国看作严重侵犯人权的国家——印度尼西亚、韩国、菲律宾、泰国、海地、尼加拉瓜和巴拉圭，都得到了安全援助，总计为38910万美元。而且卡特政府要求在这一财年给予菲律宾3770万美元的安全援助，而此时，反马科斯高压统治的运动已经在菲律宾蔓延开来。[22]

美国给予韩国的军事援助扩大到每年1.3亿至2.76亿美元。非洲的扎伊尔虽然有很糟糕的人权记录，但是其统治者约瑟夫·蒙博托（Joseph Mobutu）得到了每年超过1000万美元的援助。美国对扎伊尔的政策受另一个考虑的重要影响:扎伊尔是美国飞机制造业所需的钴的供应国。在1980财年中，印度尼西亚也得到了美国的大量援助，虽然它是美国所认定的6个严重侵犯人权的国家之一，其他5个国家是几内亚、海地、利比亚、索马里和扎伊尔。同时，卡特政府继续给予苏联所支持的埃塞俄比亚统治者门格斯图·海尔·马里亚姆（Mengistu Haile Mariam）[23]的敌人索马里军事援助。到1980年，对非洲的援助中有75%被给予了非洲之角，这反映了冷战的优先考虑。由于对苏联在这一地区影响的担忧加深了，美国对这一地区更加关注。1980年4月，实行多数统治的南非国家在赞比亚成立了南非发展协调大会（The Southern Africa Development Coordination Conference），其目的是建立一个反对南非统治的地区组织，同时协调各成员国的发展活动。1980年11月，在南非发展协调大会的第一次会议上，即将离任的卡特政府保证在1982财年为该地区提供2.5亿美元。在伊朗，虽然有来自美国国会的强烈批评，1977年10月，政府还是决定向巴列维国王统治下的伊朗出售12亿美元的机载预警系统。

1980年，得到美国双边援助前20位的国家是（依数量递减）:埃及、以色列、印度、土耳其、印度尼西亚、孟加拉国、苏丹、菲律宾、约旦、索马里、斯里兰卡、巴基斯坦、萨尔瓦多、多米尼加、肯尼亚、秘鲁、洪都拉斯、赞比亚、尼加拉瓜和柬埔寨。对这些国家的援助或多或少都同美国的战略目标联系在一起。例如，对以色列和埃及的援助与在中东制造和平与地区安全联系在一起，在某种程度上，对约旦、苏丹和土耳其的援助也出于同样的目的。对菲律宾的援助是考虑到美国在那里设有军事基地。对孟加拉国、萨尔瓦多的援助水平则反映了对发展的关注。对大多数其他国家的援助都带有两个目标——外交目标和发展目标，例如肯尼亚、索马里和赞比亚，对这些国家的援助既带有冷战时期的战略考虑，也与它们的极度贫困有关。而对萨尔瓦多、尼加拉瓜、洪都拉斯和秘鲁的援助则与这些国家内部左翼力量的壮大或者存在对左翼政府的反叛有关。对印度和巴基斯坦的援助也是出于外交和发展的双重目标，维持冷战平衡和在南亚地区制造和平是其中的外交目标。此外，美国对许多不包括在上述名单中的国家例如博茨瓦纳、贝宁、马里、尼泊尔等的援助主要是出于外交目标，虽然援助数额不大，但加上对多边机构的援助，在1980年美国对外援助中也占了一半以上。[24]

二　卡特政府的对外援助机构改革

像历届政府一样，卡特总统任命了一个研究小组来研究对外援助，以设计关于对外援助的有效战略。1977年10月，发展协调委员会（The Development Coordinating Committee）提出了卡特政府关于发展援助的基本观点，即美国要通过经济和技术援助、多边贷款，以及满足人类的基本需求，来对改善贫困国家的条件和基本生活状况承担责任。这是一个由国防部、商务部、财政部、农业部、管理与预算办公室和国家安全委员会代表组成的跨机构小组，由国际开发署署长约翰·吉林根（John Gilligan）负责。但是，发展协调委员会的报告并没有提出有关对外援助的预算建议，而是要搞清什么是满足“人类基本需求”[25]的有效方法。为了改善对“人类基本需求”要求的执行情况，从而改善对外援助的效率和有效性，以及整个对外援助方面的协调，卡特政府建立了一个新的负责对外援助的机构——国际开发合作署（The International Development Cooperation Agency）（IDCA）。其主要任务是把所有分散在政府各个部门中的经济援助项目并入一个独立机构，这些部门包括国务院、财政部、农业部以及其他独立机构。这一倡议实际上来自国际开发署的工作人员，他们想取代国务院来控制国际开发署的预算。其诱因是，在卡特政府初期，国务院的政策规划人员突然决定审查和修改国际开发署对下一财年的预算建议。从理论上讲，国际开发署的预算是在提交给白宫之前先递交给国务卿。实际上，国际开发署和国务院较低层次的官员之间一般已经就预算进行过谈判，并受到国务卿的大致审查。国际开发署的工作人员认为，如果建立国际开发合作署，其署长将直接对总统负责，因而可以建立一个更加统一、自主和强有力的发展援助机构，而且可以把发展援助作为优先考虑。他们期望建立国际开发合作署可以削弱国务院对项目规划的影响，使对外援助得到更大的自主性。[26]白宫经济事务特别助理亨利·欧文（Henry Owen）赞同建立这样一个机构，于是他领导行政部门推动国会批准建立国际开发合作署的行动。然而，这一建议受到了来自与援助责任有关的政府部门和机构的反对，而且在国会没有获得通过。之后，卡特总统通过行政命令建立了一个权力小得多的国际开发合作署，试图通过它来协调所有援助项目。建立国际开发合作署的目的也是要把发展援助从国务院的直接控制下转移出来，避免被批评为运用对外援助来追求美国的国家利益。卡特政府还同意继续削减美国对盟国的军事和安全援助，因为这些援助可以被那些受援国用于受到质疑的甚或不人道的目的。[27]

无论如何，由于这一改变，对外援助受到了政治和官僚更大的影响。国际开发合作署接管了对国际开发署和海外私人投资公司的责任、对国际开发机构的资助和咨询责任以及美国在多边开发银行中的部分责任。国际开发合作署对总统和国务院负责，是两者在发展援助方面的主要咨询者。然而，国际开发合作署很难进行真正的协调，因为在其权限范围内没有对任何项目、人事或预算的权力，而且所有对援助项目负有责任的机构，包括财政部、和平队、海外私人投资公司和国际开发署都不情愿把自己的权力转让给它。最后，它在克林顿政府时期被取消了。

卡特政府在建立国际开发合作署的同时也设立了科技合作研究所（The Institute for Scientific and Technological Cooperation）。建立后者的目的是改善美国在农业生产、人口计划、医疗和能源方面对外援助项目的技术，实质上是想要科技合作研究所接管国际开发署支持“人类基本需求”目标的研究项目。然而，无论建立国际开发合作署还是科技合作研究所出于多么良好的初衷，它们都难以超脱官僚政治。

国际开发合作署遇到的问题是，它不具备改变负责对外援助的官僚机构的权力。国际开发合作署与国际开发署两位署长之间的从属关系也不明确，例如究竟谁向谁作汇报？谁在预算问题上有最后的发言权？许多国会议员都把这两个机构看作负责对外援助项目的并列机构。而且，直到卡特政府快要结束时，国际开发合作署才基本成型。但是，在新政府过渡时期建立一个新机构是极其困难的，建立国际开发合作署尤其如此。保守的里根政府基本上“忽略”了国际开发合作署，并把它和国际开发署一起并入了国务院，而且为两个机构任命了同一名署长。这样，国际开发合作署实际上从一开始就名存实亡，而科技合作研究所则从未得到过资助，因而可以说是从未真正建立起来。

卡特政府授权进行了两个主要的有关世界贫困的研究。第一个是总统世界饥荒委员会（The Presidential Commission on World Hunger）的报告，它预测“世界粮食局势将持续恶化”，声明“公司严重地削弱了减轻饥荒和营养不良的努力”，并对国际贸易在多大程度上有助于减轻饥荒含糊其辞。报告解释说，“把富人的收入重新分配给穷人”将是减轻贫困国家饥荒的主要手段，对外援助可以纳入这一过程。在委员会报告的建议中包括:免除“最贫困”国家的全部债务，放宽国际货币基金组织的贷款条件，把美国发展援助的支出翻一番，增加对“粮食换和平”的授权并放宽支付产品的条件，促进联合国制定在发展中国家从事国际商业活动的规范，在美国建立为这些目标游说的公共组织。[28]

第二个是一份题为《全球2000》（Global 2000）的报告，这是一个用计算机模型作出的研究。它预测，发展中国家人口过度迅速的增长和富裕国家的经济过度增长导致了一系列迫在眉睫的和普遍的环境问题。解除世界贫困国家大规模贫困的可持续经济发展，可能会严重破坏全球脆弱的生态系统，引起所有国家的灾难。[29]这两份报告或多或少都对卡特政府对发展援助的看法产生了影响。

从卡特政府开始，国会在执行项目和提出对外援助新战略方面采取了主动行动，此时有关“人类基本需求”的立法正处于最后阶段。国会中主要的立法倡议是建立国际开发合作署，与此同时国际开发署的政治分量下降了。国会削减了卡特的一揽子援助经费。卡特总统时常抱怨，由于国会的密切监督，行政部门不能有效地管理自己的援助计划。卡特在当选为总统时保证，到1982年，要把对外援助翻一番，但他受到了苏联扩张主义、伊朗革命和尼加拉瓜革命以及国内经济问题的拖累。国会对卡特的外交政策和在对外援助方面的努力深感失望。

当面临一系列外交政策的失败时，卡特很快转到了尼克松注重权力政治和国家安全的外交政策上。不过，总的来说，卡特开创了人权外交政策的新时期，他比其前任和后任都较少计较美国在国际上追求人权时所付出的代价，因而其人权外交中的双重标准问题相对来说也不那么突出。但毋庸置疑的是，当人权同国家重大的安全利益发生冲突时，人权考虑仍然从属于安全考虑，尤其是在卡特任期的后两年。

三　第一届里根政府的基本对外援助政策

里根从1981—1988年担任了两届美国总统。在他开始担任总统的20世纪80年代初，在美国国内，经济状况（通货膨胀和失业）仍然没有好转；在国际上，由于伊朗革命、伊朗人质危机、苏联入侵阿富汗以及尼加拉瓜桑地诺民族解放阵线夺取政权相继发生，美国在同苏联的冷战对抗中似乎处于了劣势。

在外交政策方面，里根本人持新保守主义的观念。新保守主义者认为，共产主义在70年代的扩张不仅是一个潜在的问题，而且是一个可怕的现实。他们最担心的是，苏联的军事力量正在逐步增强，鉴于它扩张主义的意图，它将运用其新的军事力量进行更大的征服。他们担心，如果美国的盟国和支持者被亲苏联的力量接管或受其影响而变得中立化，那么美国作为世界上唯一的民主国家就难以生存。“当这样的（民主）社会存在时，世界更安全、更和谐；当它们不存在时，世界将变得更危险、更沉闷。”因此美国负有“支持世界上日益缩小的民主之岛”的责任。[30]

此外，里根的班子认为，由于作为美国能源和原料来源地区的局势正迅速发生变化，冲突正在蔓延，西方社会在这样的国际混乱中变得更为脆弱。苏联的军事力量正在增长，并且日益显示出想直接或通过其仆从间接地运用其军事力量，阻碍实现“更公正”的国际社会。这些条件正在相互作用，因此危险性更大。如果当前的趋势不被制止，美国面临的国际环境将更加恶化。[31]从这些观点出发，里根政府必然会得出下述结论:同以苏联为首的共产主义世界不能有丝毫妥协，必须通过扩大军事开支来增强美国的军事实力，从而肩负起领导民主国家在全球击退苏联共产主义进攻的责任。鉴于这种情况，美国的人权外交政策必须服从于这一战略目标。

里根政府是一个带有强烈意识形态色彩的政府，它持有与前任总统卡特非常不同的关于如何使用对外援助的看法。里根在世界银行和国际货币基金组织年度会议上的讲话中说:“除非一个国家把自己的财政和经济理顺，否则多少援助都不会带来进步。”[32]这导致美国对外援助的优先顺序被重新排列。[33]

1982年，里根在签署《国家安全与对外援助法》时声明:“这一立法所授权和拨款的项目与活动对于美国重要的外交政策和国家安全利益来说至关重要。”[34]

适当构想的和有效管理的安全援助项目，是对我们防务努力的不可缺少的补充，它们直接提高了美国的安全。发展援助也对这一努力作出了贡献，可以通过对受援国本国努力的补充来实现经济发展，满足其人民的基本需求。这两个领域里的进步将为美国政策的中心目标——地区稳定与更和平的世界作出贡献。……本届政府的主要目标是继续对所有联邦项目进行有力的调查，以确保它们直接为美国的利益服务，每一美元都得到有效的使用。当我们执政时，我的政府着手对对外援助进行了彻底的和慎重的审查。我们与国会在对外援助立法上进行了密切合作。这反映了政府两个部门的深思熟虑的判断，即我们的国家利益都是与我们朋友和盟国的安全与发展联系在一起的。[35]

里根一开始是抱着改革和削减美国对外援助的想法进入政府的，他坚持认为，美国的对外援助制度应受到检查和改革，不过他也认为，援助是美国外交政策的一个重要组成部分。里根的国务卿乔治·普拉特·舒尔茨（George Pratt Shultz）1984年说:

我们的对外援助项目本身并不是目的。当然，我们寻求帮助人们建立更好的经济生活和广泛的人类需要和期望……经济和安全援助并不仅仅是道德责任；它们也服务于我们的国家利益。当被构想和管理好时，援助项目可以加强我们的外交政策，并提高我们的国家安全。通过促进国家的经济发展，我们支持了自由世界的活力与安全。”[36]

舒尔茨还表示:“我们的安全援助和经济援助项目是我们外交政策不可缺少的工具，它们同美国的国家安全和经济繁荣直接相关。”[37]

对于美国在世界上的政治和经济作用，里根政府有清楚的和一贯的看法，这一看法不仅影响了美苏之间的国际政治斗争，而且影响了美国对世界经济和发展的政策。[38]“经济健康”是里根为促进国际发展所开出的处方的主词。他说，我们“需要使美国和世界经济重新恢复活力，以作为我们自己和其他国家社会与经济进步的基础”；同时，需要更明确地把注意力集中在发展的“真正含义上”。他断言:“战后经济制度建立在一个信仰之上，即国家发展和人类进步的关键是个人自由——政治和经济的个人自由。”[39]

根据管理与预算办公室（The Office of Management and Budget）主任戴维·斯托克曼（David Stockman）的建议，里根政府打算采取的与对外援助有关的第一个行动是:完全停止美国对国际开发协会的贡献，关闭地区开发银行的软贷款窗口。国务院的这项政策遭到了美国的盟国和许多发展中国家的强烈反对，这最终迫使里根政府放弃了原先的主张。里根也就受援国的改革说过很多强硬的话，但是美国的对外援助方法并没有发生任何实质性变化。

里根政府想改革和减少美国的对外援助，为此，它授权重新审查对外援助，但是这项工作直到里根任职后的第二年才开始。实际上，共和党的竞选纲领已经为里根政府处理对外援助的方法建立了框架，表明新的共和党政府的对外援助将从多边项目转向双边项目，从经济援助转向军事和安全援助。保守的传统基金会主席爱德华·J.福伊尔纳（Edward J.Feulner，Jr）领导了国际开发署的过渡班子，他反对多边援助，支持双边援助，认为在双边援助中，美国可以自主地追求经济利益和外交政策目标。在他看来，对外援助项目造成了阻碍经济发展的低效率的官僚机构。里根过渡政府的总顾问与1981—1986年担任国际开发署署长的M.彼得·麦克弗森（M.Peter McPherson）并肩工作，他们在对外援助政策上的观点相当吻合。

麦克弗森在1981年第一次出席众议院外交事务委员会的听证会时，就表明了自己的观点:“我们了解到，第三世界的持续发展对于我们的国内福利和国际福利具有越来越大的重要性。在过去一年里，对我们相互依存的公众意识已经通过总统世界饥荒委员会（The Presidential Commission on World Hunger）、勃兰特委员会和《全球2000》[40]的研究所彰显”。他赞同这些组织的报告，并向国会委员会阐述了其重要性:“如果不能在贫困状况方面作出可接受的改善，只能导致内部的不稳定，并造成第三世界政府对国际制度和当前这个制度中的经济与制度权力的分配日益失望。”[41]

在总统竞选期间，麦克弗森就在一份提交的备忘录中提出了关于发展的四个政策支柱，概述了里根的对外援助思想。这四个支柱旨在“获得总统所希望的那种对外政策项目——寻求支持自我持续发展，通过倡议和创造性来帮助人们自助，同时刺激国际贸易与援助的真正需要者”[42]。

这四个支柱是:

1.政策对话与改革。寻求与受援国政府在什么是可能造成发展和实际改善的政策限制的问题上形成共识。

2.体制发展。把注意力集中在使机构非集中化和鼓励依赖私人与志愿机构，而不是依赖公共机构上。

3.技术转移。寻求在生物医学研究、农业和家庭计划领域里实现突破。

4.私人部门的发展。提高私人部门在解决发展问题方面的作用。

里根的国务卿乔治·舒尔茨把美国的利益同第三世界的发展联系在一起，指出了美国需要帮助第三世界发展的原因:第一，如果没有第三世界经济的增长，就没有美国经济的持续繁荣；第二，如果没有发展中国家的稳定与和平，就没有美国公民的安全与和平。他强调:“我们的安全和经济援助项目是我们外交政策不可或缺的工具，同美国的国家安全和经济繁荣息息相关。”[43]

关于发展，里根总统提出了鼓励发展的五项原则:

第一，通过开放国内和国家之间的市场来刺激国际贸易；

第二，根据各国的具体需要和潜力来为它们制定特殊的发展战略；

第三，通过援助来带动自我持续的生产能力的发展；

第四，在许多国家改善私人投资环境；

第五，创造一种政治氛围，在其中，可以采取实际的解决方法，而不受限制和干预国家市场或采取通货膨胀的错误政策的阻碍。[44]

里根总统认为，发展援助必须遵循这些原则。他许诺将努力加强世界银行和其他国际机构，保证提供美国的技术、食品和资金，在贫困国家促进自我持续的生产活动的发展。这些似乎表明，美国的对外援助将发生显著的变化。然而，里根政府的实际行动却南辕北辙，他并没有把美国的外交政策带回到理性主义的路线上，而是让美国的政策沿着70年代的路线继续走下去。[45]

上述四大支柱又建立在美国整体外交战略之上，它包含三个基本目标:创造和平并维持美国的安全；促进世界经济日益发展，确保美国能够进入自由市场和获得关键性资源；扩大民主和自由的力量。里根的国家安全助理亚历山大·黑格（Alexander Haig）对外交政策的四大支柱有其自己的说明，认为它们是要恢复美国和西方的经济和军事力量，使联盟重新恢复活力；促进不发达国家在和平变化环境中的进步；把同苏联的关系建立在制约和互惠之上。[46]

然而，为了把美国的发展项目变为刺激“自我持续的生产能力”，就必须挑战20世纪70年代有关“人类基本需求”“新方向”的立法。但是国际开发署在这方面并没有作出实际的努力，里根政府对外援助的基本目标也没有发生明显的改变，特别是因为其国际开发署署长麦克弗森内心里赞同1973年国会通过的有关“新方向”的立法。

在里根政府时期对外援助不受重视，它主要被用于促进美国的投资、市场经济、国家利益，以及保护其他国家不受共产主义的影响。80年代中期，美国对外援助开始出现下降的趋势，而且这一趋势持续了整个80年代。此外，在里根政府时期，军事援助再次成为优先考虑，1981—1986年，有40%的美国双边援助是以军事训练和设备的形式提供的。大量这类援助被给予中美洲反左翼政权的国家，如萨尔瓦多。在里根政府时期，地缘政治左右了美国的对外援助政策。

总的来说，第一届里根政府的对外援助开始从“人类基本需求”向集中于宏观经济增长的更短期的目标转移。这一转移在传统的关注援助的选民中引起了很大的争论。一名外交事务专家拉里·诺埃尔斯（Larry Nowels）说:“号召直接给予贫困者援助的新方向立法仍然有效，但里根政府的四大支柱目标却转向了宏观经济增长。援助应在多大程度上集中于依赖私人部门和市场机制，还是依赖增加给予最贫困人口的资源，仍然是辩论中的一个关键问题。”[47]

里根政府时期新任的管理与预算办公室主任戴维·斯托克曼（David Stockman）想完全停止美国对国际开发协会和地区开发银行软贷款窗口的贡献。据当时刚刚离任的非洲事务助理国务卿说，国务院非洲局所有国别处的官员都为此给美国驻这些国家的大使打电话，让后者通知非洲各国政府，并非正式地鼓励这些政府让它们的驻美大使游说美国政府阻止这项政策。美国试图急剧改变对外援助政策的做法受到了盟国和发展中国家的普遍质疑，最终使得里根政府没有完全停止这些援助项目。但是，当其他国家减少它们对国际开发协会的贡献时，美国也大量减少了援助。里根政府把对国际开发协会的援助削减了1 /4，从1978—1980年平均每年占美国对外援助的1 /3，减少到1986—1989年平均每年占22%。[48]

与卡特政府不同，里根政府在对外援助方面所做的是，最大可能地绕过国会对对外援助立法的限制，不把对外援助同人权挂钩。此外，里根政府在对外援助政策上口头支持“人类基本需求”，但是实际上，其重点集中在安全援助上，以应对苏联的扩张主义。

凯莱布·罗西特（Caleb Rossiter）1984年评论道:“在卡特执政期间，多边银行是人权政策的集中点。然而，从那时以来，里根政府已放弃了运用在多边发展银行中的投票来作为人权政策主要工具的做法。在世界银行中，美国现在只以人权为由反对对左翼政府的贷款。它不再反对向同美国有关联的右翼政府贷款，无论它们在多大程度上侵犯人权。”[49]

里根的外交政策顾问们建议，“外交政策目标和美国在多边银行中的作用”不应被看作政治问题，而应看作经济问题。但是在政府打算否决给予贷款的国家的名单中包括尼加拉瓜、古巴、越南和格林纳达（在美国入侵它之前）等左翼国家。里根政府更愿意把国际金融机构当作向敌视美国的左翼政府施加压力的工具。一方面，它以侵犯人权为由反对给予安哥拉、叙利亚、贝宁、南也门、老挝和越南贷款。它一再阻止向尼加拉瓜贷款，甚至是用于修建渔场和农村道路的贷款。而对于这些贷款，国际金融机构的其他国家认为，如果是根据经济标准，有充分的理由予以批准。

另一方面，美国继续给予南非和萨尔瓦多等右翼国家贷款。美国在国际金融机构中投票支持给予南非11亿美元的贷款，虽然大多数国家因其种族隔离制度而投了反对票。美国政府为此辩解说，在对贷款表决时考虑政治因素是不适当的。1981年2月，在里根担任总统的第一个月，美国驻国际金融机构的代表就接到指示，不要再以侵犯人权为由，反对向阿根廷、智利、乌拉圭和巴拉圭这些右翼国家贷款。虽然这些国家仍然被认为严重侵犯了人权，美国政府却声明它们的人权状况已经有了“很大的改善”。美国政府还改变了原先在国际金融机构中对下述右翼政府贷款的否定立场:菲律宾、危地马拉、南非、韩国和萨尔瓦多，因为这些国家都是美国政治上的盟友。在里根担任总统的头三年，他的政府反对给予左翼政府的贷款占它们申请贷款总额的31%，而反对给予右翼政权的贷款只占它们申请贷款总额的3%。

在里根政府的最后几年，这种有选择地施加压力的模式依然如故。1985年前9个月，美国至少给予8个被看作严重侵犯人权的国家贷款，它们是菲律宾、土耳其、危地马拉、韩国、巴拉圭、巴基斯坦、海地和萨尔瓦多，所有这些国家都是美国的盟友。里根政府试图否定给予贷款的国家都是左翼政府领导的国家，它们是安哥拉、叙利亚和南也门。从1984年10月到1985年3月，在美国反对给予5个国家的9项贷款中只有一个国家（智利）属于美国的阵营。同一时期，美国支持向8个有糟糕人权记录的国家提供了31项贷款。

为了替自己在国际金融机构中的投票方式进行辩护，里根政府不断地证明友好右翼国家的人权状况已经得到了改善，其所谓的“改善”不过是指在这些国家中没有发生“一贯”侵犯人权的情况，侵犯人权只是个别现象。在解释美国为什么要给予智利、巴拉圭、乌拉圭和阿根廷贷款时，副助理国务卿斯蒂芬·博斯沃思（Stephen Bosworth）说:“我们的判断是，趋势是朝着重要的改善发展……因此我们不能认为现在的严重侵犯人权的做法是一贯的。”然而这种辩解不能使一些国会议员信服。众议员吉姆·利奇（Jim Leach）对此反驳说:“这种想法就像是辩解说，在纳粹德国的情况下，如果关闭了达豪和奥斯威辛集中营，但仍然保留着布痕瓦尔德，就表明已经有了足够的改善，可以作出法律上的决定:一贯侵犯人权的模式已经不复存在。”[50]

里根政府的辩解是利用《对外援助法》第701节中“一贯”（侵犯人权）的字样。为了堵塞这一漏洞，国会于1983年11月通过了一个补充拨款法，从“701条款”中取消了“一贯”一词。部分由于这一原因，此后里根政府在国际金融机构中的投票方式有了一些变化，例如，贝宁从否定给予贷款的名单中消失了，乌干达和智利因为侵犯人权而被拒绝给予贷款。拒绝支持向智利贷款是里根政府对右翼政权使用“701条款”的第一例。

萨尔瓦多严重的人权记录并没有阻止里根政府继续向其提供军事援助，而且里根政府为此辩护说，萨尔瓦多的人权状况已经有所改善。1982年，国会分配给第三世界国家的对外援助额超过123亿美元，其中将近9.85亿美元是给予拉丁美洲国家的，大约83%是以经济援助形式提供的，余下的是军事援助。当年萨尔瓦多得到了美国给予拉丁美洲国家双边援助的27%，尽管萨尔瓦多有非常糟糕的人权记录。其他一些拉美国家也得到了美国的经济援助，所有这些国家都有很差的人权记录，例如玻利维亚、危地马拉、圭亚那等，不过它们没有得到军事援助。[51]

在危地马拉，虽然当地政府应当对许多政治谋杀负责，但里根仍然要求恢复对它的军事援助。南美洲的一些军事独裁国家虽然被公认为严重侵犯人权，但由于它们是亲美国家，它们仍能不断从美国得到援助。当时的美国民意测验显示，绝大多数美国公众反对政府向萨尔瓦多和尼加拉瓜派兵，里根政府为此相信向尼加拉瓜反政府武装提供援助是一个替代方法，它提出，除非国会支持这一要求，否则就可能出现第二个越南。

另一个不断得到美国军事援助的国家是巴基斯坦。美国对巴基斯坦的援助是为了追求地缘政治利益。在70年代末以前，美国对巴基斯坦的援助大部分采取经济援助的形式，但是到70年代末，这一地区发生的两个事件造成了美国援助政策的变化:一个是在伊朗革命之后美国“丢失了伊朗”，这导致美国在这一地区寻找其他盟国。另一个更为重要的事件是，苏联于1979年入侵阿富汗。此后，巴基斯坦在帮助美国支持阿富汗中起了关键性作用。70年代后期，美国对巴基斯坦的经济援助逐渐下降，但是军事援助在80年代急剧上升（见表2—1）。随着苏联1988年撤出阿富汗，美国对巴基斯坦的援助在这一年急剧下降。虽然官方的说法是，巴基斯坦的核武器试验是停止军事援助的原因，但不可否认的是，冷战结束后巴基斯坦地缘政治重要性的下降是关键性因素。对巴基斯坦的援助也表明，在对外援助的背后地缘政治的考量是第一位的。[52]里根寻求与穆罕默德·齐亚哈克（Mohammed Zia ul-Haq）总统发展更密切的关系，以抵制苏联入侵阿富汗所造成的影响。

尽管里根政府承认巴基斯坦的人权记录“非常糟糕”，但是它把巴基斯坦称为“在一个有麻烦的地区的自由斗士”，因为巴基斯坦是美国在南亚地区可以依靠的平衡苏联势力的国家。里根为政府的援助辩护说，援助是给予这个国家本身的，而不是给予应当对这个国家侵犯人权行为负责的齐亚哈克总统领导下的政府的。美国认为，它的援助项目支持了巴基斯坦的经济发展，通过提供军事设施和训练加强了其防卫。[53]

类似的情况是美国对泰国的援助。80年代，鉴于需要泰国在越南与柬埔寨的冲突中发挥作用，美国对泰国的兴趣上升了。美国对泰国的安全援助帮助其政府在泰柬边境地区改善社会和经济条件，在那里有成千上万的难民寻求避难。美国的军事援助支持了泰国的军事力量现代化，以威慑越南的进一步侵略行动。[54]到冷战结束，由于泰国的地缘政治价值下降了，从1989年起美国完全停止了对泰国的军事援助，对它的经济援助也保持在很低的水平上。[55]

此外，在里根政府时期，美国中央情报局的秘密活动经费大幅增长，而且大部分是超出国会控制范围之外的。到1986年，每年至少有5亿美元被用于支持在阿富汗的针对苏联的秘密行动。1980—1985年，有20亿美元以上的经费通过中央情报局转给了萨尔瓦多政府。

四　里根政府对外援助的重点项目

里根政府对外援助政策的难题是，如何使关于发展的“四个政策支柱”与美国追求国家利益的外交政策设计相适应。尽管许多人反对“四个政策支柱”，但里根政府还是能够借此从国会得到日益增加的对外援助预算。1983年，里根政府建立了安全与经济委员会，亦即卡卢奇委员会（The Carlucci Committee），它被委以确定安全援助在美国外交政策中的作用的责任。该委员会的建议之一是建立一个共同发展和安全局（Mutual Development and Security Administration）。这个新组织将负责整合经济和安全项目。该委员会的最终目标是，不仅显示对外援助确实是外交政策的重要工具，而且也显示“由于缺乏有效的安全框架和良好的宏观经济环境，经济合作已经极大地降低了长期发展的积极影响的潜力”[56]。该委员会得出的结论是，所有对外合作工作必须与“良好的、管理得当的、被整合的项目结合在一起，具有始终如一的和前后一致的政治目标，否则所有的利益都可能受损”[57]。该委员会的重要建议是，把发展援助和安全援助结合起来，促进私人部门的发展，增加发展和安全援助的灵活性。该委员会还倡议使用经济支持基金来实现美国的政治和商业目标。[58]然而，批评者认为，安全与经济委员会的咨询对里根政府的政策并没有产生实质性影响，该委员会不过是一个摆设，政策方法在它成立之前就已经形成。不过，在里根政府时期，经济支持基金得到了大幅度增长，这是因为第一届里根政府强调，经济和安全援助之间存在着相互联系。

里根政府大量使用经济支持基金有各种原因，其中一个重要原因是，与其他援助项目相比，该项目相对不受限制，其资金可以被迅速分配给陷入经济萧条和日益严重的债务危机的国家。

在里根政府的财政部里，唐纳德·里甘（Donald Regan）和巴里·斯普林克尔（Barry Sprinkle）都对美国是否应继续承担对外援助持怀疑态度，为此，财政部委托俄勒冈大学教授雷蒙德·F.米克塞尔（Raymond F.Mikesell）研究发展中国家如何才能转变为自我持续的发展。但是，国际开发署和国务院的官员对这项研究所产生的狭隘观点感到不安，为此，他们指定明尼苏达大学教授安妮·O.克鲁格（Anne O.Krueger）和弗农· W.拉坦（Vernon W.Ruttan）进行研究，以检验经济援助对发展的影响。米克塞尔的研究结论实际上比里甘和斯普林克尔所希望的更加支持对外援助，倒是国际开发署和国务院的研究对援助持批评的态度，特别是对一些所谓的“新方向”项目。尽管这两项研究都没有对政府的援助政策产生影响，一些机构的人员还是认为它们对有关对外援助的讨论有所贡献。

里根政府所倡议的四个项目体现了它在对外援助中对意识形态、政治和战略的强调。

1.对私人援助的倡议

对私人援助的倡议是说明里根政府对外援助政策方向的最好例证，它要求“提供私人部门在援助项目和在发展中国家发展方面发挥作用的实际手段”。这个倡议的前提是，当个人寻求增加其在供应、商品和服务方面的公开竞争时，便产生了对稀缺资源的最有效的分配。如果个人的市场行为得到政府对服务的良好管理，便可以促进整个经济的增长和发展。这种看法认为，由于发展中国家过度敌视依赖市场利率来指导投资和消费决定，它们就不可能有效地使用自己的资源。

结果，国际开发署的相应政策是，“参与具体直接的项目行动，取消对私人企业发展的法律、规章和其他限制，支持和促进私人企业的发展”。私人部门的倡议不受所有援助形式的限制。发展援助、经济支持基金和根据《第480号公法》给予的贷款或赠款被认为是支持私人企业发展的“拨款”方法。

根据法律，国际开发署不得用其资金来取代私人投资或私人商业活动。尽管如此，国际开发署在1983年向国会提交的预算报告中声明:由于能源“成为国际开发署的一个重要关注领域”，它已“日益把其援助扩大到包括技术援助在内，以扩大当地的煤炭、石油和天然气供应”[59]。这些活动与国际开发署得到的法律授权并不吻合。

1983年，里根任命了一个工作小组来为私人部门的援助制定发展路线，这个小组由商人或“私人部门领导人”组成，其被授予的责任是“决定美国的资源，特别是对外援助，如何能在发展中国家创造贸易、投资和私人企业”。同时，政府还建议建立一个经济安全委员会（The Economic Security Council）来协调国内和国际政策，在最大的可行范围内进一步强调把资源输送给发展中国家的私人部门，而不是政府。[60]但是，里根政府鼓励私人援助的方法忽略了一个事实，即私人资本并不是公共资本，它不能被强迫投资于不能获利的地方。此外，历史上，私人资本从不投资于基础设施项目。

私人企业应如何促进第三世界发展的问题一直是里根时期令历任国际开发署署长深感困扰的问题。无论如何，私人企业的倡议并没有得到国际开发署的支持。在国际开发署的全盛期，它仅仅为其拨款2700万美元。此后，它所得到的资助逐渐下降，到里根政府末期仅占国际开发署预算的0.5%。[61]

2.人口援助

里根政府的意识形态在其人口援助政策中表现得最为明显。自20世纪60年代后期以来，美国和一些西欧与亚洲国家试图共同努力来限制发展中国家的出生率。美国支持一种观点，即不受限制的人口增长对经济发展、医疗和个人潜力，尤其是对妇女的个人潜力有负面影响，因此美国支持旨在降低出生率和促进经济增长的家庭计划。1974年，在布加勒斯特举行的第一届世界人口大会上，美国敦促参与者面对人口问题及其同发展的关系，并考虑人口政策和行动问题。然而，第三世界国家并不认同美国的观点，它们认为新的国际经济秩序能够减轻人口增长问题，并认为“发展是最好的节育方法”[62]。

1983年，国际开发署署长麦克弗森在国会作证时说:“第三世界中人口的过度增长是一个关键问题……它构成了人均粮食生产增长的主要障碍，造成了营养不良和慢性疾病，使不可再生的资源日益减少。”他的意思是，发展中国家的父母非理性地选择了“过量”地生育子女，这可能成为第三世界国家的政府对本国农业困难、饥荒问题或自然资源的管理推卸责任的借口。国际开发署因此认为政府控制人口增长是合理的，也曾表示它将执行自愿的家庭计划。[63]

到20世纪80年代，随着援助国对人口控制的努力日益提高，第三世界国家逐渐接受了下述观点:人口增长会对经济发展造成威胁。然而，此时美国却改变了自己原先的观点。1984年，在墨西哥城举办的第二届世界人口大会上，美国的官方立场转变为，人口对经济增长仅有中性的影响，因为快速的经济增长能够抵消人口增长所带来的负面影响。[64]美国代表团团长詹姆斯·L.巴克利（James L.Buckley）宣称，人口增长的结果“既不好也不坏”，它只有在与其他因素，如经济政策、社会限制、把更多的人力投入有用的工作的能力结合在一起时，才会产生积极的或负面的影响。此时，美国的新战略被巴克利概括为取消补贴和控制，“依赖在自由经济中工作的个人的创造性”[65]。马里兰大学经济学教授朱利安·西蒙（Julian Simon）是这个代表团中的理论家，他由于《最终的资源》（The Ultimate Source）而臭名昭著。他为人口增长辩护道:它“最重要的效果是……增长的人口对我们有用的知识储存作出了贡献”[66]。

为了进一步强调政策的变化，美国在为墨西哥城大会进行准备时没有遵守正规的程序，不是由国务院制定计划和做准备工作，而是由白宫幕僚单独提出一份立场文件并组织代表团。这成为白宫同国务院和国际开发署争斗的根源。在1984年之前，美国通过许多国际组织把资金用于人口项目，甚至在中国人口控制计划的实行效果受到美国公开批评，而且美国不愿把发展资金用于非自愿的人口控制时，美国政府仍然资助联合国人口活动基金（The UN Fund for Population Activities）（UNFAP），该基金向中国提供了5000万美元的赠款。但是由于来自“新右派”和其他反堕胎压力集团的批评，美国中断了对资助堕胎的国际组织的支持，如国际计划生育联盟（The International Planned Parenthood Federation）（IPPF）和联合国人口活动基金。1985年，里根政府开始从这两个组织中撤出资金。

不过，虽然有在墨西哥会议上的立场和来自右翼的观点，里根政府仍然在口头上支持人口计划，因此，它对人口项目资金预算的要求略微有所增加。但是国会并不赞同里根政府的政策，它拨给这个项目更多的资金。麦克弗森在行政部门和国会之间做了调解，维持了人口援助项目资金的稳步增长。

3.地区援助

在里根政府时期，4个地区受到了特别的重视:中美洲、加勒比地区、非洲和中东。

（1）中美洲

在里根政府执政的8年（1981—1988）中，尼加拉瓜、萨尔瓦多和巴拿马位于美国对拉丁美洲政策的中心，虽然80年代美国的注意力也被拉丁美洲的其他一些问题，如债务危机、贩毒、加勒比海国家的结构性经济问题，以及如何同拉丁美洲的大国建立新的关系所吸引，但是它从来没有改变其政策重点:在尼加拉瓜击退共产主义和击败中美洲右翼国家中的反政府武装。[67]为了这一目标，美国对中美洲的援助在1980—1987年增长了7倍。国际开发署在驻中美洲使团中增加了大量人员，“在某些国家甚至相当于影子政府”[68]。然而，美国在这一地区对稳定的强调超过了对发展的强调，其目标是颠覆同苏联和古巴关系密切的尼加拉瓜政权和支持尼加拉瓜周边国家的亲美政权。最终的目标是，“在我们的后院重建美国政治经济无可争议的霸权”[69]。这样，尽管中美洲在地理上靠近美国，而且在历史上同美国联系密切，但它们从来都不是美国对外援助的重点地区，仅仅在里根政府时期是个例外。[70]

里根政府管理对中美洲援助的方法是，“通过提供武器和现金来促进军事介入、叛乱和反叛乱”，主要的手段是使用经济支持基金。里根政府使用其在多边银行中的否决权以阻止对某些国家的贷款，同时强制通过一些给予亲美右翼国家的贷款。

为了制造支持中美洲项目的公众舆论，里根政府任命了一个“中美洲跨党派全国委员会”（The National Bipartisan Commission on Central America），由亨利·基辛格担任主席，因此它也被称为基辛格委员会。该委员会发现，贫困、不公正和经济增长停滞等问题的根源既来自国内也来自国外。“不满是真实的，因为很大一部分人口的生活状况是灾难性的……”因此，这一地区“革命的条件成熟了”[71]。该委员会赞同里根关于中美洲动荡的观点和应对政策:应大量增加对萨尔瓦多的军事援助和对尼加拉瓜“反革命”的秘密援助。它提出的政策建议包括对整个地区提供长期的军事和经济援助，以及里根同中美洲国家领导人会面讨论这一地区长期的经济发展计划。[72]该委员会既强调军事援助项目的重要性，也强调经济援助项目的重要性，它认为，通过经济支持援助，美国可以支持一些其认为具有战略重要性的国家的经济稳定，由于经济是军事的基础，美国也因此加强了安全。

从1981—1985年的四个财年里，美国对中美洲的经济援助占其对中美洲援助总额的78%，军事援助占22%。[73]虽然基辛格委员会对援助政策几乎没有产生影响，但是它的建立显示了政府赋予这一地区的重要性。在全球抵制苏联扩张的里根主义为给予尼加拉瓜反左翼政府武装的援助提供了辩护，然而，国会不愿看到出现另一个越南，因此它并不支持里根总统的援助政策。[74]

（2）加勒比地区

里根政府对加勒比地区承担的责任明显显示在1981年3月政府发布的《加勒比盆地计划》（The Caribbean Basin Initiative）（CBI）中，该计划旨在为加勒比和中美洲国家的经济注入活力，以“浇灭革命烈火”。《加勒比盆地计划》包括在1982财年“迅速注入”3.5亿美元的经济援助，消除大多数加勒比产品的贸易障碍，为可能投资该地区的美国商业提供税收优惠。[75]里根政府认为，该地区的不稳定是对美国的政治威胁，因此应采取步骤来促进其经济发展。重点是通过“一些与贸易和税收有关的刺激”来扩大生产和出口，并使之多样化。“行动的核心是为来自这一地区的广泛的美国进口商品……提供单边的和非互惠的免税待遇。”[76]但是，批评者认为，这一地区的贸易问题并不是关税造成的，而是需要把美国的制造商从亚洲吸引到加勒比地区劳动力过剩的和低收入的国家，即“为必要的基础设施建设提供适当的环境、训练工人和建立内部市场……”[77]

《加勒比盆地计划》的目标是在一个具有战略重要性的地区促进经济发展。事实上，里根政府仅仅有选择地执行了贸易协定，而且这些协定对地区经济的改善是有限的。批评者认为，即使这些有限的改善也被美国贸易政策造成的损失所抵消了。

（3）非洲

里根在对外援助方面赋予了非洲更大的重要性，部分原因是国会中非洲裔议员数量的增加以及非政府组织影响的增长。美国在非洲的对外援助目标是相互矛盾的。这些目标包括促进美国的全球地缘政治地位；支持美国在多边论坛和其他国际组织中的立场；使美国外交官能够接触非洲国家的政府官员；通过对以受援国国内政策改革为条件的项目的支持或国际收支支持来促进经济发展；提供人道主义援助。

在里根政府的第一年，美国对非洲的援助有了很大的增长。经济支持基金从对外援助项目中得到了大量经费，目的是资助非洲国家国内政策的改革。经济支持基金具有其他常规发展资金所不具备的很大的灵活性。然而1986年，当美国对外援助减少时，它对非洲的援助也降低了，而且短期的经济支持基金并没有产生长期的发展效果。由于转向经济支持基金，此时发展援助仅占对非洲总援助的10%，“更多的美国援助现在用于商品进口项目，被当作支持萧条的经济的方法。更少的美国援助被用于长期发展计划”[78]。可以说，发展援助正在变为用于军事销售、培训以及商品进口的对外援助项目，更直接地为那些对于里根政府来说重要的政权提供支持。

这一时期，美国对外援助在非洲的计划被批评为是反应式的，是对非洲灾害作出的反应，而忽略了长期计划。例如，撒哈拉发展项目（The Sahel Development Program）产生于1978财年福特总统的对外援助要求，旨在使美国对资助受干旱影响严重的西非地区的一项多边计划承担的责任制度化。不过，由于这一项目从未受到里根政府的支持，美国给予非洲的人道主义援助受到了拖延。[79]。

美国直到1981年才结束了对非洲政策的“重新审查”。助理国务卿切斯特·克罗克（Chester Crocker）在堪萨斯州威奇塔市的非洲—美国研究所（The African-American Institute）声明，美国政府的非洲政策具有如下目标:促进和平与地区安全；支持“可靠的”朋友；保持开放的市场机会；获得关键的资源；谈判解决南部非洲问题。[80]

美国对非洲的援助水平自1980年以来一直在下降，而且并没有像美国所承诺的那样，把南部非洲置于美国外交政策的重要位置。为了使美国的对外援助更加有效和产生更好的结果，里根政府的非洲政策日益把注意力集中在少数关键的战略伙伴上，如苏丹和肯尼亚。1981年夏季，克罗克断言:“在里根政府执政时，我们双边援助的目标是那些我们的利益最明显的地区，更加集中于产生具有广泛和持续影响的政策变化。”[81]变化之一是给予这些国家和国外私人部门更大的机会。里根政府极大地增加了对非洲之角的军事援助，包括苏丹、索马里和肯尼亚；增加了对这些国家的经济支持援助，以及对诸如利比亚和扎伊尔这样的美国“老朋友”的援助，例如美国对扎伊尔的投资达到20亿美元，目的是使它疏远苏联。但是，正如国际开发署官员所说，美国对扎伊尔的援助“没有达到任何目的”[82]。此外，除了津巴布韦以外，在里根政府时期没有一个非洲国家得到的经济援助超过1980财年或1981财年。[83]1982财年，美国给予南非的经济支持基金虽然急剧减少了，但给予撒哈拉以南非洲的经济支持基金有一半以上仍然给予了南部非洲。1983财年，其比例占对整个地区援助的21%以上。在1984财年的援助规划中，大约35%的经济支持项目是给予南部非洲的，这一地区得到了所有双边援助的21%。[84]

里根政府反对大多数对非洲的多边贷款，认为美国的资金应当用于双边项目，以实现美国的政策目标，如促进市场取向的活动和对友好国家的回报。美国不能控制在多边开发银行中的项目，美国对多边金融组织，如向非洲提供借贷的主要国际组织——国际开发协会、国际农业发展基金（The International Fund for Agricultural Development）（IFAD）以及非洲发展基金（The Africa Development Fund）的资金贡献，都大大低于其他捐助国。世界银行和其他金融机构以及美国的私人志愿组织（PVOs），在非洲的发展中有特殊的利益。1984年，世界银行和国际货币基金曾经建议为非洲建立“特殊援助机构”，但是这遭到了偏爱双边援助的里根政府的反对。

里根政府的其他倡议在国会中没有得到很大的支持，如《经济政策计划》（The Economic Policy Initiative）（EPI）。该计划的目的是支持那些显示出有解决其农业生产力问题的意愿和能力的政府。[85]这是一个对那些想促进其经济制度改变的国家，或想通过具有更大资本主义取向的自由市场政策来促进发展的国家的援助计划。一位民主党国会议员的助手担心，经济政策计划已经成为对政治盟国支持回报的行贿基金。

美国的大多数发展专家认为，许多对非洲的援助项目并不十分成功。“这些计划失败的根本原因是它们不适合于非洲的条件。因为它们过于复杂，要求非洲的官僚机构有很高程度的合作，而这对于非洲的政府来说是很困难的。”[86]美国面临的其他问题是，当它提供的资金不过是非洲受援国得到的国外官方发展援助的一部分时，它应如何有效地对援助施加自己的条件限制。

（4）中东

里根时期，美国对中东的援助主要给予了以色列和埃及。美国副国务卿迈克尔·H.阿马科斯特（Michael H.Armacost）1985年9月11日说，美国对外援助的一个重要目标是在“中东获得持久和平，以色列和埃及是我们追求这一目标的主要伙伴，迄今也是我们对外援助的最大受援国。它们加在一起得到了我们对外援助的40%以上”[87]。这两个国家得到的援助占美国对这一地区援助的90%。以色列得到的援助全部来自经济支持援助，埃及得到的援助主要来自经济支持基金和《第480号公法》名下的援助。对中东的发展援助仅占该地区得到的援助总额的大约2.5%。[88]美国对以色列的援助支持其综合经济项目，旨在矫正以色列的经济不平衡。

美国对中东地区的援助与其他地区相比更为复杂，其形式是经济支持基金下的现金赠款，而且美国对这些援助的开支几乎没有监督。由于这一地区充满了种族、政治、宗教纷争，美国在那里的存在和影响基本上是通过赠款来实现的。在里根政府之前，美国对中东的援助在很大程度上是为了维持和平与稳定。而美国人接受阿以和平倡议，愿意给予中东日益增多的援助，基本上也是为了这一目的。美国对中东和平的支持与美国国内存在大量犹太人口以及他们的成功游说有关，这促成了美国同以色列之间更为密切的关系。

里根政府把以色列抬高到美国战略同盟的地位，这一关系始于1981年两国签署的“战略合作备忘录”。然而，在合作的第一年，它就因以色列攻占戈兰高地和黎巴嫩而受到阻挠。这引起了美以关系的紧张，并导致合作在短时期内被中断。里根政府最终意识到美以关系的重要性，因为美国是以色列在这一地区的唯一盟国，而且以色列也明白其安全极大地依赖于西方。[89]无论如何，美以之间的战略合作被“战略合作备忘录”正式化了。根据这份备忘录，美国同以色列协调军事和政治计划，分享情报，并讨论以色列的援助需求。这一合作给予美国机会来对以色列的经济政策提供咨询。然而，这些并没有给阿以冲突持续不断的中东带来和平。

4.多边援助

里根政府对多边援助始终持怀疑态度，这一怀疑最清楚地体现在管理与预算办公室主任戴维·斯托克曼（David Stockman）1981年削减对外援助项目的建议上。他“在纯意识形态原则的基础上要大幅度削减对外经济援助”[90]。而里根援助政策的指导方针是双边援助优先于多边援助，安全援助优先于发展援助，只有经济支持基金得到了“宽厚的对待”[91]。

斯托克曼和其他一些人，尤其是财政部的唐纳德·里甘和巴里·斯普林克尔认为，许多政府组织，包括美国的国际开发署，受了“社会主义错误的感染”[92]。“国际援助的管理机构正在把第三世界拖入自我强加的低效率的泥潭，并把它们埋葬在它们将永远无法偿付的巨大的外债之下。”[93]1981年春，里根政府授权财政部牵头对多边开发银行进行跨机构的重新审查，目的是进行“（对多边开发银行）综合的、无偏见的重新审查，用里根政府的基本政策偏好和优先考虑来衡量，为美国在20世纪80年代参与这些机构的活动建立政策和预算框架”[94]。虽然这一重审对多边开发银行提出了19条批评，从职员的薪水到计划评估体系，但总的来说它支持多边开发银行的借贷，并赞成它们所倡议的无政治偏见的原则。

同时，出于对美国在联合国所获支持不断下降的担忧，里根政府在80年代初命令重新评估美国在多边机构中的作用，并开始监督受援国的外交政策。国会通过了《第98—164号公法》和《第99—190号公法》，要求不给予那些经常在联合国投票中反对美国立场的国家援助，里根政府执行了这一要求，开始把对外援助分配与在联合国投票相挂钩。[95]

然而，美国对外援助想对私人部门和那些能够对美国国际开发署计划成功与否产生影响的具体部门给予更大的政治支持。多边开发银行覆盖了广泛的政治领域，它可能会削弱美国的双边努力或外交政策计划，因此美国政府中存在着反对多边开发银行的情绪。

罗伯特·克劳森（Robert Clausen）是卡特总统提名的世界银行行长麦克纳马拉的继任者。他声明，世界银行的项目支持私人部门以及受援国的政策和机构调整。这种观点与里根政府的要求相一致，虽然他这样说也可以解释为是为了得到国会对经费的支持。但无论如何，里根政府成功地削减了美国给予世界银行和其他多边借贷机构的资金，唯一逃过里根政府“大清洗”的多边项目是对国际开发协会的资助。早些时候，国际开发协会项目对于美国政府来说是必要的，因为它满足了美国国内自由主义在对外援助中更加重视“人类基本需求”的要求。而现在，对国际开发协会的批评集中在这一方面:鉴于低息贷款基本上是赠与的，它们作为美国在国外发挥影响的工具是无效的。[96]到第一届里根政府结束时，美国对多边开发银行的贡献比最初的承诺减少了30%。所有的多边开发银行，包括亚洲开发银行、美洲开发银行和非洲开发银行在内，都受到了影响。人们广泛认为，这些多边开发银行在20世纪80年代提供了支持发展援助战略的理念。里根政府不再强调多边开发银行的作用，说明他忽视了发展的重要性。

这些对联合国和国际组织的保留态度集中体现在预算上。里根政府减少了对大多数联合国机构的贡献，最大的削减是对联合国教科文组织捐款的削减。1983年12月，里根政府宣布，它打算退出联合国教科文组织，国务院的一份文件批评该组织未能充分反映机构中少数集团的观点，显示了对新闻自由、市场发展、人权等观念的“流行的敌视”，并显示了广泛的管理不当或“预算的过度增长”[97]。里根政府为此任命了一个委员会来研究联合国教科文组织以对其批评作出反应。由于没有发现该组织的行动有令其满意的变化，里根政府于1984年决定退出该组织。不过，美国仍然是它的“观察员国”，并仍然志愿对被认为“对美国的利益具有重要性的国际科学或文化活动”提供资助。

五　第二届里根政府的对外援助政策

从1985年第二届里根政府起，美国对外援助的关注重点再次发生了变化，其特点是有了更多的国际合作，但总的国际援助水平出现了下降。里根政府在外交政策方面的现实主义突然发生了转向，采取了被认为具有某种理想主义色彩的外交政策。[98]一个重大的转变是至少在口头上从对安全的关注转向了对经济稳定和经济增长的关注。此时，美苏关系正在迅速得到改善，而且看起来两国未来的合作前景良好。由于美国经济本身的问题，对外援助预算的增加受到了政治上的阻碍，因此决策者对“军事和短期安全关注主导”的援助项目的效率提出了质疑。海外开发委员会（The Overseas Development Council）认为4个因素导致了这一转变:

（1）美国已经从一个债权国转变为一个债务国；

（2）美国的全球贸易地位发生了变化，出现了前所未有的贸易赤字；

（3）商业银行制度正在变得国际化，即美国银行业的健康依赖于国外银行的偿付能力；

（4）“当墨西哥、巴西、阿根廷、菲律宾等国正在使其经济和政治制度自由化时，在政治上这些国家的经济增长和发展对美国来说更加利益攸关”[99]。

（一）双边援助的重点

在里根总统的第二任期，詹姆斯·贝克（James BakerⅢ）与唐纳德·里甘对换了工作，成为财政部长。贝克了解解决日益恶化的世界经济局势的紧迫性，他开始同国际借贷机构一起工作，为发展中国家的发展提供刺激，帮助它们找到走出经济危机的道路。如果说肯尼迪把艾森豪威尔政府对冷战安全的关注转变为对发展援助的关注的话，那么詹姆斯·贝克则把对全球债务的关注转变为对国际合作的关注。他提出的理由是，美国能够援助发展中国家以帮助它们恢复增长和解决债务问题，这反过来有益于美国的经济和政治利益。这一思路有助于改变美国对多边开发银行的看法。贝克认为，美国应与多边开发银行一起努力，通过促进在第三世界债务国中进行结构调整以及对经济指标更密切的监督，来支持第三世界的发展。

贝克是一名自由贸易的坚定支持者。他最引人瞩目的倡议是《贝克计划》（The Baker Plan），这是一个国际债务战略，所设想的手段是来自商业银行的200亿美元新贷款和来自世界银行与其他多边开发银行对债务国的90亿美元贷款。贷款的条件是债务国必须改革其经济制度，使其更加市场化，采取国际货币基金组织所采取的增长取向的宏观经济政策和结构政策，由世界银行来执行监督责任。然而，贝克的计划没有获得成功，因为商业银行不愿提供必要的贷款，而经济改革对于借贷国中的许多政治家来说太雄心勃勃。此外，这一计划的批评者认为，其指标从没有被具体化。

在第二届里根政府时期，美国对国际合作的态度随着美苏关系的缓和而加强了，大规模的防务建设不再是迫切需要。东西方关系的回暖带来了美国外交界的乐观主义气氛，同时也引起了对安全援助预算更大的重新审查，并增强了对外援助中的发展取向。随之而来的对外援助战略的主要变化是不再大量增加安全援助，而是更加依赖于私人部门的计划、市场机制和私人志愿组织。在援助经费减少的同时，国会对对外援助的流向和行政部门实现目标的灵活性有了更大的影响。由于经济支持基金的特点和总经费的减少，中东、中美洲和提供基地使用权的国家所得到的援助占经济支持基金的绝大部分。[100]

在这种背景下，美国负责政治事务的国务卿迈克尔·H.阿马科斯特（Michael H.Armacost）1985年9月11日在美国政府的地区外交政策会议上（The Regional Foreign Policy Conference）提出了美国官方双边援助的重点:

第一，追求中东持久和平。以色列和埃及是美国追求这一目标的主要伙伴，也是美国对外援助的最大受援国。它们加在一起得到了美国对外援助的40%以上。美国的经济和军事援助项目也支持约旦和其他温和的阿拉伯国家在和平进程中发挥作用。

第二，确保和维持美国可以使用“对于世界安全重要的”军事基地。美国对外援助的大约1 /5是用于这一目的的，主要的受援国包括西班牙、葡萄牙、希腊和菲律宾。基地使用权有助于美国确保国家安全。

第三，在同苏联和其他共产党国家对抗中支持美国的盟国，如韩国、泰国和巴基斯坦得到了美国对外援助的1 /12。美国之所以愿意满足这些国家的需要，是因为考虑到这些国家由于同美国进行战略合作而面临着极大的风险。阿马科斯特说，地区安全和美国的安全依赖于能否阻止朝鲜对韩国的侵略，韩国在首尔50英里外驻有与朝鲜军队对峙的前沿部队，而美国的援助帮助韩国改善了战斗力。泰国在苏联支持越南入侵柬埔寨后面临着严重的安全挑战，在泰柬边境上有成千上万的难民寻求避难，美国对泰国的安全援助支持了泰国政府在泰柬边境地区改善社会和经济条件的努力，美国的军事援助支持了泰国军事力量的现代化，对越南的进一步侵略行动是一个威慑。巴基斯坦位于在阿富汗抵制苏联侵略的前线。美国对巴基斯坦的6年援助项目支持了巴基斯坦的经济发展，为它提供的军事设施加强了其防卫。

第四，经济发展和消除人类苦难。例如在阿富汗，美国的经济援助自1981年以来翻了将近一番。

第五，美国对中美洲对外援助的主要目的是经济发展和帮助中美洲国家建立民主制度，使它们能经受得住“尼加拉瓜的颠覆压力所造成的经济和政治危机”[101]。

与此同时，其他项目也没有受到忽视。例如，1987年，里根政府建议在发展援助项目下设立一个对非洲的专项资金——发展资金（The Develop-ment Fund），用来支持政策改革，国会为此拨款5亿美元。

美国同联合国的关系也得到了改善。里根政府认为，在联合国秘书长哈维尔·佩雷斯·德奎利亚尔（Javier Perez de Cuellar）的领导下，联合国中的反西方情绪有所缓解。为此，1988年9月，里根政府改变了长达8年的与联合国的不合作态度，授权缴纳了美国拖欠联合国的4400万美元摊款，并表示愿意在次年国会拨款后偿付另外1.44亿美元的拖欠摊款。此外，里根政府要求国务院制定一个多年计划来偿付其余5.2亿美元对联合国及其他特殊机构的拖欠摊款，如世界卫生组织（2800万美元）、联合国粮食及农业组织（8200万美元）。[102]

（二）《平衡预算与紧急赤字控制法》导致的变化

第一届里根政府期间，国会的主要作用是通过修正法案和指定专项基金用途来影响政策。这一作用最明显地显示在国会与行政部门就对外援助的优先考虑进行的对话上:里根政府大幅度增加了安全援助和经济支持基金，但国会更赞同经济取向的项目，不过国会并没有提出重大的对外援助战略，而是先默许了行政部门的倡议，然后再指定专项基金的用途和拨款。

根据众议院拨款委员会对外行动和出口资助小组委员会主席戴维·R.奥贝（David R.Obey）（威斯康星州民主党众议员）的观点，正是由于“缺乏对援助的支持和缺乏在对外援助应如何使用的问题上缺乏共识，阻止了国会通过一个独立的拨款法”[103]。但国会也作出了一些努力在立法上采取更为主动的行动。参、众两院1981年接受了众议院外交事务委员会主席克莱蒙特·扎布洛茨基（Clement Zablocki）（威斯康星州民主党众议员）的建议，对对外援助实行两年的授权，因为扎布洛茨基认为，国会不必每年都花费精力在不得人心的对外援助项目上进行辩论或投票，尤其是在选举年。两院的对外关系委员会也倡议了一些重要的立法条款来维持对对外援助项目的监督。同时，里根政府寻求通过运用重新指定援助用途和“紧急权力”来越过国会的限制（例如在对萨尔瓦多提供军事援助上）。参议院对此作出的反应是，指定了整个经济支持账户的用途。这是一个前所未有的举动。两院的外交委员会反对政府限制国会指定用途的权力，而且它们要求给予其重新指定拨款用途的否决权，而这一权力原本只给予国会拨款委员会。1983年，参议员保罗·萨班斯（Paul Sarbanes）（马里兰州民主党参议员）动议的一项修正案被通过，它把军事援助项目和经济支持项目的部分资金转到了发展援助上，而联合国发展援助是直接的受益者。萨班斯说:“对于委员会来说，重要的是建立一个我们在这一方向上的行动计划。”[104]

无论如何，里根政府还是在增加对外援助经费上获得了国会的同意，并追求以安全为主导的援助政策。然而，在第二届里根政府时期，预算限制和国会与政府之间在对外援助优先考虑上的分歧，造成了对外援助的急剧下降。参议员菲尔·格拉姆（Phil Gramm）（得克萨斯州共和党参议员）、沃伦·拉德曼（Warren Rudman）（新罕布什尔州参议员）和欧内斯特·霍林斯（Ernest Hollings）（南卡罗来纳州民主党参议员）发起的《平衡预算与紧急赤字控制法》（The Balance Budget and Emergency Deficit Control Act）导致了对外援助经费的最大削减。该法要求到1993年实现预算平衡，为此它为预算赤字设立了年度上限。一旦赤字超过这一上限，法律就要求自动削减联邦开支。根据奥贝的看法，“该法律对国会的开支决定有重大影响”[105]。

1985年，奥贝成为众议院拨款委员会对外行动和出口资助小组委员会主席，这个委员会控制着对外援助的开支。奥贝是里根政府及其更重视安全援助的直言不讳的批评者，他认为，里根政府的援助项目是“短期灭火”项目。奥贝对于里根政府的对外援助方法和预算都是一个关键人物。《平衡预算与紧急赤字控制法》被通过后不过几个月，里根政府就要求在1987财年把对外援助预算提高15%，仿佛并不存在这样一项要求紧缩预算的法律。而奥贝则根据该法的指南削减了预算。国务卿舒尔茨当时正在菲律宾首都马尼拉，他一得知其预算被削减，便立即赶回华盛顿，并开始动员公众舆论支持对外援助，但是这一行动没有产生效果。一位研究者卡罗尔·兰开斯特（Carol Lancater）认为，奥贝可能是国会山上对对外援助最有影响的人，他运用政治上的聪明才智建立起限制里根政府安全努力的联盟，他本人更加关注国际债务和环境以及人类的基本需要。

自《平衡预算与紧急赤字控制法》通过和对外援助资助受到激烈辩论以来，对外援助就不断被削减，该法为美国政府所有范畴的预算建立了上限。随着联邦政府开支、税收和赤字的减少，国会与政府之间实现了妥协，对外援助得以被维持在一定的水平上。

预算紧缩也扩大到了联合国各机构的经费上。最重要的措施是《第99—93号公法》第143节（Section 143 of Public Law 99-93），也即《卡斯鲍姆修正案》（The Kassebaum Amendment），它于1987财年生效。该法要求美国对联合国各组织的资助必须低于这些组织年度预算的20%，直到这些组织“在预算事务上采取与各成员国的贡献成比例的投票权”。美国还扣押了其应付给联合国的资助巴勒斯坦解放组织或西南非人民组织（South West Africa Peoples’Organization）（SWAPO）活动的份额。[106]1987年，里根向国会要求的援助金额被国会委员会削减了15%，减少到不足170亿美元。对外援助的减少和国会监督的加强，极大地妨碍了美国对外援助的灵活性。

为了更好地确定援助的目标，众议院建立了一个工作小组，在李·汉密尔顿（Lee Hamilton）（伊利诺伊州民主党人）和本杰明·吉尔曼（Benjamin Gilman）（纽约州共和党人）的领导下研究对外援助，并确定重新立法的方向。工作小组的结论是:“对外援助对于促进美国的外交政策和国内利益是至关重要的，但是……由于有太多的工作目标、立法条件、对资金指定用途以及管理作风，对外援助寸步难行。”[107]

到1985年，美国对世界范围所有类型的援助额占全球总援助额的比例都在下降。50年代，美国提供了全球所有援助的一半。1983年，虽然美国仍然提供了最大的援助份额，但是其比例降至40%以下。其他经互会组织国家此时提供了大量援助，其比例超过了美国。北欧国家把其国民生产总值用于对发展中国家援助的比例大大高于美国。[108]

尽管里根政府最初对援助持怀疑态度，美国双边对外援助在其8年任期内仍稳步增长，这主要是由于非洲的人道主义危机和拉丁美洲的冷战冲突。1984—1985年，埃塞俄比亚遭遇旱灾和饥荒，其骨瘦如柴、濒临死亡的儿童形象通过BBC和美国晚间新闻报道传达到了美国的千家万户，这引起了美国公众的广泛呼声，要求美国政府立即增加人道主义援助。为此，1983—1986年，美国对撒哈拉以南非洲的援助增加了60%，从9亿美元增加到14亿美元。在饥荒结束之后的一些年里，美国对这一地区的援助仍然保持在每年10亿美元，当时这一地区的人道主义紧急状况再次引起了美国公众和精英对日益加深的危机的关注，要求继续增加对这些国家的援助。[109]

80年代，促成美国对外援助增长的第二个因素是中美洲的冷战冲突。里根政府在这一地区运用援助来支持反左翼政府的武装，如在尼加拉瓜；支持亲美右翼政府来对抗左翼的挑战，如在萨尔瓦多；奖励那些支持美国的军政府，如在洪都拉斯。1980—1990年，美国对中美洲和加勒比地区的援助从每年2.5亿美元增加到略超过10亿美元。到1989年，美国的援助达到了近100亿美元，比1980年增加了30%。[110]但其中军事援助有了大幅度增长，而实际经济援助却下降了。

随着国际开发协会的发展，美国对国际开发协会贡献的比例在七八十年代持续下降。1961—1964年，在国际开发协会10亿美元的资金中，美国的贡献占42%，1978—1980年减少到平均每年占1 /3。里根政府把美国对国际开发协会的捐款数量又减少了1 /4。1984—1986年，美国的贡献占国际开发协会90亿美元总资金中的25%，1986—1989年则下降到22%。不过，由于里根政府很快就发现世界银行对于提供其所说的“市场吸引力”，尤其是促进自由市场和减少政府在经济中的作用非常重要，于是，它放弃了进一步减少美国对世界银行和多边金融组织认捐的打算。[111]

六　里根政府与卡特政府对外援助政策的比较

随着全球经济相互依赖的加强，美国对国际关系的不确定性更为敏感，美国民众对世界的认识也加深了。

导致“新方向”立法产生的许多原因（例如越南战争的遗产和第三世界的兴起）在70年代后期80年代初影响了美国的决策者。在整个80年代，两个影响美国对外援助的最重要的因素是国际债务危机和保守主义的兴起。导致债务危机的因素产生于70年代初，当时石油输出国组织（Organization of Petroleum Exporting Countries）（OPEC）把石油价格提高了3倍。这一情况与其他因素结合在一起，造成了1982年墨西哥的货币贬值，最后引致了全球性债务危机。第三世界的许多国家都陷入了债务危机，例如非洲，其债务从550亿美元增加到1600亿美元。国际金融机构和其他多边机构的做法反映了这一时期“新自由主义”的观点，它们强调市场和改革的重要性，以使国家走出债务危机。[112]美国的对外援助政策受到全球性经济局势的极大影响，美国政府认识到全球经济日益相互依赖，以及债务对发展中国家的发展和安全的冲击。严重的债务危机导致私人资本向发展中国家的流动明显下降，影响了债务国的经济增长前景。

由于私人对外援助的减少，第二届里根政府放弃了对私人部门的强调，转而支持公共部门的金融市场。具体来说，里根政府收敛了其对多边开发银行的歧视，减少了在对发展中国家贷款问题上对商业银行的干预，同时弱化了与国会一起监督国际银行监管机构的权力。[113]全球性的经济危机又把美国带回到全球经济合作领域，对外援助促使美国把对全球经济合作的注意力集中在结构调整和政策对话上。

詹姆斯·H.勒博维克（James H.Lebovic）对卡特和里根时期美国对外援助与国家利益之间的关联进行了定量研究。结果发现，整体来看，在卡特政府和里根政府时期的对外援助政策中，政治—军事考虑占据了支配地位，而“人类基本需求”在这届政府中是居第二位的。但是，美国一直对那些与美国结盟的国家的发展需要保持着敏感，甚至口不离人权的卡特也始终如一地明确拒绝把援助给予那些不与美国结盟的侵犯人权的国家。勒博维克还发现，尽管卡特和里根在与对外援助有关的声明和言辞上有差别，而且国会的构成也发生了变化，但是美国的对外目标并没有发生明显变化。[114]

美国纽约大学的两位教授戴维·L.钦加内利（David L.Cinganelli）和托马斯·E.帕斯克罗（Thomas E.Pasquarello）对1982财年拉丁美洲国家的人权实践与美国对它们的经济援助和军事援助进行了定量分析，他们发现，在美国的双边援助决定中，人权考虑的重要性日益增长。这很大程度上是由于20世纪70年代中期以来国会对人权的强调，人权考虑在对外援助的分配过程中已经制度化了。[115]他们还发现，对给予拉美国家的对外援助的决策是分两个阶段作出的。在决定一个国家是否有资格获得援助的阶段，也即“入门阶段”，更多的发达国家被排除在外。人权并不是决定哪些国家可以得到经济援助的考虑因素，但是，当美国决策者在决定给予所选择的国家多大的经济援助时，较多的经济援助被给予了有相对较好人权记录的国家。在军事援助方面，有糟糕人权记录的国家常常被排除在得到军事援助的国家名单之外，但是一旦作出了给予军事援助的决定，受援国的人权状况就不能说明援助水平了[116]（见表2—2）。

当美国对外援助的重点从亚洲转移时，其对亚太地区的援助数量逐步下降，从80年代占美国对外援助的15%下降到90年代的低于10%。[117]同时，其他国家的对外援助则持续增长。1979—1981年，日本的对外援助翻了一番，而且它计划在1981—1986年把援助额再翻一番。[118]随着日本对亚洲国家援助的增长，美国对亚洲的援助占所有援助国对亚洲国家援助额的比例从70年代的30%下降到80年代的8%，冷战结束后又进一步下降到5%。在冷战结束后，除了两个国家尼泊尔和柬埔寨之外，美国对所有亚洲国家的援助都下降了，而印度成为美国最大的受援国。[119]

1978年是1977年上任的卡特总统制定第一个对外援助预算的一年。从表2—3中可以看出，卡特政府更加强调多边援助、发展援助和食品援助；而多边援助则在其执政后期有大幅度下降，经济支持基金保持了稳定。在第一届里根政府时期，经济支持基金有了大幅度增长，其他双边援助仅有缓慢增长，多边援助水平在1981年急剧下降，而且此后在整个里根政府时期基本维持在1981年的水平，整个经济援助预算增加了20%。在第二届里根政府时期，对外援助总预算持续下降，以不变美元计算的发展援助、食品援助和多边援助都有不同程度的下降，其中多边援助的下降幅度最大，仅经济支持基金有较大增长，显示出这是里根总统所钟爱的项目。经济支持基金1985年达到了峰值，然后开始下降。1978—1989年，实际经济援助下降了近30%，而实际军事援助则增长了近40%。军事援助在整个里根政府时期始终保持着高水平，但若以不变美元计算，其实际数额在里根政府的第二任期有明显下降。

从地区分配的比例来看，卡特政府的援助重点是中东和拉美。里根政府则继续把中东当作重点，并进一步增加了对拉美的援助，1978—1989年，美国对拉美的实际援助额翻了一番。对非洲的援助额基本保持不变，但在里根第二任期略有下降。

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[1]Carol Lancaster，Foreign Aid，Diplomacy，Development and Domestic Politics（Chicago:The University of Chicago Press，2007），p.79.

[2]John Dumbrell，American Foreign Policy，Carter to Clinton（New York:St.Martin's Press），p.16.

[3]James M.McCormick，American Foreign Policy and Process，Second Edition（Itasca，Illinois:F.E.Peacock Publishers，Inc.，1992），p.144.

[4]Cyrus R.Vance，“Human Rights Policy，”in Barry M.Rubin and Elizabeth P.Spiro，eds.，Human Rights and U.S.Foreign Policy（Boulder，Colorado:Westview Press，1979），p.223.

[5]Sandra Vogelgesang，“What Price Principle？U.S.Policy on Human Rights，”in Fred E-.Baumann，ed.，Human Rights and American Foreign Policy（Gambier，Ohio:Public Affairs Conference Center，Kenyon College，1982），p.15.

[6]Richard A.Melanson，Reconstructing Consensus，American Foreign Policy since the Vietnam War （New York:St.Martin's Press），p.88.

[7]John Dumbrell，American Foreign Policy:Carter to Clinton（New York:St.Martin's Press），p.17.

[8]Cyrus R.Vance，“Human Rights Policy，”in Barry M.Rubin and Elizabeth P.Spiro，eds.，Human Rights and U.S.Foreign Policy（Boulder，Colorado:Westview Press，1979），p.219.

[9]David P.Forsythe，Human Rights and U.S.Foreign Policy，Congress Reconsidered（Gainesville:University of Florida Press），p.92.

[10]Ibid.

[11]Jack Donnelly，International Human Rights，Second Edition（Boulder:Westwiew Press，1998），p.97.

[12]Sheila Herrling and Steve Radelet，“Modernizing U.S.Foreign Assistance for the Twenty-first Century，”in Nancy Birdsall，ed.，The White House and the World:A Global Development Agenda for the Next U.S.President（Washington，D.C.:Center for Global Development，August 22，2008），p.275，http://www.cgdev.org/doc/books/White%20House%20and%20the%20World/WHW_CH10.pdf.

[13]Donna Cassata，“Disagreement among Friends Strains U.S.-Israeli Ties，”Congress Quarterly Weekly Report，Vol.56，Issue 2（Jan.10，1988），p.85.

[14]卡特政府时期的国务院设立了一个重要的政策协调小组，即人权和对外援助跨机构小组，由副国务卿克里斯托弗主持，亦称克里斯托弗小组。其成员包括所有国务院的有关局、处代表，以及来自财政部、国防部、农业部、商务部、劳工部和国际安全委员会和进出口银行的代表。该小组的第一次会议在1977年5月举行。

[15]Jack Donnelly，International Human Rights，Second Edition（Boulden，Cdorado:Westview Press，1998），p.106.

[16]Mark L.Schnaide，“A New Administration's New Policy:The Rise to Power of Human Rights，”in Peter G.Brown and Douglas Maclean，eds.，Human Rights and U.S.Foreign Policy，Principle and Applications（Lexington，Toronto，D.C.:Heath and Company，1979），p.10.

[17]Jack Donnelly，International Human Rights，Second Edition（Boulder，Colorado:Westview Press，1998），p.102.

[18]Kenneth A.Oye，Robert J.Lieber and Donald Rothchild，eds.，Eagle Defiant，United States Foreign Policy in the 1980s（Boston，Toronto:Little，Brown and Company，1983），p.35.

[19]Richard A.Melanson，Reconstructing Consensus，American Foreign Policy since the Vietnam War （New York:St.Martin's Press，1991），p.145.

[20]David P.Forsythe，“Human Rights and US Foreign Policy:Two Levels，Two Worlds，”in David Beetham，ed.，Politics and Human Rights，Political Studies，Volume 43，Special Issues，1995，p.119.

[21]Jack Donnelly，International Human Rights，Second Edition（Boulden，Colorado:Westview Press，1998），p.194.

[22]Tom Harkin，“Human Right Sand Foreign Aid:Forging an Unbreakable Link，”in Peter G.Brown and Douglas MacLean，Human Rights and U.S.Foreign Policy，Principles and Applications（Lexington，M.A.:Lexington Books，1979），p.25.

[23]门格斯图·海尔·马里亚姆出生于1937年5月21日，1974—1991年，为埃塞俄比亚共产党领导人，也是通过军事政变推翻海尔·塞拉西皇帝统治的最著名军官。1987—1991年，担任埃塞俄比亚人民民主共和国总统。1991年，在其政权被推翻之后，他逃亡到津巴布韦，并获准在那里做政治避难。

[24]Carol Lancaster，Foreign Aid，Diplomacy，Development and Domestic Politics（Chicago:The University of Chicago Press，2006），p.80.

[25]1973年，国会倡议了对对外发展援助政策的重大改变，这些变化在政府中被称为“新方向”。在官方和专业人士的讨论中，这一新方向被称为“人类基本需求”（BHN）律令。

[26]Carol Lancaster，Foreign Aid，Diplomacy，Development and Domestic Politics（Chicago:The University of Chicago Press，2006），p.81.

[27]Nicholas Eberstadt，Foreign Aid and American Purpose（Washington，D.C.:American Enterprise Institute for Public Policy Research，1988），p.47.

[28]Nicholas Eberstadt，Foreign Aid and American Purpose（Washington，D.C.:American Enterprise Institute for Public Policy Research，1988），pp.47-48.

[29]Nicholas Eberstadt，Foreign Aid and American Purpose（Washington，D.C.:American Enterprise Institute for Public Policy Research，1988），p.48.

[30]John Ehrman，The Rise of Neoconservatism，Intellectuals and Foreign Affairs，1945-1994（New Haven and London:Yale University Press，1995），pp.106-108.

[31]里根的国务卿亚历山大·黑格1981年4月对国际局势的分析，参见Kenneth A.Oye，Robert J.Lieber and Donald Rothchild，eds.，Eagle Defiant，United States Foreign Policy in the 1980s（Boston，Toronto:Little，Brown and Company，1983），p.4.

[32]转引自James Bovard，“The Continuing Failure of Foreign Aid，”Cato Policy Analysis，No.65，January 31，1986，http://www.cato.org/pubs/pas/pa065.html.

[33]转引自James Bovard，“The Continuing Failure of Foreign Aid，”Cato Policy Analysis，No.65，January 31，1986，http://www.cato.org/pubs/pas/pa065.html；参见George M.Guess，The Politics of United States Foreign Aid（London:Croom Helm，1987）；Vernon W.Ruttan，United States Development Assistance Policy:The Domestic Politics of Foreign Economic Aid（Baltimore:Johns Hopkins University Press，1996）.

[34]The American Presidency Project，http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php？pid＝43393#axzz1ct9gt4qk.

[35]The American Presidency Project，http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php？pid＝43393#axzz1ct9gt4qk.

[36]Mark Green，“Conservatives Have Long History of Standing up for Effective Foreign Assistance，”http:www.modernizeaid.net/2010 /06 /21 /conservatives-have-long-history-of-standing-up-for-effective-foreign-assistance/.

[37]George P.Schultz，Testimony，Foreign Assistance Legislation for Fiscal Year 1984-85（16 February 1983），p.93.转引自Mark F.McGuire and Vernon W.Ruttan，“Lost Directions:U.S.Foreign Assistance，Policy since New Directions，”Economic Development Center，Bulletin Number 89-5，August 1989，p.20，http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/7465 /1 /edc89-05.pdf.

[38]Nicholas Eberstadt，Foreign Aid and American Purpose（Washington D.C.:American Enterprise Institute for Public Policy Research，1988），p.49.

[39]Ibid.

[40]这是罗伯特·麦克纳马拉创建的一个调查小组，由西德总理威利·勃兰特（Willy Brandt）担任领导，倡议西方国家政府向“南方国家”自动地大量转移岁入。

[41]Nicholas Eberstadt，Foreign Aid and American Purpose（Washington D.C.:American Enterprise Institute for Public Policy Research，1988），p.48.

[42]M.Peter McPherson，Testimony，Foreign Assistance Legislation for Fiscal Years 1984-85.Part 1，Hearings before the Committee on Foreign Affairs，House of Representatives，97th Congress，First Session，February 23，1983，printed for the use of the Committee on Foreign Affairs（Washington D.C.:GPO，1983），p.246.

[43]George P.Schultz，Testimony，Foreign Assistance Legislation for Fiscal Year 1984-85 in 16 February 1983，转引自Mark F.McGuire and Vernon W.Ruttan，“Lost Directions:U.S.Foreign Assistance，Policy since New Directions，”Economic Development Center，Bulletin Number 89-5，August 1989，p.20，http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/7465 /1 /edc89-05.pdf.

[44]President Ronald Reagan's Remarks at a Luncheon of the World Affairs Council in Philadelphia，October 15，1981，http://www.reagan.utexas.edu/archives/speeches/1981 /101581d.htm.

[45]George P.Schultz，Testimony，Foreign Assistance Legislation for Fiscal Year 1984-85 in 16 February 1983，转引自Mark F.McGuire and Vernon W.Ruttan，“Lost Directions:U.S.Foreign Assistance，Policy since New Directions，”Economic Development Center，Bulletin，Number 89-5，August 1989，pp.49-50，http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/7465 /1 /edc89-05.pdf.

[46]James E.Dougherty and Robert L Pfaltzgraff，Jr.，American Foreign Policy:FDR to Reagan（New-York:Harper＆Row，1986），p.342.

[47]Mark F.McGuire and Vernon W.Ruttan，“Lost Directions:U.S.Foreign Assistance，Policy since New Directions，”Economic Development Center，Bulletin Number 89-5，August 1989，p.36，http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/7465 /1 /edc89-05.pdf.

[48]Gayl D.Ness，“The Impact of International Population Assistance，”in Anne O.Krueger，Constantine Michalopoulos and Vernon W.Ruttan，AID and Development（Baltimore，Maryland:Johns Hopkins University Press.1989），p.8.

[49]Caleb Rossiter，Human Rights:The Carter Record，the Reagan Reaction，International Policy Report（Washington，D.C.:Center for International Policy，1984），p.25.

[50]A.Glenn Mower Jr.，Human Rights and American Foreign Policy:The Carter and Reagan Experiences（New York:Greenwood Press，1987），pp.109-110.

[51]David L.Cingranelli and Thomas E.Pasquarello，“Human Rights Practices and the Distribution of U.S.Foreign Aid to Latin American Countries，”American Journal of Political Science，Vol.29，No.3 （1985），pp.544，545.

[52]Richard Grant and Jan Nijman，“Historical Changes in the U.S.and Japanese Foreign Aid to the Asia-Pacific Region，”Annals of the Association of American Geographers，Vol.87，No.1（1997），p.45.

[53]Michael H.Armacost，Deputy Secretary of State for Political Affairs，“Foreign Dept.of State Assistance and the U.S.National Interest，”Current Policy，No.739（September 11，1985），p.47.

[54]Ibid.

[55]Richard Grant and Jan Nijman，“Historical Changes in the U.S.and Japanese Foreign Aid to the Asia-Pacific Region，”Annals of the Association of American Geographers，Vol.87，No.1（1997），pp.46-47.

[56]The Commission on Security and Economic Assistance，Report to the Secretary of State（The Carlucci Commission），Department of State（Washington，D.C.:GPO，1983），p.31.

[57]Ibid.

[58]Stephen Hellinger，Douglas Hellinger，and Fred M.O'Regan，Aid for Just Development（Boulder:Lynne Rienner Publishers，Inc.，1988），p.28.

[59]Aid Congressional Presentation，Fiscal Year 1983（Washington，D.C.:U.A.Agency for International Development，1982），p.20.

[60]The President's Task Force on International Private Enterprise:Report to the President，December 1984（Washington，D.C.:GPO，1984），p.2.

[61]Nicholas Eberstadt，Foreign Aid and American Purpose（Washington，D.C.:American Enterprise Institute for Public Policy Research，1988），p.56.

[62]Jason L.Finkle and Barbara B.Crane，“The Politics of Bucharest:Population，Development，and the New International Economic Order，”Population and Development Review，Vol.1，No.1（September 1975），p.87.

[63]Nicholas Eberstadt，Foreign Aid and American Purpose（Washington，D.C.:American Enterprise Institute for Public Policy Research，1988），pp.54-55.

[64]Gayl D.Ness，“The Impact of International Population Assistance，”in Anne O.Krueger，Constantine Michalopoulos and Vernon W.Ruttan，AID and Development（Baltimore，Maryland:Johns Hopkins University Press，1989），p.8.

[65]James L.Buckley，“U.S.Commitment to International Population Planning，”statement presented to the International Conference on Population，Mexico City，Current Policy，No.604（August 8，1984），p.2.

[66]Julian Simon，The Ultimate Resource（Princeton，NJ:Princeton University Press，1981），p.196.

[67]Larry Berman，ed.，Looking Back on the Reagan Presidency（Baltimore and London:The Johns Hopkins University Press，1990），p.32.

[68]Tom Barry and Deb Preusch，Soft War（New York:Grove Press，1988），p.3.

[69]Idid.，p.17.

[70]Richard Grant and Jan Nijman，“Historical Changes in the U.S.and Japanese Foreign Aid to the Asia-Pacific Region，”Annals of the Association of American Geographers，Vol.87，No.1（1997），p.36.

[71]Congressional Quarterly Almanac（Congress Washington，D.C.:Congressional Research Service，1984），p.94.

[72]Ibid.

[73]Michael H.Armacost，Deputy Secretary of State for Political Affairs，“Foreign Dept.of State Assistance and the U.S.National Interest，”Current Policy，No.739（September 11，1985），pp.45-47.

[74]关于美国对尼加拉瓜的援助政策以及美国国会在对尼加拉瓜援助政策上同总统的分歧，详见周琪《美国人权外交政策》，上海人民出版社2001年版，第255—264页。

[75]Congressional Quarterly（Congress Washington，D.C.:Congressional Research Service，June 5，1982），p.1320.

[76]Joseph Pelzman and Gregory K.Schoepfle，“The Impact of the Caribbean Basin Economic Recovery Act on Caribbean Nations’Exports and Development，”Economic Development and Cultural Change，Vol.36，Issue 4（1988），p.753.

[77]Ibid.，p.794.

[78]Ed Brown，“Foreign Aid to SADCC:An Analysis of the Reagan Administration's Foreign Policy，”A Journal of Opinion，Vol.12，No.3 /4（Autumn-Winter，1982），p.33.

[79]Congressional Quarterly（Washington，D.C.:Congressional Research Service，December 1，1984），pp.3041-3042.

[80]Ed Brown，“Foreign Aid to SADCC:An Analysis of the Reagan Administration's Foreign Policy，”A Journal of Opinion，Vol.12，No.3 /4（Autumn-Winter，1982），p.33.

[81]Ibid.，p.29.

[82]Katherine A.S.Sibley，“The Carter and Reagan Administrations:From Human Rights to Market Reforms，”http://www.americanforeignrelations.com/E-N/Foreign-Aid-The-carter-and-reagan-administrations-from-human-rights-to-market-reforms.html.

[83]Michael H.Armacost，Deputy Secretary of State for Political Affairs，“Foreign Dept.of State Assistance and the U.S.National Interest，”Current Policy，No.739（September 11，1985），p.31.

[84]Ed Brown，“Foreign Aid to SADCC:An Analysis of the Reagan Administration's Foreign Policy，”A Journal of Opinion，Vol.12，No.3 /4（Autumn-Winter，1982），p.31.

[85]Michael H.Armacost，Deputy Secretary of State for Political Affairs，“Foreign Dept.of State Assistance and the U.S.National Interest，”Current Policy，No.739（September 11，1985），p.46.

[86]Carol Lancaster，U.S.Aid to Sub-Saharan Africa:Challenges，Constraints，and Choices（Washington，D.C.:Center for Strategic and International Studies，1988），p.30.

[87]Michael H.Armacost，Deputy Secretary of State for Political Affairs，“Foreign Dept.of State Assistance and the U.S.National Interest，”Current Policy，No.739（September 11，1985），p.46.

[88]Mark F.McGuire and Vernon W.Ruttan，“Lost Directions:U.S.Foreign Assistance，Policy since New Directions，”Economic Development Center，Bulletin，Number 89-5，August 1989，pp.49-50，http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/7465 /1 /edc89-05.pdf.

[89]Joshua Muravchik，“Israel and the Democratic Left，”Wall Street Journal，June 6，1984，p.32.

[90]David A.Stockman，The Triumph of Politics:The Inside Story of the Reagan Revolution（New York:Avon Books，1987），p.126.

[91]John M.Goshko，“Huge Cutback Proposed in Foreign Aid，”Washington Post，January 29，1981，p.A1.

[92]David A.Stockman，The Triumph of Politics:The Inside Story of the Reagan Revolution（New York:Avon Books，1987），p.127.

[93]Ibid.

[94]United States Participation in the Multilateral Development Banks in the 1980s，Department of the Treasury，February 1982（Washington，D.C.:GPO，1982），p.1.

[95]Charles W.Kegley，Jr.and Steven W.Hook，“U.S.Foreign Aid and UN Voting:Did Reagan's Linkage Strategy Buy Deference or Defiance？”International Studies Quarterly，Vol.35，No.3（September 1991），pp.295-312.

[96]Ann Crittenden，“Foreign Aid Has Friends Back Home:Businessmen，”New York Times，July 30，1978，Sect.3，p.1.

[97]U.S.Department of State，“U.S.Participation in the U.N.，Report of the President to the Congress for the Year 1984，”Department of State Publications，Bureau of International Organization Affairs （Washington，D.C.:1985），p.232.

[98]Congressional Quarterly（Washington，D.C.:Congressional Research Service，October 5，1985），pp.1999-2000.

[99]John W.Sewell and Christine E.Contee，“Foreign Aid and Gramm-Rudman，”Foreign Affairs，Vol.65，No.5（Summer 1987），p.1016.

[100]Robert W.Tucker，“Reagan's Foreign Policy，”Foreign Affairs，Vol.68，No.1，Special Issue （1988 /89），America and the World，pp.1-27.

[101]Michael H.Armacost，Deputy Secretary of State for Political Affairs，“Foreign Dept.of State Assistance and the U.S.National Interest，”Current Policy，No.739（September 11，1985），pp.45-47.

[102]“Overdue U.N.Funds Released by Reagan，”New York Times，September 14，1988，p.A1；“Aid to Poor Nations Has Been Disrupted by U.S.Failure to Pay over $ 500 Million，”Wall Street Journal，September 13，1988，p.58.

[103]David R.Obey and Carol Lancaster，“Funding Foreign Aid，”Foreign Policy，Vol.71（Summer 1988），p.147.

[104]John Felton，“Who Makes Foreign Policy？”Congressional Quarterly（Congress Washington，D.C.:Congressional Research Service，June 18，1983），p.1233.

[105]David R.Obey and Carol Lancaster，“Funding Foreign Aid，”Foreign Policy，Vol.71（Summer 1988），p.141.

[106]Mark F.McGuire and Vernon W.Ruttan，“Lost Directions:U.S.Foreign Assistance，Policy since New Directions，”Economic Development Center，Bulletin，Number 89-5，August 1989，p.51，http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/7465 /1 /edc89-05.pdf.

[107]Mark F.McGuire and Vernon W.Ruttan，“Lost Directions:U.S.Foreign Assistance，Policy since New Directions，”Economic Development Center，Bulletin，Number 89-5，August 1989，pp.51-52，http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/7465 /1 /edc89-05.pdf.

[108]Michael H.Armacost，Deputy Secretary of State for Political Affairs，“Foreign Dept.of State Assistance and the U.S.National Interest，”Current Policy，No.739（September 11，1985），p.43.

[109]Carol Lancaster，Foreign Aid，Diplomacy，Development and Domestic Politics（Chicago:The University of Chicago Press，2006），p.81.

[110]Ibid.，pp.82-83.

[111]Carol Lancaster，Foreign Aid:Diplomacy，Development and Domestic Politics（Chicago:The University of Chicago Press，2006），pp.81-82；Michael H.Armacost，Deputy Secretary of State for Political Affairs“Foreign Dept.of State Assistance and the U.S.National Interest，”Current Policy，No.739（September 11，1985），p.44.

[112]Katherine A.S.Sibley，“The Carter and Reagan Administrations:From Human Rights to Market Reforms，”http://www.americanforeignrelations.com/E-N/Foreign-Aid-The-carter-and-reagan-administrations-from-human-rights-to-market-reforms.html.

[113]Richard E.Feinberg，“International Finance and Investment:A Surging Public Sector，”in John Williamson Sewell，Richard E.Feinberg，Valeriana Kallab and Paul R.Krugman，U.S.Foreign Policy and the Third World:Agenda 1985-86（New Brunswick，N.J.，U.S.A.:Transaction Books，1985），p.51.

[114]James H.Lebovic，“National Interests and US.Foreign Aid:The Carter and Reagan Years，”Journal of Peace Research，Vol.25，No.2（June 1988），pp.129-130.

[115]David L.Cingranelli and Thomas E.Pasquarello，“Human Rights Practices and the Distribution of U.S.Foreign Aid to Latin American Countries，”American Journal of Political Science，Vol.29，No.3 （1985），p.539.

[116]David L.Cingranelli and Thomas E.Pasquarello，“Human Rights Practices and the Distribution of U.S.Foreign Aid to Latin American Countries，”American Journal of Political Science，Vol.29，No.3 （1985），p.560.

[117]Richard Grant and Jan Nijman，“Historical Changes in the U.S.and Japanese Foreign Aid to the Asia-Pacific Region，”Annals of the Association of American Geographers，Vol.87，No.1（1997），p.42.

[118]Michael H.Armacost，Deputy Secretary of State for Political Affairs，“Foreign Dept.of State Assistance and the U.S.National Interest，”Current Policy，No.739（September 11，1985），p.43.

[119]Richard Grant and Jan Nijman，“Historical Changes in the U.S.and Japanese Foreign Aid to the Asia-Pacific Region，”Annals of the Association of American Geographers，Vol.87，No.1（1997），pp.44-45.