第一章　二战后美国官方对外援助的缘起和发展

冷战时期，美国的对外援助是一个带有理想主义取向的实现冷战战略目标的工具。不过，当美国决定实施给予西欧大量援助的“马歇尔计划”之时，对外援助还只是一个对付冷战危机的短期权宜之计。从20世纪50年代中期起，美国的对外援助具有了理想主义的取向。1961年，肯尼迪总统的就任更加强了美国对外援助的理想主义动机。随着肯尼迪时期美国对外援助体制的建立，对外援助成为美国外交工具中一个永久性的要素。到冷战结束后，尤其是在奥巴马政府时期，当软权力在美国的对外战略中更加受到重视之时，对外援助作为软权力的一种资源又具有了新的含义。

一　冷战促进对外援助体制的建立

在二战结束之前的美国历史上，对外援助并没有受到美国政府的重视。美国很少给予其他国家政府贷款，政府贷款一般仅限于紧急情况，例如对自然灾害的人道主义援助，这类援助可以说是美国对外援助的前身。但是，在美利坚合众国成立的最初几十年中，国会常常强烈反对这种援助方式，认为提供对外援助与美国宪法条文不符。而且，在美国外交界中，并不存在用对外援助来扩大海外影响的动机和刺激。19世纪20年代，美国公民支持了希腊独立，19世纪40年代援助了爱尔兰处于饥荒中的灾民。以后，一些公司建立了慈善机构，如洛克菲勒基金会。到19世纪末，以救援方式进行的援助才在美国得到了广泛接受。此后，美国在它的一些军事占领国，通过自己的军队提供了一些援助来改善这些国家的公共卫生、公共工程和教育状况，例如在1898年美西战争后的古巴，以后在海地、多米尼加共和国和尼加拉瓜。不过通过军队提供的资金大部分来源于当地关税。[1]

在二战之前和二战期间，美国也向拉丁美洲一些国家提供了技术援助。在二战之前，美国公民几乎提供了美国全部的对外援助，这些援助的对象国是那些遭受地震、饥荒和战争的国家。例如，一战期间和之后，美国政府直接介入了灾难救援，援助了被德国占领的比利时，并于1921年向苏俄的饥荒受害者提供了2亿美元的援助。以后，在美国宗教组织美国公谊服务委员会（The American Friends Service Committee）和美国基督教青年会（The Young Men's Christian Association）的努力下，美国也提供了大量援助以帮助德国和其他国家进行战后重建。然而，美国政府的灾难救援在大萧条期间中止了，其贷款也从未得到偿还。在1932年的总统竞选中，富兰克林·D.罗斯福（Franklin D.Roosevelt）表示，美国将不再支持这样的对外援助。

尽管如此，美国的军事援助在两次世界大战之间仍然在继续，援助的对象国是美国曾经控制的邻国，包括古巴、墨西哥和尼加拉瓜。20世纪30年代后期，罗斯福总统制定了一个“西半球防御计划”（The Western Hemisphere Defense Program），旨在通过加强贸易和文化联系以及军事援助来促进美国在这一地区的影响，该项目包括向拉美地区之外的国家出售武器。此外，美国政府还设立了其他一些项目，如1943—1951年61亿美元的“占领区政府援助与救助项目（The Government Aid and Relief in Occupied Areas）；1943—1947年美国向联合国善后救济总署（The United Nations Relief and Rehabilitation Administration）提供了26亿美元的援助。二战期间，美国国务院美洲事务协调人（Coordinator for Inter-American Affairs）纳尔逊·洛克菲勒（Nelson Rockefeller）建立了美洲国家事务研究所，该研究所提供食品和医疗援助，以抵消纳粹在拉美的影响。[2]

二战结束后，美国向英国、法国以及国民党统治下的中国和菲律宾提供了军事剩余物资。1946年，菲律宾独立后，美国仍然维持着在该国的军事基地，但没有设立国家援助项目，因为国会仍然反对扩大军事援助。俄亥俄州共和党参议员罗伯特·塔夫特（Robert Taft）说:“我们不应当把军事使团送往世界各地教育那里的人民如何采用美国的方式来作战。”[3]

在1944年二战结束前夕，44个国家的代表在美国新罕布什尔州“布雷顿森林公园”召开了联合国和盟国货币金融会议，即“布雷顿森林会议”，会上通过了《布雷顿森林协定》。根据协定，1945年建立了国际货币基金组织和国际复兴开发银行，亦即世界银行。这是两个关键的经济救助和重建机构。国际货币基金组织把美元定为国际货币，其宗旨是促进国际贸易，通过向政府贷款来解决贸易不平衡问题；世界银行通过扩大对重建和发展项目的贷款来减轻在发展中地区对外投资的风险，并促进投资和国际贸易。美国控制了这两个组织，它在1945年拥有这两个组织1 /3的投票权，为世界银行提供了1 /3的资金，即30亿美元。到20世纪末，美国仍然为国际货币基金组织提供1 /5的基金。

美国在二战后开始正式承担对外援助的责任，从形式上看，这是对二战中美国提供大量援助的延续，但是其推动力却完全不同。可以说，冷战促使美国把对外援助当作外交政策的工具，运用对外援助来实现外交目标是美国对最初在欧洲形成的冷战作出的直接反应。1946年初，美国决策者越来越确信，苏联正在走向全球扩张之路。1947年，美国国务院政策规划室主任乔治·F.凯南（George F.Kennan）提出“美国要长期地、耐心地，但坚决和警觉地遏制苏联的扩张倾向”。1947年，华约和北约两个相互对立的国际阵营相继成立。

正是出于对苏联共产主义扩张的担忧，1947年3月，美国宣布了“杜鲁门主义”，急切地发起了冷战对外援助项目，它提供了史无前例的总计为6.5亿美元的对外援助，“杜鲁门主义”声明:“美国的政策必须支持自由人民抵制武装起来的少数或外部压力的征服企图。”这是美国第一次把援助建立在遏制政策的基础之上。在国会两院联席会议上，杜鲁门宣布，极权政治在“贫困和冲突的土地上蔓延和滋生”，因此美国所提供的援助对于防止共产主义的蔓延是必要的。美国宣布，在世界各地维护所有非共产主义国家的自由对于西方来说是至关重要的，任何受到共产主义军事进攻威胁的国家，或内部受到共产主义威胁的国家，都将受到美国的保护。

1947年2月，英国大使通知美国国务院:英国已没有能力维持其对希腊和土耳其的经济和安全承诺，帮助它们抵制共产主义，它既不能援助希腊抵制共产党领导的反叛，也不能援助土耳其实现军事现代化以对抗来自其邻国苏联的威胁，因此它希望美国能够接管这一责任。对于国务卿乔治·马歇尔（George Marshall）和总统亨利·杜鲁门（Harry Truman）来说，美国不能推卸这一责任，必须采取行动来帮助这两个国家抵御共产主义。由于希腊和土耳其面临的问题既是经济的又是军事的，美国在提供军事援助的同时，需要提供经济援助来帮助其稳定和发展经济。杜鲁门政府在提供援助方面所面临的最大挑战是要说服带有强烈孤立主义倾向的、财政上保守的国会为援助拨款。杜鲁门以希腊内战是民主与专制之间斗争的延续为由，说服国会同意向希腊和土耳其拨款4亿美元。当时的副国务卿迪安·艾奇逊（Dean Acheson）描述了杜鲁门总统在1947年2月26日的会议上，就援助希腊和土耳其的必要性向国会所作的陈述:

当我们第二天早上在白宫开始向我们的国会领袖们提出这一主题时，我们知道我们将在“决战战场”上相遇……我说，我们没有时间做估量了。在过去的18个月里，苏联对海峡、伊朗和希腊北部施加的压力表明苏联非常可能在巴尔干突破，从而可能使三个大陆都受到苏联的渗透。正如一只老鼠坏一锅菜，希腊的腐败会传染伊朗及其以东的所有国家，并将通过小亚细亚和埃及传染到非洲，通过意大利和法国传染到欧洲。意大利和法国已经受到西欧最强大的共产党的威胁。苏联正在以微小的代价玩历史上最大的赌博。它并不需要赢得所有赌博，只要赢一两场就能带来巨大收益。我们，只有我们能够制止这场游戏。这些是英国在撤离东地中海时为一个贪婪的和无情的反对者提供的赌注。

接着是长时间的沉默。然后，参议院外交关系委员会主席阿瑟·范登堡（Arthur Vandenberg）庄重地说:“总统先生，如果你将对国会和这个国家说这番话，我将支持你，而且我相信国会大多数成员也会是如此。”[4]

1947年3月12日，杜鲁门发表国情咨文，要求国会批准为希腊和土耳其提供4亿美元的紧急援助，以填补英国停止援助后所留下的“真空”，防止当地发生革命。杜鲁门提出的这项政策后来被称为“杜鲁门主义”，而“杜鲁门主义”是美苏“冷战”正式开始的重要标志。杜鲁门主义宣布:“美国的政策必须支持正在抵抗内部武装起来的少数人或外部压迫者的征服企图的自由人民。”[5]这是美国第一次把援助与遏制政策联系在一起。在国会参众两院的联席会议上，杜鲁门宣布，极权政治正在贫穷和冲突的土地上蔓延和滋生，因此美国提供的援助对于防止共产主义的蔓延是必要的。美国将在世界各地维护所有非共产主义国家的自由，任何受到共产主义军事进攻威胁的国家，或内部受到共产主义威胁的国家，都将受到美国的保护。

同年7月，美国宣布了“马歇尔计划”（The Marshall Plan），其正式名称为“欧洲复兴计划”（European Recovery Program），它是二战后美国对遭到战争破坏的西欧各国进行经济援助、帮助其重建的计划，其目的是把西欧从战后贫困中解救出来，以防止发生革命。“马歇尔计划是第一个对外援助的尝试。”[6]杜鲁门政府认为，更大规模的、更集中的努力对于恢复遭到战争破坏的欧洲经济是必要的。国务卿乔治·C.马歇尔（George C.Marshall）1947年6月5日在哈佛大学开学典礼上的讲话中，概述了该援助计划。他说，战后欧洲的经济困境使欧洲大陆濒临经济和政治崩溃，并可能引发战争。他号召欧洲国家就它们需要什么样的援助同美国进行磋商并通知美国，并表示美国将积极作出响应。他说，美国“应当尽其所能地帮助在世界上恢复正常的经济健康，否则就不可能有政治稳定和有保障的和平”[7]。

“马歇尔计划”是一个为期4年、给予西欧16个国家、总额为130亿美元的援助计划，其援助数额之大在美国历史上是前所未有的。它并不是一个简单的援助计划，也不是一个旨在防止经济混乱的被动行动，而是旨在运用美国资本来重建欧洲国家的经济，促进社会稳定，使西欧成为一个抵御共产主义的堡垒，鼓励欧洲的一体化，同时也旨在扩大美国产品的市场。[8]正如对希腊和土耳其的援助一样，杜鲁门政府制定“马歇尔计划”是出于担心西欧经济恢复缓慢，会导致共产党在法国和意大利掌权。人道主义和扩大美国市场的考虑虽然也是因素之一，但是它们都不足以使杜鲁门政府作出援助希腊和土耳其的决定并制定“马歇尔计划”，更不足以说服国会支持援助希腊和土耳其计划与“马歇尔计划”。确切地说，冷战初期，美国所感到的安全威胁改变了国会的态度，并由此产生了美国对外援助上的一个“真正的创新”。一些有分量的分析表明，没有美国的援助，欧洲经济也能够得到恢复，而“马歇尔计划”最明显的效果是加强了受援国政府对欧洲经济的控制。[9]

国务卿迪安·艾奇逊确信，“马歇尔计划”阻止了苏联势力的扩张，同时阻止了其他欧洲国家加入共产主义经济、政治组织和联盟。事实上，虽然美国决策者在1947年5月28日的会议上决定允许东欧国家参加，以刺激它们脱离苏联，走向更大的欧洲一体化，但是美国政府从未认真考虑过让东欧国家参加这一计划，而且在苏联决定不参加这一计划之后，美国感到了释然。到1947年春末，美国决策者得出了结论:当开始实施“马歇尔计划”时，必须把苏联排除在外。[10]因为他们担心，如果苏联寻求加入，国会将会从一开始就扼杀该计划，而且他们还担心，“苏联熊的拥抱会使‘马歇尔计划’窒息而亡”[11]。“马歇尔计划”的高峰是1949年，这一年美国提供了总额超过500亿美元的对外援助。[12]

冷战结束后，当一些美国学者重新审视“马歇尔计划”时，他们发现，美国的政策以及苏联的反应（可能更多的是美国的政策）最后导致了欧洲的分裂和冷战本身。事实上，“使美国制定马歇尔计划的最初的思维方式不仅限制了苏联的选择，而且推动苏联采取了更为对抗和敌视的立场，包括建立自己的经济和政治集团”。[13]

当杜鲁门政府宣布“马歇尔计划”时，许多人认为，它是一个不切实际的美国支持欧洲重建的计划，只有18%的美国人支持这一计划。但是，如今西方评论家们都无一例外地认为:“马歇尔计划是美国唯一最成功的外交政策倡议。”它是一个“出色的投资”，加强了美国同其最亲密的盟国之间的关系，“支持了欧洲的繁荣和政治稳定，使欧洲成为反共产主义扩张的堡垒，鼓励了欧洲的一体化”[14]，并使一些国家加入了援助国的行列。[15]此外，“马歇尔计划”不仅重建了受援国经济，而且帮助其建立了一套国际经济规则，如低关税贸易。

在“马歇尔计划”之后，美国的对外援助很快扩大到了欧洲之外，此时美国政府设想，对外援助可以成为抵制苏联扩张的最好方式，它可以促进受援国国内政治的稳定，促进其经济发展，建立其军事力量。随着援助项目的扩大，受援国逐渐被划分为两个范畴:一是位于社会主义阵营前沿的防御国家，以及那些位于其他战略地区的国家，如南亚和中东；二是战略上较不重要的国家。美国不仅提供促进经济稳定的经济援助，而且还重视军事援助。在前沿防御国家以及像拉丁美洲这样的地区，援助通常是为了支持现存的亲美政权，通过武器、人员和经济援助来缓解其国内民众的不满。美国还对韩国、菲律宾和伊朗给予了有限的援助，在欧洲之外的最大援助是给予中国国民党政府的250万美元的军事和经济援助，这一援助甚至持续到国民党统治日薄西山之时。

“马歇尔计划”的明显成功促使杜鲁门政府提出了另一个政策倡议，即著名的以技术援助著称的“第四点计划”。1949年，杜鲁门在其第二任总统就职演说中，提出了有关对外援助的四点建议:（1）支持联合国；（2）制定美国的世界经济复苏计划；（3）支持“热爱自由的国家反抗压迫”；（4）拟订一个“大胆的计划来使我们的科学进步和工业发展能够有益于不发达地区的改善和发展”。[16]这最后一个计划即是“第四点计划”。“第四点计划”第一次区分了经济援助和军事援助，虽然它本身并不是以促进第三世界的发展为主要目的的，但它是带有更大的对第三世界发展关注的援助项目的先驱。“第四点计划”是一个较小的、像援助希腊和土耳其计划以及“马歇尔计划”一样的临时性项目，其目的是阻止共产主义在第三世界国家的传播。在中国共产党取得政权和苏联核弹爆炸成功之后，美国认为，苏联的军事威胁变得严峻起来，上述杜鲁门四点计划中的第三点，支持“热爱自由的国家反抗压迫”，很快被付诸实施。1949年10月，在美国正式加入北约两个月之后，杜鲁门政府在《共同防御援助法》（The Mutual Defense Assistance Act）之下创建了军事援助项目，预算为13亿美元。此后美国的军事开支持续增长，在三年中，对欧洲的军事援助达到了80亿美元。

在西欧之外，20世纪四五十年代有两个重大事件推动美国把对外援助从西欧扩大到亚洲。一个是中国共产党1949年取得了革命胜利，另一个是1950年6月爆发了朝鲜战争。这两个事件加重了美国对共产主义扩张的担忧。虽然冷战在欧洲始于1947年，但它在亚洲则始于朝鲜战争。

杜鲁门的“第四点计划”包括了总额为3500万美元的给第三世界国家的技术援助项目。根据一名国务院官员的看法，“第四点计划”“寻求通过消除易导致经济不稳定和战争的经济条件来加强和平并使之普遍化”。到50年代，随着欧洲经济的复苏，欧洲国家不再是美国经济援助的主要受援国。正如艾奇逊1950年在国会作证时所说:“不发达地区的经济发展”已经成为美国的主要担忧，因为“我们的军事和经济安全生死攸关地依赖于其他国家人民的经济安全”[17]。

非殖民化进程使第三世界国家开始成为冷战的关键战场，苏联和美国都试图取得对亚洲和非洲新独立国家的影响力（50年代，美国对另一个不发达地区拉丁美洲仅给予了较少的关注）。此时，联合国和世界银行把它们的关注点从遭受战争创伤的欧洲国家的战后重建，转到了第三世界国家的问题上。第三世界国家的重要原料储量和国际上对原料的争夺进一步提高了第三世界的重要性。1952年，杜鲁门总统的原料政策委员会（Materials Policy Commission）建议，美国应留意非洲、中东、南亚和东南亚以及拉美国家，因为美国需要从那些地方进口矿产，因此应当把援助项目同这一目的联系在一起。

1951年，国会通过了《共同安全法》（它也是管理对外援助的立法），并把“马歇尔计划”最后的分期付款转到该项目之下，杜鲁门的“第四点计划”也被并入其名下。从此以后，对外援助的重点从经济重建转变为遏制，并从欧洲转到了亚洲。[18]与此同时，美国劝说苏联和中国的周边国家与美国订立共同防务条约或加入与美国的同盟。显然，如果没有冷战，美国的对外援助在“马歇尔计划”之后可能会急剧减少，或完全终止。正如一位美国分析者所观察到的，“由于发展援助被放在了安全武库中来使用，这预先阻止了它的寿终正寝”[19]。

在《共同安全法》颁布的第一年，美国就给予欧洲10.2亿美元的一揽子军事和经济援助。1952年，美国向中国台湾和印度支那增加了2.02亿美元的军事援助。1950年，美国国家安全委员会“68号文件”（NSC 68）要求在进行国防建设的同时提供大量军事援助，与安全有关的援助在此之后成为艾森豪威尔总统时期（1953—1961）的标志。军事援助在“马歇尔计划”时期（1949—1952）的280亿美元的援助中仅占1/3多，而在艾森豪威尔政府时期的430亿美元中占将近50%。“第四点计划”下的技术援助被分配给了利比里亚、埃塞俄比亚、厄立特里亚（美国在那里建立了一个大监视站）、利比亚、埃及、沙特阿拉伯、黎巴嫩、伊拉克、以色列和伊朗。虽然为了抵制苏联共产主义的扩张，美国给予拉美国家很多安全援助，但是在整个50年代，拉美国家在很大程度上不在“第四点计划”的范围内。[20]

二　艾森豪威尔政府时期美国对外援助的扩大

共和党人德怀特·D.艾森豪威尔（Dwight D.Eisenhower）1953年就任总统后在其第一个国情咨文中就不加掩饰地宣布，美国外交政策的明确目标是鼓励创造一个对于美国私人资本来说良好的海外投资环境。他强调贸易，而不是援助。事实上，从“马歇尔计划”起，美国对外援助的目的就是通过贸易自由和改善全球经济环境来刺激私人投资。艾森豪威尔作出了削减对外援助的决定，因为他和他的高级官员都怀疑对外援助是否有效。艾森豪威尔把援助的重点放在了对战略盟国的军事援助上。这样，美国对外援助的总额从“马歇尔计划”时的顶峰开始跌落。然而，美国政府很快就发现援助仍然非常有用，不能被取消:美国需要用它来帮助西欧国家减轻其重新武装的经济负担；支持建立通讯设备、军事基地和环绕苏联和中国的同盟关系；稳定并促进关键盟国的经济，例如韩国。1954年，美国进出口银行的贷款和软贷款大量增加。冷战以及其他国家的游说进一步推动了这一趋势，第一个有关对外援助的法律——《1954年共同安全法》（The Mutual Security Act of 1954）成为这一新政策的工具。

同年，在来自明尼苏达州的民主党参议员休伯特·H.汉弗莱（Hubert H.Humphrey）的推动下，国会通过了食品援助计划，亦被称为“粮食换和平计划”，或《农业贸易发展和援助法》（The Agricultural Trade Development and Assistance Act），或《第480号公法》（Public Law 480）。这是50年代经济援助方面最大的改革。该计划旨在“增加外国对美国农产品的消费，促进美国的对外关系以及其他目的”。在这个计划中，农业部发挥了重要作用。[21]这一计划最初的预算是3.5亿美元的粮食援助及其运输费用，可以用受援国的货币来支付。

与其他援助项目形成对比的是，“粮食换和平计划”在美国国内很少受到争议，它得到了美国农业组织，特别是强有力的粮食生产者集团和管理粮食援助计划的非政府组织以及反饥饿团体的有力支持（该计划的实行可以使农场主生产的粮食被当作援助而出口）。《第480号公法》也为以后的类似计划树立了一个样板，例如，60年代后期，日本和欧洲各自设立的粮食援助计划，以及1963年设立的世界粮食计划（The World Food Program），后者提供紧急状况下的人道主义粮食救援。根据《第480号公法》，1956年，美国销售了30亿美元的农产品。该计划成为美国对外援助项目的重要组成部分，帮助减少了美国的剩余粮食。受援国可以在国内市场上销售这些援助食品，用其收入支持发展计划。然而，也有批评说，粮食援助极大地损害了第三世界国家的粮食生产者，包括许多印度农场主的利益，导致印度在五六十年代陷入饥荒。

1953年，斯大林去世之后，苏联对第三世界国家的政策发生了变化，这使得美国感到有必要提高这些国家在其全球战略中的地位。斯大林在世时，除了苏联的盟国中国、朝鲜和越南之外，他几乎没有花费精力来发展同第三世界国家的关系。然而，在尼基塔·赫鲁晓夫（Nikita Khrushchev）当政之后，情况发生了变化。赫鲁晓夫更加重视第三世界国家在苏联外交中的地位。1956年，他访问了印度、阿富汗和缅甸，并向它们提供了经济援助和技术援助。这对于美国来说不啻敲响了一个警钟。苏联还扩大了对苏联阵营以外国家的援助。这一新动向标志着美苏对扩大各自在第三世界中影响的竞争将成为全球性的。1957年，苏联成功地发射了第一颗人造卫星，这对美国构成了更大的竞争压力。美国担心，苏联的成就表明社会主义制度能够产生令人惊叹的技术和经济奇迹，也表明社会主义可以成为一个比西方资本主义制度更好的制度选择。

第三世界国家也在努力提高自身在国际关系中的重要性。第一次全球不结盟国家会议于1954年在印度尼西亚的万隆召开。不结盟运动的早期要求之一就是要西方国家为它们提供发展援助，这也是第三世界国家在万隆会议后每年都在联合国大会辩论中提出的诉求。

这样，除了提供粮食援助外，其他对外援助也成为50年代中期美国抵制苏联在第三世界扩大影响的一个重要武器。美国继续在发展中国家中同苏联展开竞争。1953年，美国策划并推翻了伊朗民族主义者、反美国的总理穆罕默德·摩萨台（Mohammad Mossadegh）总理，用穆罕默德·礼萨·巴列维国王（Shah Mohammad Reza Pahlavi）取代了他。此后，美国给予伊朗8500万美元的援助，这使国王的军队很快成为中东装备最精良的军队之一。艾森豪威尔也利用对外援助在拉丁美洲国家中建立盟友关系。1954年，美国干预了危地马拉内政，支持卡洛斯·卡斯蒂略·阿马斯（Carlos Castillo Armas）发动军事政变，推翻了危地马拉历史上以最大多数选票当选为总统的左翼领袖雅各布·阿本斯·古斯曼（Jacobo Arbenz Cuzman），后者进行的一系列社会改革，不仅损害了美国的经济利益，而且让美国担心他将带领危地马拉走上社会主义道路。美国大使约翰·普里福伊（John Peurifoy）评论道:古斯曼“说话像一名共产主义者，做事像一名共产主义者，想问题像一名共产主义者，如果他还不是共产主义者，他也会在一名共产主义者出现以前成为共产主义者”。美国对危地马拉的援助在1954年前的10年中不过60万美元，但是在阿马斯发动政变后的6年中，猛增到1.3亿美元。对危地马拉援助最有力的支持者是副总统理查德·尼克松（Richard Nixon），他鼓吹建立美洲国家间的高速公路，以促进从安全到贸易的所有关系。危地马拉因此成为艾森豪威尔政府新的对外援助的一个“试验场”[22]。

与此同时，美国官员日益对其他拉美受保护国的国内局势感到不安。美国最初表示了对通过武装斗争而获得政权的古巴领导人菲德尔·卡斯特罗（Fidel Castro）个人的好感，但是不久就因其社会主义倾向而变得对他极端仇视，开始向其国内反对者提供军事训练以及潜水服等军事援助，然而这些援助收效甚微。1957年，国务院下的国际合作署建立了发展贷款基金，主要是为了援助面临外汇严重紧缺的印度，这一项目是对补贴贷款（或称软贷款）的首次使用，它到20世纪末取代了发展援助，成为美国对外援助项目最重要的方法。同年1月，埃及总统迦玛尔·阿卜杜尔·纳赛尔（Gamal Abdul Nasser）加强了同苏联总理赫鲁晓夫的个人关系。艾森豪威尔对此的反应是，保证美国支持想“抵制来自国际共产主义所控制的国家的武装攻击的任何中东国家”。为此，国会通过了2亿美元的经济和军事援助项目用于对这一地区的防御。

正当冷战竞争扩大到第三世界国家时，美国国内决策圈却出现了对对外援助的激烈批评。无论是左翼的自由主义者还是右翼的保守主义者都认为对外援助明显无效，国会的资深议员也认为，用援助来“收买”冷战盟友不是一个可行的方法，因为对盟国的收买不可能是一劳永逸的，而且美国的援助并未能阻止冷战的蔓延。许多政治上保守的议员认为，鉴于此，应当削减或终止援助。而持自由主义观点的议员，例如参议院外交关系委员会中最有权势的参议员威廉·富布赖特（William Fulbright）则认为，真正需要做的是重新确定对外援助的方向，把它变为促进贫困国家长期发展的项目，这样至少可以使这些国家不致因贫困而投入共产主义的怀抱。

此时，值得注意的是，麻省理工学院著名的经济学家和政治理论家沃尔特·罗斯托（Walter Rostow）提出的经济发展模式在确定美国对外援助的方向上起了关键性作用，这就是后来为政治家和决策者们所熟知的关于发展和现代化的理论。罗斯托认为，经济现代化将经历五个不同的发展阶段:最初是传统社会，其特征是经济制度停滞，传统农耕方式占主导地位；之后进入一个为发展创造条件的阶段，在这个阶段中，工业革命引起经济的快速增长，投资率大幅度提高，农业发展带来了大量过剩的农业劳动力；然后是经济“起飞”阶段，即经济高速增长的阶段；接着进入一个继续保持高投资率、经济和技术进步、社会变化和经济繁荣的成熟阶段；最后实现经济极大繁荣的高水平的大众消费社会。[23]罗斯托认为，如果缺乏发展和现代化，民众的不满和绝望就可能导致他们对激进主张包括共产主义的支持。甚至在那些现代化尚未发生的地方，对基本的社会变化和经济变化的要求也可能使激进的意识形态具有吸引力，而对外援助可以刺激发展中国家的现代化并减少这些国家中的紧张状态。这样，对外援助在理论上就同第三世界的发展进程联系在一起了。

罗斯托不仅为发展援助辩护，而且他也有影响政府决策的渠道。为此，他能够从20世纪50年代初起用他的思想影响艾森豪威尔政府中的资深官员，并从50年代中期起影响民主党人，包括富布赖特和后来成为总统的约翰·肯尼迪。[24]罗斯托本人也由于其思想、其对政策的影响和执着精神，成为那个时代在对外援助方面最有影响的知识分子。他的思想为五六十年代的美国决策层提供了把援助集中在贫困国家的经济和社会进步上的依据。

50年代后期，美国开始重新确定对外援助的发展方向。可以说，从这时起，美国的对外援助才明显具有了理想主义的外交政策取向。1957年，美国政府区分了经济援助和军事援助，设立“发展贷款基金”（The Development Loan Fund）（DLF）来对全世界的发展中国家贷款，而不是像过去那样仅仅对可能与苏联发生冲突的国家提供低息贷款，以促进它们的发展。1958年，美国政府开始支持建立国际开发协会（The International Development Association）（IDA），这是世界银行为世界上最贫穷国家的发展项目和计划提供优惠贷款的窗口，旨在解决最不发达国家的资金短缺问题。[25]联合国中的发展中国家在这之前的将近10年里不断要求设立联合国特别发展基金（The Special UN Fund for Economic Development），也是为了设立一个用于发展的软贷款。此前美国历届政府都抵制这一设想，因为联合国中实行的是一国一票制，如果在联合国中设立这样的基金，美国就不可能对它的使用实行控制。而在世界银行中，投票权同成员国的捐款数额相挂钩，由于美国对世界银行资金的贡献，它实际上拥有对投票的否决权。在艾森豪威尔政府的支持下，参议院通过了一个决议，赞同建立一个新的世界银行软贷款机构。美国政府遂开始同世界银行的其他成员国进行谈判。1960年，世界银行建立了一个软贷款机构——国际开发协会。美国和世界银行通过这一机构对印度提供的贷款帮助其政府建立了肥料厂、发电厂、高速公路，以及制造铁路机车和飞机。

1960年后，接踵而来的是所谓的“发展的十年”。此时，艾森豪威尔政府认识到，它在很大程度上在巴格达美洲国家组织大会上忽略了美国的美洲邻国，因此它宣布将为美洲社会发展基金（The Inter-American Fund for Social Development）提供5亿美元的援助。这一基金将用于建立一个旨在促进改善卫生、住房和技术训练的银行，即美洲开发银行（The InterAmerican Development Bank），以使“拉美国家的公民能够过上更好的生活，提供给他们最大的机会来改善自己的地位”。这是一个地区性发展银行，其大部分资金是由美国提供的，旨在为中、南美和加勒比海国家提供以发展为目的的贷款。建立这样的银行原本是拉美国家长久以来的期望。在第二年的乌拉圭埃斯特角城大会（The Punta del Este Conference）上，肯尼迪政府发起了进步联盟（The Alliance for Progress）项目，它在很大程度上是由美国资助的，其目标是通过改革其政治和经济结构来使拉美现代化，并为此注入资本和技术援助。

在经历了这样一些变化之后，到艾森豪威尔政府即将结束时，美国的对外援助开始缓慢增长。虽然艾森豪威尔在上任之际宣称要削减对外援助，但他以后逐渐改变了态度，在其即将卸任时，他说，他“宁愿放弃自己的一部分薪水来‘满足日益迫切的对充足的对外援助经费的需要’”[26]。

三　对外援助的高潮——肯尼迪政府的对外援助

肯尼迪于1961年当选为总统，他的上任带来了美国对外援助方面的明显变化。肯尼迪对对外援助怀有极大的热情，是20世纪美国任何其他总统所不能相比的。他在上任后不久就在一次对国会的讲话中，号召引导“受困扰的美国对外援助史出现急剧的转折点”，并宣布60年代将是“发展的十年”，“这一时期许多不发达国家将转变为自我持续增长”。肯尼迪竭力强调受援国政府应愿意着手“必要的内部改革和自我帮助”[27]。在肯尼迪政府时期，“发展”成为美国对外援助的一个既定的优先考虑，虽然对于肯尼迪政府来说，发展最终仍然是一个冷战竞争的工具。肯尼迪把对外援助看作其不惜“支付任何代价、承担任何责任”来支持“自由世界”的目标的一部分。他说，我们对外援助的根本任务“不是消极地同共产主义作斗争……它历史性地显示，像在19世纪一样，在20世纪，经济增长和政治民主可以携手并进”。肯尼迪和其他对外援助的倡议者确信:“由于美国的明智和慷慨，由于社会工程的奇迹，这些新国家的人民可以在若干年内完成发达国家曾用几个世纪来完成的事情。”[28]

肯尼迪也希望改善美国的援助形象。在此之前，美国的对外援助形象在1958年威廉·J.莱德勒（William J.Lederer）和尤金·伯迪克（Eugene Bur-dick）的畅销书《丑陋的美国人》（The Ugly American）[29]中被做了深刻的揭露，其中详细描述了在第三世界国家中工作的美国外交官的奢侈生活、恩赐态度，以及对当地人民和文化的不尊重，同时表达了许多美国人对自己的国家使用二战后所获得新实力的方法感到不安。这本书无疑对肯尼迪产生了影响，为此肯尼迪产生了用创建和平队来改善美国海外形象的想法。

在肯尼迪对外援助的倡议中，同共产主义斗争仍然是优先考虑。肯尼迪意识到，对于经济发展来说，现代化过程是必要的，但这一过程可能会释放出大众的不安，这可能被共产主义者利用来煽动国家内部的造反，进行“解放战争”。美国的军事干预在同这样的造反作斗争时是无效的，因此必须运用援助手段，因为援助能够“帮助防止会孕育出颠覆和造反的社会不公平和混乱”[30]。

1961年，国会通过了《对外援助法》（The Foreign Assistance Act），它取代了《共同安全法》成为美国对外援助的法律依据，同时政府还创建了国际开发署来管理对外援助。[31]1961年《对外援助法》具有鲜明的时代特征，其目的是稳住西方阵脚，同苏联进行和平竞赛，并为对外援助计划提供新方向。其基本援助策略是，帮助追求经济发展和进步的国家获得知识和资源，健全其经济、政治和社会制度，提高其生活水平；同时强调社会改革，证明经济增长和民主制可以并行不悖。该法强调，美国自身的自由、繁荣与安全有赖于一个开放、公平的国际经济体系和一个自由国家组成的共同体。[32]《对外援助法》使美国所有现存的对外援助项目系统化，它包括一个发展贷款基金，用于资助大的项目；一个用于援助技术发展的“发展赠款基金”（The Development Grant Fund）；一个用于促进经济和政治稳定的“支持援助”，后来被改称为经济支持基金（The Economic Support Fund），并建立了一个保护美国海外投资的项目，即海外私人投资公司（The Overseas Private Investment Corporation）。[33]

国际开发署在1961年秋季开始开展其业务，并与国务院机构下的援助项目相协调。第一任国际开发署署长福勒·汉密尔顿（Fowler Hamilton）1962年在国会关于预算的听证会上解释其预算时说:“共产主义国家非常活跃，它们现在努力承诺一年提供12亿—13亿美元（的对外援助）。”幸好，“自由世界”并不仅仅顾及自己，它向第三世界提供了80亿美元的援助和私人投资。“我认为，我们有能够取胜的资源和良好的意愿。”[34]

肯尼迪总统提出了一些有关美国对外援助的重要倡议，其中包括建立拉丁美洲进步联盟（The Alliance for Progress for Latin America）。建立该联盟是受对共产主义在这个地区的影响的担忧所驱动的。1960年，卡斯特罗领导的古巴革命取得了胜利，由此建立了拉丁美洲第一个社会主义国家。美国担心共产主义会在自己的后院扩大吸引力，为此感到需要制定对这一地区的援助项目来刺激改革（例如，土地改革和税收改革），资助教育和基础设施建设，以促进拉丁美洲国家的现代化、发展和民主，消灭“激进”倾向。1960—1964年，美国对拉丁美洲国家的援助增加了5倍，从1.57亿美元（占美国对外援助的5%）增加到9.89亿美元（占美国对外援助总额的25%）。[35]

60年代初，许多撒哈拉以南的非洲国家取得了独立。肯尼迪政府对这些国家中的大多数提供了援助，对它们的援助从1960年的3800万美元增加到1964年的将近2.2亿美元。此外，肯尼迪政府还创建了和平队，把美国志愿者送到世界各地的发展中国家执行小的发展援助项目。由于这些项目，这一时期美国对外援助的水平提高了1 /3，从1960年的不足30亿美元增加到1964年的超过40亿美元。但是，从1962年开始，美国援助的年度增长趋势停止了。1962年，美国对不发达国家的经济援助达到了峰值，占其GDP的1.12%。以后开始逐年下降，到1965年下降到占GDP的0.75%。[36]美国对发展中国家的净双边经济援助开支提高了50%，从1956—1960年的平均每年21亿美元增加到1960—1963年的32亿美元。1956—1965年美国对发展中国家的军事援助平均每年为13亿美元。[37]

在1956—1965年的10年中，美国对东亚经济援助的绝对数字下降了。对非洲、拉美和中东地区援助资金的比例和数量都增长了。在这10年中，美国援助的条件变得更为苛刻，援助越来越多地与购买美国商品相挂钩。1956年，经济援助的81%是赠款，1960年，赠款下降到64%，1965年为43%。1956—1960年，大多数美国贷款的本金和利率可以用当地货币来支付，但从1960年起，国际开发署的贷款一半要用美元来支付。从1962年起，在《第480号公法》下提供的商品，越来越多地要求必须用美元来支付，到1971年，则要求完全用美元来支付。对国际开发署软贷款（40年期限的贷款）的利率1961—1963年是0.75%，在贷款到期后的10年宽限期中利率为1%，以后提高到2%。1965年，在宽限期后提高到2.5%。虽然，1965年，在所有的发展援助委员会的主要国家中，美国的贷款条件仍然是最优惠的，但是从1962年起，美国同其他援助国贷款条件的差距大大缩小了。美国官方双边贷款的平均利率从2.5%增加到3.3%，所有发展援助委员会成员国的利率在1962年和1965年是3.6%（见表1—2）。结果是，1963—1965年，利率和本金支付已经占美国对拉丁美洲双边经济援助总支出的将近一半，占其他发展中国家的大约12%。所有发展中国家的美元贷款服务费用占美国对外援助的19%。[38]

然而，尽管肯尼迪政府作出了很大的努力来扩大美国的对外援助，但国会支持援助的热情并不持久。美国国内仍然存在着来自国会和公众的对对外援助的激烈批评。例如，伊利诺伊州众议员玛格丽塔·斯蒂特·丘奇（Marguerite Stitt Church）在国际开发署署长汉密尔顿在国会听证会上作证时表示，她虽然赞同捍卫“具体体现在这个国家理想中的自由事业”的重要性，但是她担心强调大型项目“将不能作用于我们必须接触的‘普通百姓’的生活”。对外援助分析家约翰·D.蒙哥马利（John D.Montgomery）也在其著作《对外援助的政治》（The Politics of Foreign Aid）中讲了同样的话。他认为，美国过于忽略了某些受援国政权令人厌恶的方面，这在那些国家的人民之中带来了美国“脱离社会进步”的名声。甚至在对外援助的全盛期，对外援助也受到了严厉的批评。众议员J.L.皮尔彻（J.L.Pilcher）断言，尽管美国在越南已经开支了10亿美元，但由于越南领导人吴庭艳缺乏民众的支持，越南在美国军队撤离24小时之内就会“落入共产主义者之手”。他质疑说，在这种情况下，美国的援助如何能帮助越南阻止共产主义？[39]

1962年，援助的批评者指责国际开发署的工作未见成效，尤其是在拉丁美洲。当年，国会批准的援助额比肯尼迪政府所要求的少了20%。国会中的批评主要来自于保守主义者，他们仍然质疑美国援助的适当性，并批评援助并没有为受援国带来经济和社会的变化。其他一些人也担心，对外援助项目将导致美国在全世界无休止地参与国际事务，这种参与将是代价昂贵和难以摆脱的。他们尤其对新启动的对非洲援助不以为然，理由是这些国家是欧洲国家的前殖民地，理应由前宗主国而不是美国对它们的发展承担主要责任。当时，在美国存在着“对外援助常常被浪费了”的普遍看法，部分是出于这一原因，它在美国公众中一直是最不受欢迎的项目。[40]

事实上，美国众议员很快了解到，对新独立国家的援助有助于他们获得接近当地政府官员的机会。到1963年，已经有29个援助项目在非洲运作。但是，一些国会议员仍然怀疑对外援助的效果，为此，肯尼迪总统指定了一名著名的对外援助质疑者卢修斯·克莱（Lucius Clay）将军对此进行调查，希望即使是持批评态度的克莱在调查之后也能够发现援助项目的价值。克莱领导的委员会在调查之后发现，“那些新国家非常看重自己的独立，它们并不想有一个新主人来代替旧主人……它们有一种感觉:我们正在试图太快地为太多的人做太多的事”[41]。这是一个含糊不清的结论。这样，尽管肯尼迪总统确信对外援助的有效性，但是像和平队与进步联盟（Alliance for Progress）这样的项目还是受到了极大的压缩，因为它们在第三世界国家中遭遇到了许多社会和经济挑战。

国会和公众的激烈批评和反对导致在60年代余下的大部分时间里美国的实际对外援助不仅没有增加，反而有所减少。可以说，尽管对外援助此时已经成为美国外交政策的工具，但是美国决策者对它还是有争议的。60年代，虽然发展理论解释了为什么发展援助符合美国的长远利益，但是冷战的考虑（包括越南战争）仍然主导了对外援助的分配。

毫无疑问，肯尼迪在对外援助上持有理想主义，但事实是，美国对外援助仍然紧密地与美国的安全利益联系在一起。美国对外援助的目标仍然在很大程度上集中在使第三世界国家不受共产主义的吸引、支持各国内部对共产主义运动的抵制以及应付苏联的外部威胁上。用于基础建设和教育的资金都被看作有助于实现这些目标的工具。国防部长罗伯特·斯特兰奇·麦克纳马拉（Robert Strange McNamara）的一席话显示了美国政府所设想的对外援助与冷战中美国的主导地位之间的密切联系。他1964年声明:“对外援助项目……和军事援助项目现在已经成为我们整个国家安全努力的最关键因素。”在肯尼迪之后担任总统的林登·约翰逊（Lyndon B.Johnson）也说:“对外援助项目是我们必须确保我们的军人不需要参加战斗的最后武器。”[42]

肯尼迪总统在对外援助方面最重要的遗产是对美国政府对外援助项目的管理体制进行了改革。他把两个现存的管理对外援助的机构——发展贷款基金（The Development Loan Fund）和国际合作署（The International Cooperation Agency）（ICA）（它原先是国务院的下属机构，负责技术援助）——合并成为国际开发署（The Agency for International Development）（USAID）。该署成为一个半独立于国务院的机构，但负责美国对世界银行和地区开发银行捐款的责任仍然保留在财政部手里。肯尼迪政府还决定，国际开发署所管理的项目应对受援国附加条件，要求这些国家制定长期的发展计划。到60年代中期，当代美国对外援助体制的建立已经接近于完成，形成了三个主要的双边援助项目:安全支持援助（Security Support Assistance）（后来被更名为经济支持基金）、发展援助，以及食品换和平计划。其他一些项目是通过对主要多边借贷机构的认捐来实施的，例如国际货币基金组织、世界银行和国际开发协会。

经济支持基金（Economic Support Funds）（ESF）用于向对于美国来说有特殊重要性的国家赠款或贷款，以“提高政治稳定，促进对于长期发展来说重要的经济改革，通过预算和国际开支来促进经济稳定，并支持那些允许美国在其领土上建立军事基地的国家”[43]。由于其政治和战略上的重要性，经济支持基金由国务院提供，由国际开发署管理。1978年以前，菲律宾、泰国和越南是经济支持基金的最大受援国，自1978年《戴维营协议》以来，埃及和以色列成为最大的受援国。

发展援助（Development Assistance）通过提供赠款和贷款来支持社会和经济发展。发展援助一般提供给一些国家用于医疗、教育、农业和农场发展的具体项目。救灾援助也是在发展援助项目的名义下提供的。

粮食援助是通过“食品换和平计划”也即《第480号公法》来提供的，该法参考了《1954年农业贸易发展与援助法》（The Agricultural Trade Development and Assistance Act of 1954），其目的是以优惠条件向国外转移美国的剩余农产品，“扩大美国农业产品出口，来同饥饿和营养不良做斗争，鼓励发展中国家的经济发展，促进美国的外交利益”[44]。

四　危机中的对外援助:越战影响和“新方向”

对对外援助的批评在整个约翰逊政府时期（1963—1967）继续存在。当美国国内认为“共产主义革命的威胁”减轻时，对拉丁美洲的援助被取消了，对非洲的援助也趋于下降，因为自1967年苏联的势力从非洲逐渐退出后，美国对苏联在这一地区扩大影响的担忧大大减弱，而且由于军事政变频繁发生，美国对这里会产生民主的希望也破灭了。此外，对美国在世界各地开支过大的批评致使60年代后期约翰逊政府撤销了美国在国外的一些援助使团，尤其是在撒哈拉以南的非洲地区。此时，随着越南战争的加剧和美国在印度支那卷入的加深，美国的援助重点转向了越南、柬埔寨和老挝。总的来说，从60年代中期到70年代中期美国的整体援助水平下降了。

1965年，美国对韩国的援助占这个国家GDP的7%。[45]从60年代中期到70年代初，南越得到了美国对外援助的很大一部分。1972财年，美国对南越的援助达到了大约34亿美元，包括贷款和直接赠款、双边和多边援助。[46]到70年代末，美国70%的经济援助给予了亚洲和远东地区。[47]尽管肯尼迪强调对受援国改革的要求，但是美国的援助还是不断给予那些采取了将把自己带入长久经济困境的经济政策的国家。同时，在美国政府的高层也出现了批评之声。在二战后至此时的大部分时间里，决策者们都认为，对外援助是美国政治和外交政策中不可或缺的要素，并且不断把这种观点兜售给国会，民主党和共和党的政府也不断扩大对外援助项目，国会中的自由和保守派成员在援助拨款上也形成了跨党派的支持，尽管有个别议员发出了怨言。同时，劳工、管理层、宗教和教育团体都表达了对对外援助的支持态度。然而，入侵越南和整个东南亚的失败导致美国国内各种政治派别开始对对外援助提出质疑。“杜鲁门主义”和“第四点计划”所阐述的受到广泛支持的干预主义舆论在越南战争中瓦解了，20年来支持对外援助的有力证据——可以抵制共产主义的威胁，不断得到至关重要的原料，贸易增长可以带来经济利益，和平与民主可以带来政治红利等——都失去了说服力，至少是暂时失去了说服力。

因此，到1970年，美国在非洲的援助国已经被压缩到仅剩下10个，1971年和1972年，参议院完全拒绝为对外援助拨款，只是到年终才恢复了援助预算。反越战和反政府浪费的国会议员都要求减少对国际开发署的拨款，国会也加强了对它的监督，即使是最小的援助项目也要受到严格审查并保留国会的否决权。不过，尽管在公众和国会中存在着相当大的关于对外援助目标和技术的辩论，而且有来自两党中的保守议员的反对，国会还是决定在70年代维持对外援助项目，不过对其目标做了极大的修正。

1970年，尼克松总统在国会的要求下，任命了一个以鲁道夫·彼得森（Rudolf Peterson）为首的小组对美国的对外援助制度进行全面审查。该小组提出了一个报告，称为《彼得森报告》（The Peterson Report）。它建议严格区分发展援助和军事援助，并利用多边机构作为提供发展援助的主要渠道，其意图是对用于外交或发展目的的对外援助进行区分，并提高后者的重要性。《彼得森报告》的建议形成了尼克松总统重新规划对外援助的基础。1970年9月，尼克松向国会提交了《国家发展和人道主义援助法案》和《国家安全援助法案》，但两者均遭到了国会的否决。不过，国会还是加强了对援助中发展目标的关注。

1971年，国会中的自由主义者出于对美国印度支那战争和美国提供大量对外军事援助的不满，加入了保守主义者的行列，第一次对援助法案投了反对票。当时的研究显示，在此之前的10年中，经济发展并没有像肯尼迪总统所期望的那样“涓滴”到穷人，而且他们之中一些人的情况可能恶化了。同时，美国的社会群体日益强调，发展援助应有助于消除受援国国内的不平等，促进政治参与，提高贫困人口改善其生活质量和获得收入的能力。因此，把自由资本主义当作第三世界发展模式的设想以及大规模的发展项目受到了严厉批评。1973年，在一个设在华盛顿的关注发展问题的智库——海外发展委员会（The Overseas Development Council）的建议下，尼克松政府敦促国会通过了一个新的援助法案《1973年美国对外援助法》（The U.S.Foreign Assistance Act of 1973）以及《共同发展与合作法》（The Mutual Development and Cooperation Act）。后者要求修正对外援助的目标，把发展援助转向资助发展中国家中贫困者的“人类基本需求”，即把重点更多地放在社会服务而不是经济发展上。

于是，越南战争之后，美国关于对外援助的官方思想采取了一个“新方向”，即把发展援助从社会基础设施项目转向了“人类基本需求”，把发展援助用于粮食生产和营养、人口计划和医疗、教育和人力资源开发，以及农业发展，因为大多数贫困人口都生活在农村地区。国际开发署开始把注意力放到提供食品、药品和住房援助上，尤其是农村地区的项目，而不是基础设施项目。这些援助赠款和发展贷款项目主要被用于解决具体问题的农业、家庭计划和教育项目所取代，其援助也投向了最贫困的国家。一个标志是，国际开发署在非洲的使团从1973年的8个增加到1980年的28个。与此同时，第三世界国家也对现存的援助分配制度提出了越来越多的批评，建议建立新的国际经济秩序。然而，虽然对“人类基本需求”的重视最初受到了欢迎，但是此后若干年内美国对外援助的实施显示出，这一改变更多的是停留在口头上，而非落实在行动上。[48]

美国政府的许多新援助项目在某些方面与50年代初期的技术援助相似。为了不使人联想到自由资本主义模式，美国强调自上而下的政府“发展计划”，并把它当作帮助第三世界发展的最好方法。但是，一些项目常常是脱离实际的，用复杂的、不切实际的技术代替简单可行的方法，例如，把得克萨斯州的牲畜养殖技术用于撒哈拉沙漠以南地区；世界银行70年代对非洲农业投资24亿美元，大部分被用于大型国家农场和灌溉项目，但其结果并不理想。在詹姆斯·博瓦德（James Bovard）1994年发表的一篇文章中，这些失败被归咎于不适当的技术和“土地不适宜”。到20世纪80年代，非洲的粮食产量甚至比20年前下降了20%。不仅如此，援助还助长了广泛的政治腐败。

尽管尼克松总统总是以强硬的现实主义者形象出现，但他也强调对外援助的人道主义方面，并把它作为向国会要求对外援助经费的理由。1974年，杰拉尔德·福特（Gerald Ford）在尼克松因“水门事件”被迫辞职之后成为总统。这一年非洲萨赫勒地区的旱灾极其严重，这场旱灾导致了埃塞俄比亚的严重饥荒。同年，孟加拉国发生的洪灾也引发了严重饥荒。这些都在美国的媒体上被广泛报道，并导致了紧急援助的大幅度增长。1974—1975年，美国的粮食援助几乎翻了一番，对灾害最严重的国家之一孟加拉国的援助增长了两倍，因此美国对外援助总体水平有所提高。1978年，美国的民意调查显示，有59%的受访者认为，同世界性饥荒做斗争应当是美国对外政策的目标之一。

此外，另一个趋向是70年代大量致力于同饥饿问题做斗争的非政府组织在美国涌现出来，如“救济饥民的粮食”组织（Food for Hungry）（1971）、“世界的面包”组织（Bread for the World）（1972）、“粮食与发展政策学会”（Institute for Food and Development Policies）（1975）［该组织后来更名为“粮食第一”（Food First）］、“反饥饿行动”组织（Action against Hunger）（1979）等。一些非政府组织，尤其是“世界的面包”组织成为援助“饥民”的积极倡议者。

在尼克松政府时期，美国通过多边援助机构尤其是世界银行来分配的援助比例增加了。各种官方和私人报告，包括世界银行行长罗伯特·麦克纳马拉（Robert McNamara）的报告，都敦促美国通过多边机构来分配更多的援助，以此扩大美国对外援助的影响。1968—1981年，在麦克纳马拉担任世界银行行长期间，他特别强调“人类基本需求”的援助方向，并把世界银行的大量资金贷给了世界上最贫困的国家。但是，他的做法遭到了右翼反对者的批评，指责世界银行是在推进社会主义。[49]

20世纪70年代，影响美国对中东地区援助政策的主要因素是美国同以色列的密切关系。在福特接任总统之前的1973年发生了埃及和叙利亚发动的对以色列的斋月战争，即第四次中东战争。战争期间，美国向以色列提供了22亿美元的紧急援助。福特政府在战争进程中发出了停火号召，寻求双方之间的和平解决方案。在埃以实现停火之后，美国开始使用援助手段来刺激双方维持协议。于是，先是对以色列的援助，尔后对埃及的援助成为美国在中东制造和平的工具。在这一地区维持和平对于美国而言利益攸关，因为拥有大量石油储备的中东地区对于美国来说具有极其重要的战略重要性，而且这一地区局势极不稳定，在美国看来，苏联正在利用这一点在这一地区扩大其影响。1975年，美国向以色列提供了3.5亿美元的援助，而前一年仅为5000万美元；1976年，美国向埃及提供了2.45亿美元的援助，比1975年增加了1.65亿美元。这些援助使得埃及和以色列成为美国在世界上最大的受援国。加上对紧急需要援助的增加，在中东制造和平的外交努力使得美国的整体对外援助水平大幅度提高。美国对中东的援助从1973年占所有双边援助的6%，增加到1974年占73%，而且在1979年达到历史上的峰值。[50]由于这些援助，加之紧急援助的增加，美国总体对外援助呈现出增长之势。[51]

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[1]Carol Lancaster，Foreign Aid:Diplomacy，Development，Domestic Politics（Chicago:University of Chicago Press，2006），p.63.

[2]Katherine A.S.Sibley，“The Origin of Foreign Aid，”http://www.americanforeignrelations.com/E-N/Foreign-Aid-The-origins-of-foreign-aid.html#ixzz1hbpDNYvE.

[3]Katherine A.S.Sibley，“The Origin of Foreign Aid，”http://www.americanforeignrelations.com/EN/Foreign-Aid-The-origins-of-foreign-aid.html#ixzz1hbpDNYvE.

[4]Carol Lancaster，Foreign Aid:Diplomacy，Development，Domestic Politics（Chicago:University of Chicago Press，2007），p.64.

[5]“Truman Doctrine（1947），”in Michael Beschloss，Our Documents:100 Milestone Documents from the National Archives（Oxford:Oxford University Press，2006），pp.194-199.

[6]J.Brian Atwood，“Dispelling a Few of the Myths about US Foreign Aid，”Christian Science Monitor，Vol.87，Issue 47（February 2，1995），p.19.

[7]“The Marshall Plan Speech，”http://www.marshallfoundation.org/library/MarshallPlanSpeechfromRecordedAddress_000.html.

[8]Eugene R.Wittkope，Charles W.Kegley，Jr.and James M.Scott，American Foreign Policy，Patten and Process，Six Addition（Belmont，CA:Wadsworth，2003），p.122.

[9]Tyler Cowen，“The Marshall Plan:Myths and Realities，”in Doug Bandow，ed.，U.S.Aid to the Developing World（Washington:Heritage Foundation，1985），pp.61-74.

[10]Michael Cox and Caroline Kennedy-Pipe，“The Tragedy of American Diplomacy？Rethinking the Marshall Plan，”Journal of Cold War Studies，Vol.7，No.1（Winter 2005），pp.108-110.

[11]Charles Kindleberger，Marshall Plan Days（Boston:Allen＆Unwin，1987），p.100.

[12]Carroll J.Doherty，“GOP Sharpens Budgetary Knife over International Programs，”Congressional Quarterly Weekly Report，Vol.52，Issue 49（Dec.17，1994），p.3568.

[13]Michael Cox and Caroline Kennedy-Pipe，“The Tragedy of American Diplomacy？Rethinking the Marshall Plan，”Journal of Cold War Studies，Vol.7，No.1（Winter 2005），p.102.

[14]J.Brian Atwood，“Dispelling a Few of the Myths about the US Foreign Aid，”Christian Science Monitor，Vol.87，Issue 47（February 2，1995），p.19.

[15]Ibid.

[16]Carol Lancaster，Foreign Aid:Diplomacy，Development，Domestic Politics（Chicago:University of Chicago Press，2006），p.65.

[17]Katherine A.S.Sibley，“The Origin of Foreign Aid，”http://www.americanforeignrelations.com/EN/Foreign-Aid-The-origins-of-foreign-aid.html#ixzz1hbpDNYvE.

[18]Eugene R.Wittkope，Charles W.Kegley，Jr.and James M.Scott，American Foreign Policy，Patten and Process，Six Edition（Belmont，CA:Wadsworth/Thomson Learning），p.123.

[19]Carol Lancaster，Foreign Aid:Diplomacy，Development，Domestic Politics（Chicago:University of Chicago Press，2006），p.66.

[20]Katherine A.S.Sibley，“The Cold War Foreign Aid Program，1947-1953，”http://www.americanfor eignrelations.com/E-N/Foreign-Aid-The-cold-war-foreign-aid-program-1947-1953.html#ixzz1hbqskR7l.

[21]Eugene R.Wittkope，Charles W.Kegley，Jr.and James M.Scott，American Foreign Policy，Patten and Process，Six Addition（Belmont，CA:Wadsworth/Thomson Learning），p.122.粮食援助可以在紧急情况下提供额外的粮食或粮食换工作项目，以及学生的营养计划和其他营养项目。它也可以为受援国提供国际收支和预算方面的帮助，因为如果没有这些粮食援助，那些国家就不得不用外汇来购买粮食。

[22]Katherine A.S.Sibley，“The Eisenhower Administration and Expansion of Foreign Aid，”http://www.americanforeignrelations.com/E-N/Foreign-Aid-The-eisenhower-administration-and-expansion-of-foreign-aid.html#ixzz1hbq5gKXG.

[23]可参见Walter Rostow，The Stages of Economic Growth:A Non-Communistic Manifesto（Cambridge:Cambridge University Press，1960）.

[24]罗斯托后来担任肯尼迪政府的国家安全事务主要顾问和约翰逊总统的国家安全事务特别助理。

[25]严格来说，国际开发署或国际开发银行中的“开发”都应当译成“发展”，因为它的确切含义是指第三世界国家的发展，而不是对它们的“开发”。事实上，一些美国大学还设有国际发展系，例如约翰·霍普金斯大学高级国际研究院就设有这样一个系，其前系主任是著名的弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）教授。

[26]Carol Lancaster，Foreign Aid:Diplomacy，Development，Domestic Politics（Chicago:University of Chicago Press，2006），p.70.

[27]John F.Kennedy，“Special Message to the Congress on Foreign Aid，”March 22，1961，http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php？pid＝8545.

[28]Katherine A.S.Sibley，“The Peak of Prestige:Foreign Aid under Kennedy，”http://www.americanforeignrelations.com/E-N/Foreign-Aid-The-peak-of-prestige-foreign-aid-under-kennedy.html.

[29]William Lederer and Eugene Burdick，The Ugly American（New York:W.W.Norton＆Company，1958）.

[30]Katherine A.S.Sibley，“The Peak of Prestige:Foreign Aid under Kennedy，”http://www.americanforeignrelations.com/E-N/Foreign-Aid-The-peak-of-prestige-foreign-aid-under-kennedy.html.

[31]Eugene R.Wittkope，Charles W.Kegley，Jr.and James M.Scott，American Foreign Policy，Patten and Process，Six Edition Belmont，CA，Wadoworth/Zhomson Learning）p.123.

[32]“Foreign Assistance Act of 1961”（P.L.87-195），p.19.http://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1868 /faa.pdf.

[33]海外私人投资公司是一个半政府机构，其职能是为在发展中国家的私人投资提供保险和贷款担保。

[34]Katherine A.S.Sibley，“The Peak of Prestige:Foreign Aid under Kennedy，”http://www.americanforeignrelations.com/E-N/Foreign-Aid-The-peak-of-prestige-foreign-aid-under-kennedy.html.

[35]Carol Lancaster，Foreign Aid:Diplomacy，Development，Domestic Politics（Chicago:University of Chicago Press，2006），p.70.

[36]Ibid.，pp.69-70.

[37]Kenneth M.Kauffman and Helena Stalson，“U.S.Assistance to Less Development Countries，1956-1965，”Foreign Affairs，Vol.45，Issue 4（July 1967），p.715.

[38]Kenneth M.Kauffman and Helena Stalson，“U.S.Assistance to Less Development Countries，1956-1965，”Foreign Affairs，Vol.45，Issue 4（July 1967），p.722.

[39]Katherine A.S.Sibley，“The Peak of Prestige:Foreign Aid under Kennedy，”http://www.americanforeignrelations.com/E-N/Foreign-Aid-The-peak-of-prestige-foreign-aid-under-kennedy.html.

[40]Nick Eberstadt，“The Perversion of Foreign Aid，”Commentary，Vol.79，No.6（June 1985）pp.19-33.

[41]Katherine A.S.Sibley，“The Peak of Prestige:Foreign Aid under Kennedy，”http://www.americanforeignrelations.com/E-N/Foreign-Aid-The-peak-of-prestige-foreign-aid-under-kennedy.html.

[42]Katherine A.S.Sibley，“The Peak of Prestige:Foreign Aid under Kennedy，”http://www.americanforeignrelations.com/E-N/Foreign-Aid-The-peak-of-prestige-foreign-aid-under-kennedy.html.

[43]Eugene R.Wittkope，Charles W.Kegley，Jr.and James M.Scott，American Foreign Policy，Patten and Process，Six Edition（Belmont，CA:Wadsworth/Thomson Learning），p.121.

[44]Eugene R.Wittkope，Charles W.Kegley，Jr.and James M.Scott，American Foreign Policy，Patten and Process，Six Edition（Belmont，CA:Wadsworth/Thomson Learning），p.122.

[45]J.Brian Atwood，“Dispelling a Few of the Myths about US Foreign Aid，”Christian Science Monitor，Vol.87，Issue 47（Feb.2，1995），p.19.

[46]“Controversy in Congress over the Future of U.S.Foreign Aid，”Congressional Digest，Vol.52，Issue 3（March 1973），p.67.

[47]Eugene R.Wittkope，Charles W.Kegley，Jr.and James M.Scott，American Foreign Policy，Patten and Process，Six Edition（Belmont，CA:Wadsworth/Thomson Learning），p.123.

[48]Mark F.McGuire and Vernon W.Ruttan，“Lost Directions:U.S.Foreign Assistance Policy since New Directions，”Economic Development Center，Bulletin Number 89-5，August 1989，p.2，http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/7465 /1 /edc89-05.pdf.

[49]Mark F.McGuire and Vernon W.Ruttan，“Lost Directions:U.S.Foreign Assistance Policy since New Directions，”Economic Development Center，Bulletin Number 89-5，August 1989，p.2，http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/7465 /1 /edc89-05.pdf.

[50]Richard Grant and Jan Nijman，“Historical Changes in the U.S.and Japanese Foreign Aid to the Asia-Pacific Region，”Annals of the Association of American Geographers，Vol.87，No.1（1997），p.36.

[51]Mary S.Darlymple，“Foreign Policy Aid Languishes in an Age of Indifference，”CQ Weekly，Vol.57，Issue 27（July 3，1999），p.1628.