第三章　后冷战时代的美国对外援助

随着1989年柏林墙的倒塌，冷战结束了，苏联在1991年解体为15个主权国家。冷战结束之后，对于美国来说，把对外援助当作同苏联争取第三世界手段的做法失去了意义。此时，美国国内各个党派和利益集团都围绕着对外援助的必要性和方向展开了激烈的争论，矛盾的焦点在很大程度上集中在对外援助的机制安排上，甚至出现了要求废除国际开发署的呼声。从冷战结束到“9 /11”，美国政府试图寻找新的对外援助目标，而促进美国的对外贸易成为不同派别的共同要求。

一　美国人在对外援助态度上的变化

冷战结束之后，对于许多美国人来说，对外援助失去了存在的主要理由。冷战期间，美国对外援助的主要目的就是抵消苏联对外援助的影响和扩大美国的影响，那时对外援助在美国得到的支持本来就有限，现在它更是丧失了其原有的政治支持。这样，20世纪90年代成为对外援助的目标——“促进发展”减弱的10年，人们对援助的效率失去了信心。同时许多新的援助建议出现了。1999年，美国国务卿马德琳·奥尔布赖特（Madeleine Albright）宣布:“‘对外援助的传统概念’实际上已经过时了。”1997年，美国国务院的战略计划对对外援助规定了下述新的目标:创建“支持民主、自由企业、法制和加强公民社会的体制”；提高人道主义援助；“保护美国不受全球性的威胁，如不受控制的人口增长、疾病、对生物多样性的破坏、全球变暖和毒品走私”[1]。

美国的对外援助包括双边发展援助和人道主义援助、安全援助和军事援助、对国际组织和国际金融机构的志愿援助，大约占到对外事务总预算的2 /3。然而，冷战结束以后，美国国内出现了要求减少对外援助的巨大压力。大部分国际项目本来就缺少美国选民的强烈支持，民意测验一直显示，美国公众虽然想帮助世界上的穷人，但是他们总是过高地估计美国在对外援助上的开支。例如一项民意测验表明，大多数美国人认为，联邦预算的15%以上被用于了对外援助，而事实上，美国用于国际事务项目上的预算大约只占联邦预算的1%，包括对外援助、国务院的开支以及其他外交事务项目。而且，美国人对对外援助的支持从来没有完全出于自然的原因，在冷战期间，对外援助的支持者发现，很容易找到论据来反驳对援助的批评:美国对一些国家提供的军事援助可以帮助美国的盟国发展其防卫能力，并使美国得到在世界各地使用军事基地的许可，例如在菲律宾；经济援助防止了一些第三世界独裁制国家的政治不稳定，而这种不稳定可能导致共产党接管政府；人道主义援助在第三世界国家赢得了遭受贫困和疾病痛苦的人民的心，否则他们可能转向苏联以寻求帮助。所有这些论据在冷战后都站不住脚了。[2]

此时，美国国内很少有人认为，对美国的对外援助项目进行适当地削减和重新调整是不适当的。一些研究者甚至提出:“我们的援助项目造成了不发达国家对援助的依赖，就像我们国内的福利制度造成的依赖一样。”在67个曾在过去的30年中得到美国对外援助的国家（它们之中的大多数甚至在长达51年中一直能获得美国的援助）和地区中，有37个国家的经济状况并没有比它们得到援助之前更好。例如，海地在过去的52年中得到了美国10亿美元的援助，但它比得到援助前更贫困，其人均收入从1965年的360美元下降到1997年的仅有225美元。另一个例子是秘鲁，它在过去52年中共得到了美国20亿美元的援助，但是其人均收入1965年是1126美元，1994年却下降到1103美元。不过，研究者也承认，也有经济成功的例子，如中国的香港、新加坡、智利和中国的台湾。研究者还批评克林顿政府说，有2 /3得到美国援助的国家在联合国一半以上的投票中反对美国。[3]

另一项研究发现，虽然美国的对外援助帮助消灭了天花，制止了贫困，把识字人口从占人口的35%提高到占70%，预期寿命从41岁提高到63岁，但是，这些改善并没有阻止富裕国家同贫困国家之间贫富差别的扩大。例如，以调整过的美元价格计算，20世纪90年代非洲的人均年收入与20世纪60年代持平，大约是1美元1天。而艾滋病的传染则像过去的天花一样猖獗。显然，肯尼迪通过对外援助来实现“发展的十年”不仅在20世纪60年代没有实现，到20世纪结束时也没有实现。[4]

20世纪90年代也是国际上重新检验对外援助的10年。联合国发展项目1996年提出的一项报告表明，在80年代，尽管有来自发达国家的大量援助，全球100个国家、16亿人民还是经历了经济衰落。这些国家中的大多数人1990年的人均收入低于1980年，几乎有一半低于1970年。少数收入没有下降的人群是这些国家的官员，例如，赞比亚官员的收入占国内生产总值的20%。[5]

冷战结束之后，国际开发署成为众矢之的，其对外援助效率受到了广泛置疑。例如，国际开发署所做的民调显示，大多数美国人认为，在国际开发署的项目中“存在着大量浪费和效率低下”，可以在不减少服务的情况下削减这些项目。他们相信，20%以上的开支被浪费了，削减这些开支无关紧要。他们还认为，援助都被浪费了，例如，冷战结束后美国对俄罗斯和扎伊尔的援助，在这两个国家，援助经费最后都不知所终，并没有支持美国在那里设定的目标。[6]

然而，也存在着对外援助的支持者。例如，对美国对哥斯达黎加援助的研究表明，援助对社会福利有很大的影响。大约93%的哥斯达黎加人已经可以得到安全的饮用水，成年人的识字率达到了95%，婴儿死亡率从1950年的11%下降到1995年的1.2%。而且援助也推进了美国的外交政策目标:为了能够得到美国的援助，哥斯达黎加不得不放弃其对邻国尼加拉瓜的中立立场。美国支持的尼加拉瓜反政府武装就是从哥斯达黎加发动进攻的。[7]

国际开发署署长J.布赖恩·阿特伍德（J.Brian Atwood）为国际开发署的援助项目辩护说，如果没有对外援助，人口增长、食品短缺、疾病和贫困将不可避免地带来更多的移民和不稳定。他声明，美国对外援助有效地服务了美国的国家利益，而且对外援助还体现了美国作为领导的最佳素质、对其他国家人民的同情，以及对促进美国深信不疑的价值观念所承担的责任。他在《基督教科学箴言报》上撰文写道:六七十年代，美国的许多专家反对对韩国、中国台湾、印度和墨西哥提供援助，认为这些援助不会促进发展，但是结果证明这些看法是错误的。美国的援助带来了引人注目的变化，启动了这些国家和地区前所未有的经济发展。70年代，美国对研究人员和农民的技术援助推动了印度的“绿色革命”，刺激了人类历史上农业领域的急剧发展。假如没有粮食生产的增长，许多人会面临饥荒，而美国就不得不付出巨大的代价来援助这些饥民。粮食增长使印度保持了政治稳定，到90年代，印度的9亿人口构成了美国粮食最可观的市场。

阿特伍德举出的第二个例子是韩国。1965年，美国对韩国的援助相当于这个国家GDP的7%。韩国变成了援助的依赖国。而到20世纪90年代，韩国不再需要援助。相反，韩国每年为更贫困的国家提供了1亿美元的援助。韩国的经济发展促进了其对美国商品的进口，仅在1993年，美国就对韩国出口了价值148亿美元的食品和服务。这超过了美国六七十年代对韩国援助的总和。阿特伍德还认为，在过去的15年中，美国的选举援助推动了28个国家向民主过渡。美国的儿童存活项目仅仅在8年中就帮助降低了8%的婴儿死亡率。美国在教育方面的项目已经在世界范围内为提高识字率贡献了33%。[8]

在后冷战时代，对美国外交政策产生重要影响的另一个因素是，美国已不再享有其在二战后初期所享有的主导地位。在许多方面，美国已经力不从心，不具有实现其全部目标的足够资源。美国政府的财政赤字已达到天文数字，为此布什的班子在竞选中不得不作出不增加税收并削减开支的许诺，美国既没有动力也没有能力来承担需要付出大量支出的新责任。此时，克林顿政府受到削减联邦预算的压力，而共和党人则想要压缩政府的规模。

1994年，为了平衡预算，国会中的共和党人想要对美国海外项目进行“马歇尔计划”结束以来最大的削减。共和党人一直热切地等待机会来大幅度削减对联合国维和、对国外政府援助、对世界银行以及其他国际金融机构项目的资助。1994年11月8日，共和党在中期选举中取得了压倒性的胜利，从而获得了参众两院的控制权，这使它得到了盼望已久的机会。新的共和党国会委员会及其小组委员会的主席们蠢蠢欲动，准备发动一场对美国国际事务预算的猛烈攻击。将要成为众议院预算委员会主席的约翰·R.卡西奇（John R.Kasich）（俄亥俄州共和党人）曾试图削减对世界银行的资助，此时终于得到了付诸实施的机会，而众议院拨款委员会一些主要的小组委员会主席则是联合国相关委员会和美国对俄罗斯援助的畅言无忌的攻击者。由于丧失了众议院的多数席位，原国会拨款委员会对外行动小组委员会主席戴维·R.奥贝（David R.Obey）（威斯康星州民主党人）的职位被共和党人接替，而奥贝本来是美国国际项目支持者在国会拨款方面可以依赖的议员。

此时，虽然美国对对外援助和其他国际项目的援助下降了，但是对联合国维和的开支却增长了10%，从1990财年的8亿美元增加到1994财年的10亿美元。美国承担了30.4%的联合国维和行动费用，多于其他任何国家。美国支持的任何减少都会极大地影响联合国执行未来使命的能力。[9]在1994年中期选举之前，国会为1995年联合国维和使命拨款12亿美元，国务院估计它还需要8亿美元来维持其当前的维和账户，这迫使政府向国会寻求补充拨款，但共和党控制的国会不打算批准这一要求。

在众议院，共和党议员在议长纽特·金里奇（Newt Gingrich）（佐治亚州共和党人）的领导下，打算通过立法来实现《同美国人的契约》（Contract with America），以减少美国的年度维和开支，即减少国防部提供给联合国的新的后勤和其他援助方面的开支。在参议院，对外援助遭到了担任参议院外交关系委员会主席的著名保守派参议员杰西·赫尔姆斯（Jesse Helms）（北卡罗来纳州共和党人）的猛烈抨击，他谴责对外援助对经济发展只有微不足道的影响，大量的钱“都落入了腐败的专制者的腰包，同时资助了日益膨胀的官僚机构”[10]。他号召:“我们必须停止这种在纳税者不情愿的情况下把他们的钱赠与外国的愚蠢做法。”[11]他不断批评说，对外援助是把大量的钱“扔在国外的老鼠洞里”[12]。

另一个保守主义的声音发自参议员米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell）（肯塔基州共和党人）。他表示，为了使美国的对外援助（1995财年，国会对外援助的拨款是148亿美元）更好地为美国国家利益服务，他将动议一项法案，在法案中将保留美国给予以色列和埃及的大部分援助，因为这是中东稳定不可或缺的因素，并保留给予独联体国家的大部分援助。但同时，将把对外援助预算削减20%，停止所有对非洲的援助，因为“美国在非洲大陆上没有国家利益”[13]。参议员帕特里克·莱希（Patrick Leahy）也声明，美国的援助已经失去其目的和远见，它同外交政策目标的关联是微不足道的。[14]

麦康奈尔在1994年11月中期选举一个月后，就于12月12日提出了一个立法倡议，要求废除国际开发署，并减少美国对除中东和前苏集团援助之外的所有其他对外援助。麦康奈尔的理由是，对外援助并没有减轻发展中国家的贫困，美国忽略了其在过去30年中促进全球经济发展的努力的后果。他在12月12日的记者招待会上说:“事实是，根据任何标准，最贫困的国家仍然贫困，这在很大程度上是东道国政府的行为和政策造成的。”[15]将要担任参议院多数党领袖的鲍勃·多尔（Bob Dole）（堪萨斯州共和党人）和众议院议长金里奇这一时期都坚决要求克林顿总统拒绝承担任何新的维和使命。他们两人在12月14日联合写信给克林顿说:“显然，联合国推动的维和体系失败了；现在是重申美国在加强国际安全方面的领导权的时候了。”[16]

美国在索马里的军事干预在国内被认为是与其国家利益完全无关的行动，因此在军事行动遭受挫折，尤其是当美国公众看到身负重伤的美国直升机驾驶员在摩加迪沙被拖过街道时，舆论哗然，公众发出了要求从索马里撤军的强烈呼声，这迫使克林顿总统作出1994年3月撤军的决定。在索马里的维和经验严重挫伤了美国对联合国控制下的多边行动的热情，为此，当1994年3月卢旺达内战和种族灭绝行动夺去大约80万人的生命时，美国拒绝支持派遣维和部队。鲍勃·多尔也对在波斯尼亚代价高昂的维和努力提出了强烈批评。

受冷战结束后孤立主义思潮的影响，甚至一些民主党议员也要求削减美国对联合国的资助。例如，1994年中期选举之前担任众议院外交事务委员会主席的李·H.汉密尔顿（Lee H.Hamilton）表示，如果不充分削减联合国的经费，在全球热点地区维持治安的负担将会不可避免地被转嫁到美国身上。他声言:“我们不想当世界警察，但是我们仍然被号召对这些在波斯尼亚和其他地方发生的灾难性问题作出反应。”[17]

“冷战的结束急剧改变了国际体系结构和在过去40年中指导美国外交政策的规则。”[18]平衡联邦预算的紧迫性加强了美国国内的政治不安。美国公众被一个普遍的感觉所驱使，即国内问题需要美国的大量资源，因此，在冷战时期被认为是美国重要外交政策工具的对外援助，在冷战后受到了密集的调查。[19]

在国会不愿增加税收的情况下，要减少国家预算就不得不削减国际事务预算。在当时的大约5000亿美元的年度预算中，国防预算占了2600亿美元左右，而共和党和克林顿政府都不愿削减国防预算，这样就仅剩下大约2400亿美元。由于民主党人又不愿削减其中的社会保障项目，国际项目就必然成为削减的首选对象。共和党人坚持说，由于国内项目的经费已被大量削减，他们别无选择，为了减少财政赤字，只能大幅度削减国际开支，特别是其中最受争议的对联合国维和行动的资助。但是国务卿沃伦·克里斯托弗（Warren Christopher）强烈反对减少对联合国的贡献，他声明，这将中断所有联合国的维和计划，并使得美国在某些情况下为了维持当地人民最基本的生存条件而不得不单独行动。他在1995年为外交事务预算辩护时说:“如果我们不安排自己的资源来支持我们所承担的责任，我们就不能保护自己作为世界上最大国家的利益。”我们也不能以较小的代价来获得国际上对我们外交政策的支持。[20]

与此同时，克林顿领导下的白宫仍然沉浸在中期选举失败后的痛苦之中，正把注意力集中在美国国内问题上，还没有做好准备对共和党在对外援助问题上的猛烈抨击发动反击。此时，一些列在共和党“黑名单”上的联邦机构，如国际开发署和财政部，开始就其管辖范围内的项目作出反击。但是，正如一名国际开发署的官员所说，他们的行动“没有团队工作，没有战略，也没有合作”[21]。国际开发署署长阿特伍德为自己的机构辩护说，通过向贫困国家提供经济援助，可以避免出现更多的像卢旺达那样被种族暴力蹂躏的“失败国家”。他对国家政策中心（The Center for National Policy）解释说，如果没有这样的援助，美国将受到未来军事干预卢旺达局势的更大压力。“那些认为我们的国家可以承受得起进一步减少对外援助预算的看法，是在玩火。如果没有对外援助，人口增长、食品短缺、疾病和贫困将不可避免地引起更多的移民和不稳定，从而需要美国进行像在索马里和海地那样的干预行动。”阿特伍德承认，“除了福利项目之外，也许没有比对外援助更不得人心的项目了。”在对外援助中，“对世界银行和其他国际机构的支持可能是最不得人心的项目。”[22]

阿特伍德1995年在《基督教科学箴言报》（Christian Science Monitor）发表文章为对外援助辩护说:

如今，许多人仍然怀疑对外援助项目的好处。一些人说，美国应撤出非洲、苏联、拉美和非洲最贫困的国家。这是非常短视的。到2000年，有4 /5的消费者将生活在发展中国家。这些市场对美国的经济日益重要。为了维持竞争，必须考虑在从现在起的15—20年内我们的出口市场在那里。正如过去一样，对外援助正在建立未来的市场。美国对发展中国家和苏联的出口一直是近年来美国经济增长最快的部门，它们将是下个世纪的繁荣市场。美国的对外援助通过促进为银行和关税制定公平规则，确保了在法律下平等对待投资者，建立了健康的公共机构，促进了民主治理，为美国贸易和投资打下了基础。创造下一代的新市场显然是美国最大的国家利益。

美国对外援助之所以延续下来，是因为它们有效，它们是这个国家的最大利益所在。对外援助体现了美国领导的最佳素质、对其他人民的同情以及对我们所重视的价值承担的责任。[23]

然而，在预算压力下，大量深得人心的国内预算项目不得不被削减，例如医疗照顾。当对穷人子女的学校午餐被作为削减预算的对象时，援助贫困国家的营养和教育项目就很难幸免于难了。此外，在美国看来，虽然一些特殊的援助项目非常成功，例如韩国和中国台湾曾经得到美国的大量援助，而现在它们是美国主要的贸易伙伴，但是发展中国家的问题仍然非常严重。饥荒、贫困和疾病有时仿佛永远与某一地区的人类为伍，无论美国是否给予援助。“同情疲劳”（compassion fatigue）成为90年代的一个术语，它不仅影响了美国国内的社会项目，而且影响了其对外援助项目。[24]

不仅如此，美国对外援助的反对者对这些项目能否有效促进美国国家利益提出了质疑，并指出美国援助的受援国常常对美国缺乏感激之情。1999年12月16日，传统基金会提出的一份调查报告写道:74%的受援国在联合国的大部分投票中反对美国。这表明美国的对外援助在帮助美国在国际上赢得朋友方面很大程度上是无效的。[25]报告还认为，一般来说，是一国政府的政策，而不是对外援助决定这个国家的经济发展。“美国的援助不仅被浪费了，它实际上还阻碍了受援国的经济发展。”传统基金会的政策分析家在1999年2月写道:自1995年共和党控制国会两院以来，“国会一直在监督和逐渐减少美国对外援助项目的预算，因为对外援助由于浪费、欺诈、无效而臭名昭著”[26]。

也有研究者指出，大量的美国对外援助在20世纪80年代被给予了所谓的“失败”国家，即那些存在“不良治理”、内战或压制性政府的国家，如索马里、利比亚、扎伊尔、卢旺达、塞拉利昂和苏丹。在这些国家中，很难判断美国的对外援助是促进了经济发展，还是阻碍了经济发展。例如1995年，美国对外援助占莱索托政府开支的46%，占加纳政府开支的77%，占马拉维政府开支的97%，以及占马达加斯加政府开支的101.4%。20世纪90年代，美国认识到了这一问题，同时认识到美国的援助可能助长了当地的腐败，于是，它减少了对50个国家的双边援助，后来又用人道主义援助取代了部分项目，其原因是艾滋病在非洲的蔓延。2001年，艾滋病使1100万非洲儿童成为孤儿。[27]

事实上，对外援助能否有效地影响受援国在联合国的投票行为并不是一个新问题。里根政府就出于在联合国投票中获得支持的担忧，在20世纪80年代初命令对美国在多边机构中的作用进行评估，并开始监督受援国的投票行为。在里根政府的推动下，国会通过《公法第98-16499-190号》，授权总统不向那些经常在联合国投票反对美国立场的国家提供援助，这意味着里根政府可以把在联合国的投票与对外援助分配相挂钩。到90年代，关于对外援助有效性的长期学术争论被重新点燃。

众议院拨款委员会国家、对外行动及相关项目小组委员会主席索尼·卡拉汉（Sonny Callahan）（阿拉斯加州共和党人）在1997年众议院辩论期间说:“美国人民想要我们削减政府开支，但他们把我们送到华盛顿来只是为了削减对外援助。”他表示对外援助并不是非给不可的，而且它必须也“像国内项目一样，受到详细的审查”。在后冷战时代，援助的目标变为“为了贸易而援助”。1999年6月3日，当参议院进行辩论时，国家、对外行动及相关项目小组委员会主席米奇·麦康奈尔说，国会的法案越来越强调促进出口。这一年，该小组委员会增加了给予进出口银行的经费，使其总数达到2000亿美元。[28]

冷战结束以后，很少有国会议员因为投票反对对外援助而失分，但如果是投票赞成对外援助开支法案，就可能受到攻击。为此，国会议员们为了选票，都在对外援助上采取反对或至少谨慎的态度。此外，新当选的国会议员中有许多在冷战期间尚未进入议会，65%的现任议员在1985—1989年戈尔巴乔夫在苏联掌权期间还不是国会议员，他们进入国会时就抱着重新考虑对外援助问题的想法。1999年，国会最终分配给对外行动开支的预算额为120亿美元，而没有就开支的重点进行任何辩论。

在后冷战时期的克林顿政府时期，援助的目标包括经济增长、民主建设、环境保护、医疗救助和灾害救援。虽然美国仍然维持其对中东的以色列和埃及的援助承诺，但是美国对外援助的许多项目是短期救灾援助，或对东欧和从苏联新独立的国家过渡到民主和自由市场提供的短期援助。

一些观察者希望，冷战的结束将给援助国带来“和平红利”。例如，1998年，在题为《消灭世界贫困》（Eliminating World Poverty）的白皮书中，英国政府声明，虽然“在1989年以前意识形态的分野扭曲了发展努力……这一新时代提供了新的机会来把发展努力集中在消灭贫困上”。因此它“对在未来可以更有效地分配援助持乐观态度”。同样，世界银行也表示，“冷战的结束减轻了对战略盟国提高援助的压力”，因此它对“未来可以更有效地分配对外援助充满了乐观”[29]。然而，事实是，在冷战结束后的10年中，美国对外援助的实践显示出，冷战结束所带来的和平红利不仅导致了对外援助的重新分配，而且带来了对外援助的减少。关于对外援助的争论也突出了一个事实:美国政府需要在援助项目的政策方向、所提供援助的类型以及发放对外援助的机构方面进行调整。

不过，宗教利益集团的态度可能是一个例外，它们是对外援助的主要推动力。1994年4月21日，新教、东正教和罗马天主教领导人在一封公开信中敦促国会改革美国的对外援助政策和项目，以确保促进和平、减贫、环保和人权。信中说:“我们的国家有一个独特的机会来使对外援助更有效地推动人类和国家的发展，而这将促进和平。”这些宗教领导人希望国会不要把援助看作“促进美国在全球经济中的优势的方法”，而应看作“促进更大的经济平等和环境整合的贸易和投资”[30]。他们要求美国根据自己的法律来建立对外援助与受援国人权状况之间的联系，同时质疑把援助集中在少数几个国家的做法，而要求把更多的援助输往非洲、亚洲、拉丁美洲、加勒比和一些中东国家，以满足那些地方的发展需要。他们断言，在过去的一些年中，给予埃及和以色列用于购买军事设施的大量援助，应当被转移为“贫困国家中的贫困人口”创造经济机会。

几乎与此同时，另一封由一些非政府组织领导人签名的信被送到国务卿沃伦·克里斯托弗（Warren Christopher）手里，它要求“全面和及时地改革管理美国对外援助的指南”。在这封公开信上签名的人包括凯西·沃尔福德（Kathy Wolford）、路德教会世界救济会（Lutheran World Relief）执行主任、国际救援组织凯尔（CARE）的主席菲利普·约翰逊（Philip Johnston）、天主教救助会（Catholic Relief Service）执行主任肯·哈克特（Ken Hackett），以及世界面包组织（Bread for the World）的反饥饿游说集团主席戴维·贝克曼（David Beckmann）。签名者表示他们将“继续关心正在起草的对外援助法”。他们要求，在新的法案中应包括以下内容:（1）比现在更直接地推动减贫；（2）使可持续发展体现在该法案的其他方面；（3）把人权更系统地与民主结合在一起；（4）提出一套发展援助的重点项目，优先考虑可持续发展和人道主义救援。他们倾向于采取更强硬的措施来确保美国的出口和其他目标，帮助在全球进一步促进可持续发展的努力。[31]

此外，冷战结束后的转型阶段为商业利益集团提供了一个用较传统的方式来使用援助的机会:为美国提供市场。这一动机促使美国同加拿大和墨西哥于1992年签订了《北美自由贸易协定》。《北美自由贸易协定》谈判是墨西哥从第三世界发展的传统模式，包括出口替代和高关税，转型为更开放的自由市场的直接结果。于是，经济开放被对外援助官员看作改善第三世界困境的最佳手段。

二　国际开发署的改组

冷战的结束把美国国际开发署这一美国最重要的对外援助机构推入了政治漩涡。既然在冷战中该机构的主要任务是使用对外发展援助来帮助美国赢得冷战，那么在冷战结束后，许多国会议员就感到它不再有用了。90年代，美国对外援助开支逐渐下降，国会中的保守议员要求废除国际开发署，他们之中言辞最激烈的是赫尔姆斯参议员。这些人最终同意在三个条件下保留国际开发署:压缩编制；国际开发署受国务院的领导；支持私人部门的改革。

参议院拨款委员会下的国家、对外行动及相关项目小组委员会于1990年和1991年就国际开发署的管理问题举行了听证会，在这类听证会上常常出现国际开发署署长和副署长同国际开发署监察长之间的争斗。由于对国际开发署的改革速度之慢感到沮丧，国家、对外行动及相关项目小组委员会副主席帕特里克·莱希（Patrick Leahy）把建立一个《援助管理委员会》的条款塞进了1991年《对外援助拨款法案》中。该委员会在1992年就项目管理、人事管理和个人项目管理的责任方面的立法提出了报告，但是由于大选，该委员会的报告被忽略了

此后，在克林顿政府时期国际开发署发生的变化对美国发展援助的特点有直接的影响。为了使国会保留国际开发署，克林顿政府对其进行了机构精简和私有化，这使它在很大程度上变成了一个通过合同来发挥职能的机构。1993年11月，国际开发署署长阿特伍德宣布，21个向海外35个国家运送援助的海外办公室将在1996财年被关闭，理由是这些国家可以在没有国际开发署存在的情况下维持发展，或援助仅有微不足道的作用。1993—1997年，国际开发署关闭了24个使团，其全职专业工作人员从11150人减少到了7609人，人员丧失了约1 /3。[32]为了维持生存，国际开发署不再游说国会增加资金，而是求助于一个有影响的商业利益集团，通过委托在K街的咨询者对国会游说来寻求更大的资助。

1993年，克林顿政府建立了国际开发署改革工作组（The Task Force to Reform AID）来对国际开发署进行改革，由前副国务卿克林顿·沃顿（Clinton Wharton）担任组长。该工作组提出了许多反映对外援助新视角的倡议，如对防止疾病扩散、保护环境、毒品走私、儿童存活、移民、人口增长以及促进民主的关注，其报告——《沃顿报告》虽然没有受到重视，但报告的要点成为《1994年和平、繁荣与民主法》（The Peace，Prosperity and Democracy Act of 1994）内容的一部分。国际开发署对其在华盛顿的总部进行了一些结构调整，合并了一些机构，重组了一些机构。

国际开发署当初是根据《1961年对外援助法》建立的，在该法中包括了一项特殊规定:扩大《1933年购买美国产品法》（The 1933 Buy A-merican Act）的适用范围，确保政府机构的资金用于购买原产地属于美国的商品和服务。像其他联邦机构一样，国际开发署执行了这一立法，但是其做法受到了激烈批评。批评者指出，国际开发署偏爱使用规模大的、其总部设在美国的、与其有长期关系的组织。

鲁宾·贝里奥斯（Ruben Berrios）对此做了富有洞察力的分析，他在《为发展而签合同》（Contracting for Development）一书中写道，对发展援助合同的承包在很大程度上缺少竞争性。从一个很小的商业群体中挑选合同商会严重妨碍国际开发署的承包商的质量，并增加了寻租的可能性。作者发现，觊觎商业利润的企业从国际开发署得到了大部分资金，对合同的分配在地理上往往集中于那些靠近首都华盛顿的承包商，一些企业仅仅依赖于国际开发署的合同来维持其业务。[33]此外，国际开发署的雇员更愿意与承包商签合同。三角研究院（The Research Triangle Institute）（RTI）、Chemonics国际咨询公司[34]和教育发展研究院（The Academy for Education Development）不过是许多踊跃向国际开发署拉生意的承包商中的三个。它们试图多方了解国际开发署的内部情况，以便更容易被选中成为合同商。

对国际开发署最严厉的批评是，通过承包商来完成国际开发署的工作实际上削弱了地方机构和受援国的能力，而这正是援助的目的。本来，如果利用受援国的地方组织来做这些工作可以更省钱，但是国际开发署把项目和报酬给了合同商，这是因为90年代国际开发署在世界各地关闭了许多使团，使得该机构没有能力监督在遥远地区的工作。一方面，合同商几乎不了解地方活动者能够用更省钱的方式来完成工作。另一方面，如果没有专家的帮助，受援国的地方组织根本没有机会进入国际开发署的游说过程，它们也不了解应如何按照国际开发署的要求撰写援助项目计划。而且，这还引起了一个更大的问题:富裕国家想要发展中国家得到的东西与发展中国家本身想要得到的东西可能并不相同。

在整个1995年直到1996年，克林顿政府和国会都在考虑如何重组美国政府管理外交政策的机构。1995年3月15日，参议院外交关系委员会主席杰西·赫尔姆斯宣布，他计划废除美国国际开发署、美国情报署（The United States Information Agency）（USIA）和军控与裁军署（Arms Control and Disarmament Agency）（ACDA），并打算用一个赠款基金会来取代国际开发署。[35]众议院于1995年6月通过了一项法案，要求废除国际开发署、美国情报署和军控与裁军署，把它们的职能并入国务院，但是1996 年4月，克林顿总统否决了这一法案，理由之一是这危害了总统管理行政机构的能力。[36]尽管如此，资源行政官员，主要是国务院官员，接受了以下看法:把军控与裁军署和美国情报署并入国务院可以使美国外交决策更加连贯，并能够更好地使用稀缺的资源。

1997年，赫尔姆斯再次尝试压缩国际开发署的规模，但没有成功。1998年，克林顿总统为了得到国会与其外交政策计划的合作，接受了国务院的建议，把更多的外交事务计划并入了国务院。《1998年外交事务机构巩固法》（Foreign Affairs Agencies Consolidation Act of 1998）废除了军控与裁军署和美国情报署（它以前也在海外维持美国的图书馆）以及国际合同署（International Contract Agency）（ICA），并使国际开发署正式从属于国务院。不过，国际开发署将继续管理用于发展的预算。国会立法要求，在1999年1月之前重组国际开发署，国际开发署将向国务卿直接负责，并在国务卿的直接领导及其外交政策的指导下开展工作，国际开发署新闻办公室的职能和某些行政职能将转给国务院，国务卿将协调美国所有经济援助项目。

多年以来，国际开发署一直为它的存在进行辩护，尤其是同国会打交道时。它强调，对外援助的经费可以给美国的经济利益带来好处，因为对外援助可以促进美国商品的出口。虽然很难得到确切的统计数字，但可以肯定的是，国际开发署的国际发展资金中有很大一部分是给受援国用来购买美国的商品和服务的。国际开发署的《购买美国产品报告》（Buy American Report）是对此最好的评估。它显示出，在20世纪90年代，70%—80%的援助拨款被受援国花在了购买美国商品上。国际经济发展商业联盟（The Business Alliance for International Economic Development）估计，1996年对外援助资助了20万个美国国内的工作岗位。[37]尽管《购买美国产品法》中“购买美国产品”的条款受到了许多对外援助专家的批评，但国际开发署的支持者可以以此为依据向国会说明国际开发署帮助美国扩大了贸易，以平息国会对它的质疑。或许由于此，尽管购买美国产品而不是当地产品和服务会造成国际开发署更大的开支，而且承包商从中得到了更多的资金，但国际开发署从未建议改变这一政策。

曾任国际开发署署长的阿特伍德在1999年离任之后告诉《华盛顿邮报》，“购买美国产品”的法律“是我不得不处理的最头痛的问题”。不过，在其任期内，他在国会作证或向媒体解释有关国际开发署的改革时从未表达过这种看法。事实上，1995年，他曾在参议院的一个小组委员会上作证说，他“引介了一项改革，使美国的采购向美国最优秀的专门知识开放”。他还表示赞同“购买美国产品”的政策，声明:“对外援助远不是慈善事业。这是对美国的工作和美国商业的投资。”[38]阿特伍德这样做或许是为了为该署争取政治资本，否则国际开发署就会深陷于一个遭受敌视的政治环境中。到兰德尔·L.托拜厄斯（Randall L.Tobias）［他曾经是小布什总统时期总统艾滋病紧急救援计划（Prevident's Emergency Plan for AIDS Relief）的协调人］被提名为该署署长时，他对“购买美国产品”的规则提出了挑战。他在国会公开宣布，他打算在采购抗逆转录病毒药物（一种治疗艾滋病感染的药物）时，不按照这一法律行事。

国际开发署受到的另一个批评是它在签订合同的过程中缺乏透明度。美国的政策禁止透露有关合同商的信息，包括竞标过程中的财务细节，甚至关于国际开发署的政策和采购情况也不能让公众得知。其部分原因是国际开发署的一些合同涉及地理上具有敏感性的地区（例如以色列），或与国家安全工作有关。但是，国际开发署没有区分这类合同与那些诸如援助非洲儿童的免疫药品的合同，而是在没有充分理由的情况下笼统地将两者混为一谈，不允许它们受到外界调查。保守的参议员萨姆·布朗巴克（Sam Brownback）（堪萨斯州共和党人）和汤姆·科伯恩（Tom Coburn）（俄克拉荷马州共和党人）对此提出了质疑。

此外，国际开发署也存在自身的弊病。首先，有大量关于国际开发署的丑闻和滥用职权的报道。在过去的一些年中，国际开发署不断被媒体揭露出滥发经费、贪污以及用外交经费来进行旅游等方面的丑闻，一些前机构官员因此被执法机关判定有罪或受到起诉，因而国际开发署被认为是最腐败的联邦机构。署长罗纳德·罗斯肯斯（Ronald Roskens）在其任内成为政府道德调查的对象，他曾用政府经费来支付为会见亲戚和朋友而进行的国内旅行，或用于私人度假。在众议院的调查结束后，他偿还了这些旅费，并于1992年辞去了国际开发署署长的职务。国际开发署监察长、白宫总会计办公室、管理与预算办公室，以及司法部都曾经对国际开发署的运作和管理进行过调查。[39]

其次，国际开发署还会惩罚那些批评该机构的合同商或雇员。一些雇员在公开批评国际开发署之后丢掉了自己的工作。例如，前旅行与交通主管（Chief of Travel and Transportation）舍尔·亨得利（Shirl Hendley）2002年批评说，国际开发署的旅行活动违反了联邦规则，而其高层官员忽略了这些规则，估计在过去的20年中，每年多花费了美国纳税人大约25万美元。亨得利不愿对此保持沉默，她揭露了此事，并随后辞去了工作。她在辞职信中表示:“你选择做你认为正确的事情，即使它与你得到的指示相矛盾。”随后，参议员查尔斯·格拉斯利（Charles Grassley）（印第安纳州共和党人）领导了对这一指控的调查，结果证明亨得利所说的符合事实，为此他对国际开发署的高级官员，包括安德鲁·纳齐奥斯（Andrew Natsios）和监察长埃弗雷德·莫斯利（Everett Mosley）提出了强烈谴责。

最后，自从里根政府的第一任国际开发署署长麦克弗森离任之后，国际开发署就经历了由盛至衰的过程。在署长职务空缺了一段时间之后，阿兰·M.伍兹（Alan M.Woods）继任了这一职位，但由于身体状况欠佳，他只工作了8个月，就于1989年因癌症去世。其副手罗纳德·罗斯肯斯于1990年3月接任了署长一职。但是该署受到了多次打击，包括白宫和司法部的道德调查和两次重组，这使得该机构的工作人员士气低落。

由于以上情况，国际开发署不再是美国对外援助的主导者。随着其他联邦机构承担了更多的国际援助项目的责任，国际开发署的权限缩小了。例如，国务院多年来只限于在对外援助项目上提供政策和预算指导，但是80年代后期，国务院开始接管许多对东欧援助项目的规划和指导。老布什总统任命了副国务卿劳伦斯·西德尼·伊格尔伯格（Lawrence Sidney Eagleberger）担任对东欧援助的协调人，后来又把对独联体援助的责任交给他。此后，克林顿总统任命前《时代》周刊的专栏作家斯特罗布·塔尔伯特（Strobe Talbott）担任对东欧援助的协调人，当后者被任命为副国务卿时，其职权范围扩大到了包括独联体在内。1989年，国会在通过《支持东欧民主法》（The Support for East European Democracy Act）（SEED）的同时，建立了波兰—美国企业基金（The Polish-American Enterprise Fund）和匈牙利—美国企业基金（The Hungarian-American Enterprise Fund），它们都是私人非营利组织，这些方面的对外援助也由于它们的参与而被私人化了。这是因为在通过《支持东欧民主法》时，一些议员反对把这些基金放到国际开发署中，他们认为该机构办事拖沓、耗时，而且缺乏灵活性。

其他一些重要变化也影响了国际开发署对资金的控制。虽然国际开发署对大约70亿美元的对外援助经费负责，但是国务院保持着对其中略多于一半的资金的控制。而且，1987年，国际开发署在78个国家设有海外办公室，到1993年，它在105个国家中管理援助项目，这主要是由于苏联和东欧发生剧变之后，美国增加了受援国数目，国际开发署的管理责任也相应扩大了，但同时，其资源却在减少。白宫总会计办公室于1993年得出结论:国际开发署对20世纪90年代在管理方面遇到的挑战没有心理准备，似乎不像是一个统一运作的组织，而更像是一个个独立的、彼此之间联系松散的、各自为政的小机构，每一个都有自己的日程、程序和管理体系。[40]

三　对外援助水平的下降及援助目标的改变

在国会对对外援助的质疑声中，美国对外援助从1990—1994年的143亿美元下降到1995—1997年的101亿美元（以2005年不变美元计算）。[41]这样，在这些年中，美国的对外援助就落在了最大的援助国日本之后。对外援助从占美国联邦预算的0.9%下降到0.5%，从占国民收入的0.2%下降到0.1%。如果根据对外援助占国民收入的比例来衡量，美国成为发达捐助国名单上的最后一名。[42]1994年，美国至少有一半的对外援助是军事援助，当年的实际发展援助仅有65亿美元，比1993年下降了20%。[43]到1999年，美国仅有0.1%的国内生产总值被用于帮助贫困国家的发展，而1970年占0.3%，1990年占0.2%。[44]20世纪90年代，美国对贫困国家的援助下降了25%，[45]其对外援助的总量下降到战后历史上的最低点。

在冷战结束以后，美国一直在寻找其对外援助的目标。无论是老布什政府还是克林顿的两届政府，都没有明确阐明下述问题:对外援助的目标是什么？它与美国外交政策和国际安全利益如何联系在一起？应如何执行援助项目？在对以色列、埃及以及俄罗斯、东欧各国的外交中，美国政府也没有提出一贯的有关援助战略的解释。虽然人道主义是一个理由，但这方面的援助额很小。

为了支持前东欧国家，美国国会通过了支持自由法（The Freedom Support Act）和支持东欧民主法（The Support for East European Democracies Act）。国际开发署据此建立了一个民主和治理中心（Center for Democracy and Governance）和转型办公室（Office of Transition Initiatives）。16个东欧国家和俄罗斯都想得到援助，用于选举资助和媒体咨询。结果，1996年，美国把援助给了比1985年更多的国家，即130个国家。但传统的优先考虑并没有改变，虽然更多的国家获得了美国的发展援助，但它们得到的发展援助总量仍然远不及美国给予以色列和埃及的安全援助。[46]

在缩减政府开支和缩小政府规模理念的指导下，美国政府对行政部门进行了重组，减少了雇员，国务院和其他政府机构中的地区专家和职能专家的数量急剧下降，大量政府雇员被迫退休。美国在世界各地的许多机构被关闭，以便把人员和资金用于在从苏联新独立出来的国家中建立新的大使馆。在这种情况下，国际开发署工作人员的数量也被削减。该组织原先在发展政策上有很大的发言权，也拥有大量的专家，而此时实际上已变成把援助项目分配给私人承包商的合同代理人。

克林顿政府并不赞成削减对外援助，它认为，对美国对外事务预算的削减正在威胁美国执行外交政策的能力。尽管有来自国会、共和党人和公众舆论的质疑，克林顿政府仍然认为，对外援助对于美国的国家利益来说至关重要。它在国会中为援助项目辩护说，这些援助帮助美国赢得了对其他国家的影响，或帮助美国“赢得了朋友”。1997年，克林顿第一任期的国务卿沃伦·克里斯托弗声明，“（自1985年以来）国际事务的开支已经被减少了50%”，这些“预算削减已经迫使我们关闭了24个以上的领事馆和大使馆”。克林顿总统也在当年的国情咨文中作了类似的阐述。[47]

不过此时，美国政府对其使、领馆的资助以及其他资助仍然维持着稳定，而且其额度高于1991年。例如，对使、领馆和其他国际组织的资助自1985年以来实际数量增长了13%。但是，在对外事务预算中，除了使、领馆的开支之外，还包括大量对国际组织、发展援助、安全援助和出口的资助，这些部分占整个国际事务开支的70%，而且经费的削减大部分是对维和行动资助的削减。例如，1992—1994年，美国参与在卢旺达、索马里、海地的维和行动时，其对外事务的开支实际上是增加的，但是，当这些维和行动结束时，对外开支就相应下降了。因此，实际的下降是来自维和行动的减少。[48]

一方面，在减少对外开支的压力下，美国稳步减少了其对国际事务日程和项目投入的资金，除去通货膨胀的因素，美国在这方面的开支1984—1996年减少了50%，[49]对外援助的预算也相应大大减少。虽然如此，在后冷战时代，对美国对外援助的要求却不断增长，帮助独立体国家和东欧国家向民主制和自由市场过渡需要资金，促进中东和平与地区安全需要资金，对波黑的重建援助是美国为这一不断产生麻烦的地区所做的和平努力的一个组成部分，这些都造成了美国对其他第三世界国家援助的大幅度削减。

另一方面，在美国看来，其盟国的经济比以前更加繁荣，虽然美国成为后冷战时代唯一的超级大国，但美国与其盟国之间的实力差距引人注目地缩小了，因此这些盟国应当更有能力自助或援助更加贫困的第三世界国家。

美国大量减少了发展援助。在美国的对外援助预算中，双边发展援助的目的是支持发展中国家的可持续经济发展，其中包括对农业、医疗、私人企业、教育、人口和环保部门的援助。到1996年，与1991年相比，美国双边发展援助以不变美元价格计算减少了1 /3，占对外援助项目的13%和全部对外事务支出的9%。多边发展援助原本被认为是最有效地促进受援国经济发展的方法，而且多边援助项目加强了借贷国的购买能力，使它们能够购买更多的美国出口商品。但是多边发展援助自1991年以来也在不断下降，以不变美元价格计算，1996年比1991年减少了1 /3。

此外，在安全援助方面，美国政府两个最大的援助项目是经济支持基金（ESF）和对外军事资助（FMF），它们自1991年以来都大幅度下降了。经济支持基金是用于安全目的的经济援助，它以各种不同的方式提供给受援国:通过原料进口项目来实行，或者作为对常规发展计划的援助，把现金直接拨到受援国的账户上。经济支持基金从1991年的40亿美元下降到1996年的23亿美元，而在1996年，88%的经济支持基金给了以色列和埃及。对外军事资助的形式是提供赠款或贷款，以使外国政府有能力通过美国政府或商业渠道来购买美国的军事设施。1996年，这一资助项目下的赠款是32亿美元，其中31亿美元给了以色列和埃及。另有6000万美元用于中欧的“和平伙伴国家”对美国军事设备的购买，以提高北约与“和平伙伴国家”之间的互动能力。[50]

在东欧社会主义阵营瓦解后不久，美国参议员罗伯特·多尔提出了一项建议，要求美国把对5个最大的美国受援国的援助减少5%，它们是埃及、以色列、巴基斯坦、土耳其和菲律宾，以便有更多的钱用来援助新的民主国家。在类似的要求下，美国对菲律宾、巴基斯坦和萨尔瓦多的援助有了重大的削减。1992年，土耳其、希腊和葡萄牙不再得到美国的贷款，但是对埃及和以色列的援助始终没有受到触动。[51]

在越来越有限的援助中，中东得到了美国对外援助的最大份额。自1987年以来，美国每年以经济和军事援助的形式给予以色列和埃及50亿美元的援助。1991年，美国对外援助的总额是160.2亿美元，而埃及和以色列得到了其中30%的份额。在1994财年，美国对外援助的1 /3，即130亿美元预算中的56亿美元花在了对这两个国家的安全援助上。1996年，当美国对外援助的总额下降到大约120亿美元时，这两个国家得到了其中的40%，占美国全部对外事务预算的1 /4。随着中东和平进程的继续，美国在中东的花费进一步增多，例如，约旦被免除了3.74亿美元的债务，作为它决定同以色列和解的奖励。在1997年的预算中，克林顿总统要求进一步免除约旦2500万美元的债务，并资助了其用于购买美国F—16战斗机的部分开支。[52]

为什么在冷战后关于对外援助的激烈争论中，唯独对中东的援助没有受到批评和触动？为什么美国不惜在中东倾注大量的资金？根本的原因是中东对于美国具有极大的战略重要性。中东如果爆发战争会不可避免地威胁到美国的石油供应，导致美国在石油上所花费的开支大大超过用于提供和平刺激的对外援助开支。克里斯托弗曾经把美国在中东地区的持久利益归纳为:如果这一地区发生冲突将会威胁世界和平；以色列的安全和繁荣以及它同阿拉伯世界的合作关系对于美国来说至关重要；这一地区的石油资源是世界经济的生命线。[53]

另一个原因是，美国国内有强大的亲以色列的利益集团，它们能够通过宣传和有效的游说调动起公众和国会的支持。根据美国以色列公共事务委员会（The American Israel Public Affairs Committee）（AIPAC）的说法，它共有5.5万名成员，他们密切地监视国会中每年2000小时以上的所有听证会，他们的游说确保了美国对以色列的援助在从1979年以来的30年中平安度过国会中的任何风向变化，而没有受到影响。然而，除了以色列游说集团之外，其他对外援助计划几乎都得不到任何强有力的利益集团的支持。[54]

90年代，美国逐渐扩大了民主援助。对东欧的民主援助始于1990年，这一年老布什政府设立了“援助东欧民主”（The Support for Eastern European Democracy）项目。苏联解体之后，美国政府和国会在“援助自由法”以及国防部的“合作减少威胁”（The Cooperative Threat Reduction）项目之下设立了大量援助项目，其总额平均每年为20亿美元。在“援助东欧民主”项目中有5%—10%是直接用来促进民主的。[55]

以2005年不变美元计算，美国对外援助从1990—1994年的143亿美元下降到1995—1998年的101亿美元。不过，由于来自社会团体的强大支持和倡议，在克林顿政府的第二任期，美国增加了对免除债务、儿童保健和其他发展项目的支持。1997年，美国的对外援助总额下降到谷底，仅占美国GDP的0.16%（见表3—1）。从2008年起，美国的对外援助数量开始回升，1997—2001年增加了55%（以实际货币价格计算），对撒哈拉以南地区的援助增加了62%。但是，美国并没有提出明确的战略目标来指导对外援助的设计和执行。[56]虽然新的国会领袖也想取消美国对联合国人道主义使团的援助，但这方面没有太大的削减余地:1994年，仅有817名美国人在世界各地的联合国使团中工作，而军事人员总共有63138人。1994年1月4日，有66588名美国军人在海外直接或间接地参与执行联合国的任务；大约有3.7万人驻扎在韩国。[57]

1994年，克林顿政府制定了明确的对外援助目标，其标志是这一年国会通过的《和平、繁荣与民主法》（The Peace，Prosperity，and Democracy Act）（PPDA）。该法重新确定了美国对外援助的六个目标:促进可持续发展；促进民主；促进和平；促进贸易和投资的增长；提供人道主义和危机援助；推进美国的外交政策目标。[58]

值得一提的是，在美国对外援助占国内生产总值的比例不断下降时，美国对发展中国家的私人捐赠有了迅速发展，到2000年占到了美国对外援助的61%。1992年，新兴经济体获得的对外直接投资迅速增长，金融市场不断扩大，发展中国家首次吸收了能够创造和支持发展的私人资本。当资金在新兴经济体中流向私人时，对外援助也流向了私人。私人对外援助包括食品救助运送和农村地区的教会医疗站，其范围在1990—2000年的10年中有了相当大的扩大，服务范围包括从1亿美元的疫苗接种，到小基金会对当地地方事业的捐款。这使对外援助有了更多元化的和更多的行为者介入。在2003年以前的10年中，美国的私人捐助已大大超过了政府援助，这些捐助通过基金会、私人志愿组织、公司、大学、宗教团体直接给予了国外有援助需求的家庭或个人。美国政府没有适当的方法来计算美国私人在海外的捐助额，但是根据一个建立在调查和志愿报告基础上的保守估计，年度私人捐助额大约为350亿美元，是美国政府年度官方发展援助的3.5倍多。私人资本的大量增加补充了政府官方援助的不足。[59]

1990—2000年，美国基金会的数量从3.2万个增加到5.6万个，同时，越来越多的基金会建立了国际捐助项目，这些项目的资金占到捐赠总额的11%。在20世纪90年代，一些新的基金会成长起来，如比尔和梅琳达·盖茨基金会（The Bill and Melinda Gates Foundation）、戴维和露西尔·帕卡德基金会（The David and Lucille Packard Foundation），以及受到特德·特纳（Ted Turner）支持的联合国基金会（The UN Foundation）。结果，美国基金会的捐赠在这10年中翻了将近四番，2000年达到30亿美元，几乎是像丹麦、挪威和瑞典这样“最慷慨”的国家每年官方发展援助的两倍。[60]

许多大基金会一直特别注重培育发展中国家的地方慈善团体，旨在通过资助独立的社团基金会来提高援助责任心和效率。通过这种方法，它们也输出了美国的私人捐赠传统，鼓励了发展中国家凭自己的努力来满足发展需要。此外，美国的私人志愿组织（PVOs），如红十字会（Red Cross）、天主教救济会（Catholic Relief Services）和基督教青年会（Young Men's Christian Association）（YMCA）也有很强的国际援助传统，它们提供的国际援助总额将近70亿美元。宗教组织对对外援助的贡献每年至少为34亿美元，美国公司的国际援助2000年为2.8亿美元，美国大学是以对发展中国家学生的奖学金形式来为对外援助做贡献的。1955年，仅有3.4万名外国学生在美国接受高等教育，到2001年，其数量达到了50万。此外是那些移民美国的工人汇回家乡的款项。2000年，有180亿美元被汇给了第三世界国家[61]（见表3—2）。

四　俄罗斯、东欧和中亚成为新的援助重点

乔治·布什总统宣誓就职时正值冷战结束之际。1989年6月，东欧的第一个非共产党政府出现在波兰；10月，匈牙利采用了新的民主宪法；11月，柏林墙倒塌；12月，捷克斯洛伐克发生了“天鹅绒”革命，罗马尼亚的尼古拉·奇奥塞斯库及其妻子被处死。在这些国际上的重大事件发生之后，布什政府的援助政策很快转到了对这些国家向民主过渡的支持上，并从1991年开始援助从苏联独立出来的独联体国家。然而，布什政府支持东欧和俄罗斯民主过渡的决心和力度还是不能令在他之后执政的克林顿总统满意。

克林顿总统曾在其关于外交政策的三个竞选演说中批评布什政府处理同俄罗斯关系的方法。他指责布什过分留恋落选的戈尔巴乔夫，而疏远了以民主方式当选的叶利钦。他暗示，布什的共和党似乎对俄罗斯的稳定而不是对民主承担了更多的责任，并批评布什没有对俄罗斯和独联体国家提供足够的援助。美国在冷战之后的一个重要目标就是促进俄罗斯和独联体国家向西方式的民主制转变，这对于美国保护“不战而胜”的冷战成果来说是至关重要的。克林顿在1993年初的讲话中提到，确保民主在前苏联集团国家中的成功“是对我们这一代最大的安全挑战”[62]。

克林顿总统并不亲自经手所有外交政策的制定，但他对美国同俄罗斯的关系显示出了浓厚的兴趣。他安排了一个有能力的班子来处理这一关系，包括驻俄罗斯大使托马斯·皮克林（Thomas Pickering）、财政部长劳伦斯·萨默斯（Lawrence Summers）、国家安全委员会的托比·加蒂（Tobi Gati）以及特使斯特罗布·塔尔伯特（Strobe Talbott）（后来担任了副国务卿）。克林顿在上任后的头三个月里几乎把处理外交事务的一半时间花在了俄罗斯上。到1994年初，他已经在不同的场合三次会见过叶利钦，而且很快把美俄关系说成是“战略伙伴”和“新民主伙伴”。

副国务卿斯特罗布·塔尔伯特被公认为克林顿政府对独联体国家政策的设计者。1993年4月，他在众议院拨款委员会对外行动小组委员会举行的听证会上作证说:“我们现在必须领导与苏联改革的战略联盟。”[63]1994年，克林顿在牛津大学的演讲中阐述了美国的民主战略，俄罗斯在其中占据了中心位置。他说:“万一那些大国抛弃了它们对自由贸易、开放市场和开放社会的信奉，那么它们之中就可能产生一个我们的军事对手……”[64]克林顿也采纳了塔尔伯特的观点，提出要同俄罗斯的改革事业结成“战略联盟”。此外，把俄罗斯和独联体各国纳入一个稳定的欧洲安全体系是克林顿政府的主要目标。

克林顿政府的国务卿沃伦·克里斯托弗（Warren Christopher）在其政府执政仅仅3个月后，就制定了处理美国同俄罗斯关系的基本方法:

外交政策最优先的考虑之一是帮助俄罗斯人建立自由社会和市场经济。根据我的判断，这是我们时代最大的战略挑战。把俄罗斯这样一个历史上最大的国家之一引入和平国家组成的家庭将有助于我们最高的安全、经济和道德利益。这对于美国和世界来说利益攸关。……如果我们获得了成功，我们将为我们持续到下个世纪的持久安全打下基础。但是如果俄罗斯陷入无政府状态或倒退到专制制度，我们就可能付出巨大的代价。[65]

克林顿政府很快提出它把注意力集中在美俄关系上的五个相互关联的具体原因:

1.如果美国不能鼓励增加对俄罗斯的国际贷款、私人投资和技术援助，几乎可以肯定的是，俄罗斯的改革将陷于失败。

2.为了帮助俄罗斯平稳地从苏联帝国过渡到实行自决的各个共和国，美国应当通过经济刺激、政治协调和消除疑虑来在这些国家之间建立建设性的关系。

3.俄罗斯仍然拥有强大的核能力，而苏联地区的政治动乱可能威胁到核指挥系统和控制系统的统一。此外，俄罗斯和乌克兰的经济混乱可能会诱使它们向“流氓国家”出口核技术，以便获得更多的现金收入，同时，两国中失业的科学家和工程师也有可能被其他国家更高的报酬所吸引而为它们工作。

4.俄罗斯仍然是一个重要的强国，如果它变成民主的和安全的，那它就能够作为一个抵御来自中欧威胁的屏障和抵御伊斯兰激进主义的“世俗堤坝”，成为国际稳定的力量。

5.如果俄罗斯倒退成为一个专制的、野心勃勃的国家，而美国又同它处于紧张关系，那美国就不得不增加国防预算，这将使克林顿政府难以执行其国内社会改革项目和对外经济战略。

为了实现巩固俄罗斯民主的目标，克林顿在上任的当年就会见了俄罗斯总统叶利钦，并在会见中许诺美国将给予俄罗斯16亿美元的贷款。在克林顿的要求下，国会1993年通过了拨给独联体国家的25亿美元的援助，其中包括给俄罗斯的16亿美元。在给俄罗斯的援助中，有一些是低息粮食贷款，另一些是根据《援助自由法》（Support Freedom Act）所提供的援助。克林顿还劝说工业七国扩大对俄罗斯的援助，但成效不大。在1993年的工业七国东京会议上，七国保证将通过国际金融机构给予俄罗斯30亿美元的新贷款和赠款，用于私有化和重建项目。1994年，克林顿政府建议国会批准给予独联体国家9亿美元的贷款，国会随后批准了8.5亿美元。[66]

克林顿政府还逐渐扩大了向东欧国家和独联体国家提供的援助。冷战结束后，美国政府设立了一个新的对外援助范畴，来实行对东欧和波罗的海国家以及独联体国家的援助。对东欧的援助始于1990年，对包括俄罗斯在内的独联体的援助项目始于1992年。从那时起到1996年，美国国会对东欧援助的拨款总额大约为19亿美元，对俄罗斯和独联体国家的拨款总额为40亿美元。美国的援助旨在支持这些国家向自由市场和民主制过渡，促进私有化，改善管理及国有企业的生产能力，并支持加强依法治国，推行税收结构的合理化。此外，美国还支持环境政策、住房部门改革和提高能源效率等领域的项目，并且鼓励和加强私人部门的主动性和民主的多元化。[67]

然而，不久克林顿政府就发现，援助并不能保证俄罗斯向美国所期望的方向发展，一系列事件使它开始对其俄罗斯政策是否明智产生了怀疑:1993年，俄罗斯的经济濒于崩溃；在12月的选举之后，大量民族主义者进入杜马；俄罗斯在波黑危机中强烈倾向于塞尔维亚；它抱怨美国使一些东欧国家通过“和平伙伴关系”成为北约的联系国；1995年初，俄罗斯决定向伊朗出售大型核反应堆；1994年后期，叶利钦开始使用武力镇压车臣的分裂主义者。所有这些事件都促使美国国内的批评者对克林顿的俄罗斯政策提出了质疑。

早在1994年2月，共和党参议员理查德·卢格（Richard Lugar）就把美俄关系说成是“强硬的对手关系”而不是伙伴关系。一些共和党人声明，美国政府对俄罗斯民主的潜力过于乐观，给予了叶利钦过多的让步，而对东欧国家对俄罗斯帝国主义的担忧又太健忘。前卡特总统的国家安全顾问兹比格涅夫·布热津斯基（Zbigniew Brzezinski）也敦促克林顿总统扩大对新独立国家的安全保证，以显示他对自决原则所承担的责任。在1995 年5月美俄首脑会谈前夕，有影响的美国自由主义专栏作家托马斯·L.费里德曼（Thomas L.Friedman）以赞同的口吻提到美俄关系是“冷和平”[68]。

在这种情况下，美国国会减少了对俄罗斯的援助拨款，它要求政府把更多的钱花在乌克兰、亚美尼亚、格鲁吉亚和其他新独立的国家上。至此，克林顿政府对俄罗斯最初的热情减退了，克林顿总统上台伊始的“俄罗斯居于首位”的观点也被蒙上了阴影。虽然美国政府继续鼓励外国对俄罗斯投资，并对国际金融机构施加压力，使它通过了给予俄罗斯的15亿美元贷款，但是克林顿政府显然已经不再对能够使俄罗斯按照美国的模式完成民主进程抱有很大的希望了。

由于俄罗斯政府未能制定有效的经济计划和税收计划，也未能制止政府和垄断公司的严重腐败，俄罗斯的国家治理陷入了混乱状态。1998年8月，由于俄罗斯政府不能偿还400亿美元的政府债券，世界金融市场受到了冲击。1999年，俄罗斯的情况显示出，如果没有国际上的进一步帮助，它便没有能力偿还其对国际金融机构和世界银行的48亿美元欠款。此时，克林顿政府、美国国会和国际金融机构都不愿在俄罗斯没有发生根本变化的情况下继续向它贷款。而在俄罗斯方面，政府中的许多人把借贷机构看作美国经济霸权的侵略工具，要求俄罗斯得到特殊对待。为此，美俄关系变得比冷战结束后的任何时期都更为紧张。

为了促使非西方民主国家向市场经济和民主制转变，美国政府除了利用《援助自由法》和《合作减少威胁项目》下的经费外，还利用了美国农业部下的“粮食援助”项目和“人道主义援助项目”。1992—1994年，仅这4项经费的总支出就达到了65亿美元。《自由援助法》的目的不是实现完全的民主，而是要把民主推进到“不可扭转”的关节点上。在这65亿美元中，仅有1.25亿美元是直接用于在所有新独立的国家中促进民主的。[69]

美国政府最初执行民主援助计划的方法是依赖以华盛顿为基地的承包机构，这些机构把大量美国专家派往受援国做咨询，但他们所做的实际上是把美国的模式强加于这些国家。这遭受到了一些受援国的批评，它们指责美国的民主项目不仅是无效的，而且有时甚至是有害的，例如美国对东欧的援助。一些美国的批评者认为，在苏联解体之后，美国本来有机会同俄罗斯建立积极的政治和经济关系，但是失误的政策、构想错误的战略和糟糕的管理，把刚刚恢复的邦交变为在未来一些年中困扰美国的关系。[70]

美国对中、东欧的援助与对第三世界国家的援助有很大的区别。西方援助国认为，中、东欧国家在若干年内就可以被带到西方的标准，部分原因是它们的公民有很高的教育水平和识字率。西方人倾向于把它们看作自己的穷表亲，因此更优先的考虑是放在这些国家的转型上。

对中、东欧国家的技术援助包括把成千上万的顾问和各方面的专家送往这一地区。起先，由对外援助资助的美国顾问到当地开办讲座讲述丹麦或法国的宪法，以此教给东欧人如何建立民主制。但是波兰人很快就有了一个用来称呼那些顾问的带有讽刺意味的词“马里奥特桥”（Marriott Bridge）。这些美国人先来到波兰，住在华沙的五星级饭店，然后再前往布达佩斯和布拉格。一位波兰官员认为，他们所带来的好处并不是他们的技能，而是他们用来支付饭店、餐馆、出租车和翻译人员费用的硬通货，由于这些支出，他们在无意之中对当地经济做出了贡献。在中、东欧经历了对西方援助的期待破灭若干年后，这种破灭又在俄罗斯和乌克兰重演。

1994年左右，中欧受援国开始首选长期居住在本国的而不是不断飞来飞去的美国顾问。一个例子是美国财政部的项目。在执行这个项目时，美国顾问与东道国的官员在如何减免债务的问题上密切磋商。合作的前提是条件公道，技术援助在政治上应是中立的，而不是特别对某一政治集团或利益集团有利。

1994年，美国对转型的援助急剧增长（主要是对俄罗斯的援助），但不久这类援助就开始减少，而且维持在90年代初的水平以下。美国对转型的援助从较成功的国家，如波兰、匈牙利、捷克共和国、斯洛伐克和波罗的海各国，转移到了那些经济上更脆弱和遇到更大挑战的国家，如俄罗斯、乌克兰和中亚国家。在21世纪到来时，美国对转型的援助继续下降，2002—2004年下降了1 /4多。[71]在塞尔维亚，美国的对外援助支持了像Otpor（塞尔维亚语，意为“反抗”）这样的运动，其行动帮助推翻了斯洛博丹·米洛舍维奇（Slobodan Milosevic）。

在克林顿总统的两届任期内，他强调海外发展援助的重要性，并解除了里根和布什总统对对外援助的一些限制，许多限制是与一些国家允许堕胎有关的。2000年，美国官方发展援助的总额为99亿美元，包括国际开发署的援助与和平队、对世界银行的贡献、某些国务院和国防部的人道主义援助等，其中私人给予的援助超过了60%。其余127亿美元是不属于官方发展援助的政府对外援助，这包括给予以色列、俄罗斯、中亚各国和中欧、东欧国家，以及对全国民主基金会（The National Endowment for Democracy）及国际货币基金等国际金融机构的支持。[72]

2000年，美国国会为国际儿童项目拨款7.15亿美元，这些项目旨在促进母子健康，并提供疫苗、口服补液治疗和教育。非政府组织如全球疫苗免疫联盟（The Global Alliance for Vaccines and Immunization）在国际制药工业协会联合会（The International Federation of Pharmaceutical Manufacturers Associations）等公司的支持下，在管理这些项目方面发挥了主导作用。1995年，在国际开发署注册的非政府组织在海外项目上开支了42亿美元，其中的14个组织各筹集1亿美元以上的资金和实物，包括食品和货物援助。庞大的国际救援组织凯尔筹集了4.6亿美元，“争取和平与教育的人道主义机会”（Humanitarian Opportunities for Peace and Education）组织筹集了1.2亿美元。非政府组织的项目既简单又富有创意，例如，“争取和平与教育的人道主义机会”组织用国际开发署的资金与马拉维的茶叶种植园合作，为妇女和儿童提供医疗照顾。[73]国际开发署还把其工作同美国在国际上的其他关注结合起来，例如克林顿政府的气候变化倡议。为了减少温室气体排放，美国向44个国家提供了援助。在“粮食换和平”的计划下，美国在输送粮食的同时，也派出了起示范作用的农场主。20世纪90年代，5000名美国农场主被派往国外。美国继续提供对国际维和的支持，包括在中东的原有项目，以及较新的在巴尔干半岛和北爱尔兰的维和项目。

2001财年，国际开发署的发展援助项目（这是由克林顿政府在2000年制定的）显示了美国新的全球优先考虑:2.34亿美元用于经济发展；1.2亿美元用于人力发展；9200万美元用于支持民主参与；2.357亿美元用于保护环境；3.85亿美元用于人口项目和保护人类健康。对儿童生存项目资助的增加尤其引人注目，从1998年的6.5亿美元增加到2000年的7.24亿美元；国际爱尔兰基金（The International Fund for Ireland）的资金从24亿美元增加到27亿美元；对独联体国家的援助（The Assistance to Independent States）资金从7.7亿美元增加到8.36亿美元。其中，对儿童健康项目的资助超过了发展援助，这反映了在对外援助机构中的辩论结果:把救助援助视为比发展援助更重要。[74]

在新世纪，美国援助项目的资金来自多种途径，例如，其发展项目包括国务院的毒品控制项目（The Narcotics Control Program of the Department of State）、非洲发展基金（The Development Fund for Africa）、经济支持基金（Economic Support Funds）、支持东欧民主（Support for East European Democracy）、粮食换和平（Food for Peace）、美洲基金会（The InterAmerican Foundation）以及和平队等。此外，许多美国的内阁部，如交通部和商务部，也在一些国家，如埃及、哈萨克斯坦、俄罗斯、南非和乌克兰提供它们自己的援助项目或技术援助项目。

五　对俄罗斯经济改革援助的失败

许多美国研究者承认，冷战结束后对俄罗斯的援助是美国对外援助失败的一个案例。在苏东剧变之后，美国原本有机会建立同新俄罗斯更和谐的政治和经济关系。最初，美国不惜任何代价支持俄罗斯总统叶利钦及其激进的“改革”，试图把私有化和市场化应用于俄罗斯，并把这当作美国与俄罗斯政治和经济关系的万能解决方法。这就注定了美国对俄罗斯的援助最终以失败而告终。鉴于本书的研究重点是美国的对外援助而不是俄罗斯的发展模式或美俄关系，本节将只讨论冷战结束之初，美国通过合同承包者来执行对俄罗斯援助项目的方法如何促成了美国援助的失败。读者也可以从中了解俄罗斯政府是如何把自己国家的前途和命运交到一些对其经济完全不负责任的人和国家手中的。

从理论上说，美国对俄罗斯的援助是为了培养双边关系，与美国的前对手俄罗斯修好。但是研究发现，结果适得其反。美国的援助助长了俄罗斯经济的衰退，“改革”使许多俄罗斯人比以往更加贫困。许多俄罗斯人责怪西方的援助和西方顾问，一些人甚至认为，美国的做法是蓄意毁掉俄罗斯的经济。美国对俄罗斯的援助并没有得到俄罗斯的感激，或从根本上改变美俄关系。

20世纪90年代后期，一些美国顾问在俄罗斯活动的结果与美国所声明的对外援助目标背道而驰。2000年秋，美国政府在美国马萨诸塞联邦地区法院对哈佛大学的两位教授安德雷·施雷弗（Andrei Shleifer）和乔纳森·海（Jonathan Hay）提出起诉，二人被起诉为“利用自己的地位、内部情报和影响，以及美国国际开发署资助的资源，来谋求自己及其妻子和朋友的商业利益和投资”[75]。经济学教授施雷弗是哈佛大学国际发展研究所（The Institute for International Development）的俄罗斯项目主任，乔纳森·海是哈佛大学驻莫斯科代表。

有两个集团共同形成了交易关系:一个是代表美国的“哈佛集团”，另一个是代表俄罗斯的“丘拜斯”帮。20世纪80年代初，哈佛集团开始建立同俄罗斯人阿纳托利·丘拜斯（Anatoly Chubais）及其协作者的密切关系，这些俄罗斯人也被称为“丘拜斯帮”。这两个集团都是由年轻人组成的，而且都想致力于俄罗斯的经济改革。丘拜斯是俄罗斯政治家和商人，他于1991年11月成为俄罗斯经济私有化的主要设计师，从1994年11月至1996年1月担任俄罗斯负责经济和财政政策的第一副总理兼财政部长。

20世纪80年代末90年代初，当苏联政权垮台时，哈佛大学国际发展研究的一些经济学家开始为俄罗斯政府提供咨询。由于他们带有哈佛的光环并同克林顿政府高级官员保持了密切关系，加之他们同丘拜斯的特殊关系，他们受到了克林顿政府的另眼看待，也得到了大量美国对外援助资金。“丘拜斯帮”同哈佛集团的联系则帮助它在俄罗斯内部的权力斗争中站稳脚跟。丘拜斯本人成为俄罗斯经济改革的主要设计师和整个90年代叶利钦不可缺少的左膀右臂，“丘拜斯帮”的成员也占据了俄罗斯政府内外的关键职位。“丘拜斯帮”获得了几乎不受限制的行动自由和广泛的权力来执行复杂的俄罗斯经济改革任务，并控制了俄罗斯负责私有化和经济的各部。

哈佛—丘拜斯“交易者”集团得到了劳伦斯·萨默斯（Lawrence Summers）的支持。萨默斯曾担任世界银行的副行长兼首席经济学家，后来成为美国财政部负责国际事务的副部长、财政部部长，在设计美国和美国财政部的国际经济政策方面起了关键的作用。1993年起，他成为美国对俄罗斯经济改革政策的关键设计师。萨默斯同哈佛集团特别是施雷弗有密切关系，他还特别赞许“丘拜斯帮”，称之为“梦之队”。

1992—1997年，国际开发署通过合同把大部分经济改革援助交给哈佛大学国际发展研究所来执行。结果是，哈佛集团实际上掌管了整个对俄罗斯经济改革的援助，支配了至少3.5亿美元的援助资金。此外，它还直接得到了4000万美元经费。这些改革援助所涉及的事务包括俄罗斯的企业私有化、司法改革、资本市场以及俄罗斯证券和外汇委员会的发展。它制定的计划旨在使大约15000个国有化企业实现私有化。国际开发署支付了580亿美元来执行私有化项目，其中包括设计、执行和推动私有化计划。[76]1996年，美国总审计办公室的报告发现，哈佛大学国际发展研究所被给予了“对美国援助相当大的控制权”，它对美国的援助政策提出建议，同时它本身就是这些援助经费的主要获得者。

这种执行对外援助项目的做法意味着美国政府把当时对于它来说最重要的外交政策计划——俄罗斯的经济改革，交给了一个私人机构，这对美国外交实践来说是前所未有的，特别是在对外援助领域里。哈佛大学国际发展研究所能够越过公开的对外援助竞标过程，是因为它得到了克林顿政府高层中与哈佛大学关系密切的官员的批准，被豁免了竞标。理由是这涉及了“外交决策”。但根据美国政府采购官员和管理与预算办公室官员的看法，这是非同寻常的做法。

当国际开发署实施改革俄罗斯税收制度并建立清算与交收机构的计划时，它从1994年起对根据合同工作的咨询者支付了1390万美元，为在俄罗斯的5个城市设计和执行这一计划，但是这项任务在很大程度上被交给了“丘拜斯帮”，而这一集团拒绝与其他组织一起工作，并且把俄罗斯的许多中介者排斥在整个过程之外。结果，国际开发署的计划没有取得任何进展。1998年8月，在俄罗斯经济崩溃之后，丘拜斯承认，他从国际货币基金组织“骗得”了48亿美元的贷款，所有这些贷款都在短期内不知去向，但克林顿政府的官员还迫不及待地为他辩护。

哈佛大学国际发展研究所和“丘拜斯帮”在许多领域形成了非正式的伙伴关系，它们可以影响西方对俄政策和对俄经济改革援助的最终结果。“丘拜斯帮”被西方媒体誉为“年轻的改革者”，具有开拓精神。西方媒体帮助它建立了一个神话，即“丘拜斯帮”是唯一有资格代表俄罗斯，也是唯一有资格引导俄罗斯走上资本主义和繁荣道路的一些人。然而，对于俄罗斯来说，“丘拜斯帮”的主要资源既不是其意识形态也不是其改革战略，而是他们得到了西方的支持，并能够得到西方的资源。正如俄罗斯社会学家奥尔加·克鲁施塔诺夫施卡亚（Olga Kryshtanovshkaya）所说:“丘拜斯帮，具有其他精英集团所没有的东西，即西方的尤其是美国以及世界银行和国际货币基金组织的支持，结果是，它可以控制从西方流向俄罗斯的资金流……它自己则变为最强势的俄罗斯精英帮。”[77]

上述这种援助方式的特征是:第一，一个小集团垄断了广泛的权力，而且这个小集团能够追求自己的外交政策目标，建立自己的交流渠道和非正式渠道，事实上排斥了其他竞争者。伴随着苏联的垮台，在政治、法律、行政、经济和社会的动荡阶段，这个小集团获得了几乎不受任何限制的自由。哈佛—丘拜斯帮集团部分是通过俄罗斯总统令来活动的，其中的一些总统令是由哈佛大学国际发展研究所的俄罗斯项目主任施雷弗及其副手起草的。

第二，这个小集团利用援助资金建立了一些可以不断改变自己角色的组织，例如俄罗斯私有化中心（The Russian Privatization Center）。俄罗斯私有化中心是哈佛—丘拜斯帮集团发挥作用的一个关键机构。从法律上讲，它是非营利的非政府组织，但它是根据俄罗斯总统令建立的，被授权执行政府的通货膨胀和其他宏观经济政策。它以俄罗斯政府的名义同国际金融机构就贷款进行谈判，而这些机构一般只贷款给政府，而不是私人机构。这个中心可以根据环境不断变换其身份:它在一些场合代表私人，在另一些场合代表国家；甚至在一些场合代表俄罗斯，在另一些场合代表美国。

哈佛—丘拜斯帮集团是可以绕过民主选举产生的杜马和俄罗斯政府的正式负责私有化事务的机构。根据俄罗斯联邦审计院（Accounts Chamber of the Russian Federation）（其地位相当于美国审计总署）的说明，这个小集团对一些秘密的私有化文件和指令的控制超过了俄罗斯国家财产委员会（State Property Committee，俄文缩写为GKI）。该委员会是俄罗斯政府主管私有化的机构，负责起草、协调和监督私有化项目，管理财产和战略性的、大型的国有企业以及合资公司的股份。这个小集团的两位领导人，作为“丘拜斯帮”成员的首席执行官马克西姆·博伊科克（Maxim Boycko）和哈佛大学驻莫斯科代表乔纳森·海（Jonathan Hay）得到俄罗斯政府的授权来签署高级别的俄罗斯政府私有化决定。

哈佛大学国际发展研究所的俄罗斯项目主任、哈佛经济学家安德雷·施雷弗（Andrei Shleifer）在俄罗斯也不时以美国代表、俄罗斯代表、其女友公司代表的不同的身份活动。当他代表美国时，他以哈佛大学驻俄罗斯的首席代表参加活动，并拥有正式的对其他美国承包商的管理权力。一位调查哈佛大学有关活动的美国官员说，这位哈佛的主任“扮演俄罗斯人多于扮演美国人”[78]。

在1989年冷战结束之前，国际上就出现了非国家活动者的活动舞台，拥有经济和政治权力的非国家活动者成为国际关系中的重要力量，这也为政治掮客提供了新的机会。此外，苏东剧变和俄罗斯以及中、东欧经济转型的前景，为西方经济顾问们提供了一个新的活动舞台。那些“经济游说人”（econolobbyists）从一个转型国家飞到另一个转型国家发表讲话，倡议向这些国家提供援助，帮助制定“改革”日程，并开出“休克疗法”等经济药方。

关于美国的俄罗斯经济改革政策如何实质上破坏了俄罗斯经济，已经有许多论述，这里要指出的是，上述美国对外援助过程被美国的研究者认为削弱了而不是促进了美国所追求的民主和市场经济目标，增加了俄罗斯人对美国的猜疑和反感，因为（1）它削弱了民主过程和透明的、负责任的机构的发展；（2）它阻碍了真正的市场改革；（3）它鼓励了参与者在很多领域把个人机会和利益最大化；（4）它缺乏责任性。国际发展研究所的俄罗斯项目主任安德雷·施雷弗1995年在其合著的著作中承认:“援助能够帮助改革，不是因为它直接帮助了经济（因为援助的数量太小），而是因为它在政治斗争中帮助了改革者。”[79]需要强调的是，上述援助过程是美国对外援助的一个特例，因为美俄援助关系中所呈现的交易关系，并没有出现在冷战结束后美国与其他中、东欧国家的援助关系中。不过，从这个例子中人们也可以看出，在历史的关键时刻美国是如何打破常规运用对外援助来促进其关键利益的。

到20世纪90年代中期，美国政府发现它必须改变原先的做法，采取更有效的方法来运用援助促进民主。于是，它开始更多地利用一些建立于20世纪80年代的、在海外活动的美国非政府组织来执行美国对外援助项目，如国际选举制度基金会（The International Foundation for Electoral Systems）、全国国际事务民主研究所（The National Democratic Institute for International Affairs）和国际共和研究所（The International Republican Institute）。

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[1]Katherine A.S.Sibley，“Foreign Aid，”http://www.americanforeignrelations.com/E-N/Foreign-Aid.html.

[2]Casimir A.Yost and Mary Locke，U.S.Foreign Affairs Resources:Budget Cuts and Consequences （Institute for the Study of Diplomacy，Edmund A.Walsh School of Foreign Service，Georgetown University，ISD Occasional Paper，1996），pp.vi，8.

[3]Bryant Johnson，“The Diplomacy Budget Ballyhoo，”Christian Science Monitor，Vol.89，Issue 60 （Feb.21，1997），p.19.

[4]Katherine A.S.Sibley，“Foreign Aid，”http://www.americanforeignrelations.com/E-N/Foreign-Aid.html.

[5]Katherine A.S.Sibley，“The Post-cold War World-Foreign Aid，”http://www.americanforeignrelations.com/E-N/Foreign-Aid-The-post-cold-war-world.html#ixzz1hbs2YAdo.

[6]Ethan B.Kapstein，“Reviving Aid Or Does Charity Begin at Home？”World Policy Journal，Vol.16，No.3（Fall，1999），p.41.

[7]Jon Mitchel，l“Costa Rica Graduates from US Foreign Aid，”Christian Science Monitor，Vol.88，Issue 192（August 28，1996），p.9.

[8]J.Brian Atwood，“Dispelling a Few of the Myths about US Foreign Aid，”Christian Science Monitor，Vol.87，Issue 47（Feb.2，1995），p.19.

[9]Carroll J.Doherty，“GOP Sharpens Budgetary Knife over International Programs，”Congressional Quarterly Weekly Report，Vol.52，Issue 49（Dec.17，1994），p.3567.

[10]Sheila Herrling and Steve Radelet，“Modernizing U.S.Foreign Assistance for the Twenty-first Century，”in Nancy Birdsall，ed.，The White House and the World:A Global Development Agenda for the Next U.S.President（Washington，D.C.:Center for Global Development，August 22，2008），p.276，http://www.cgdev.org/doc/books/White%20House%20and%20the%20World/WHW_CH10.pdf.

[11]Katherine A.S.Sibley，“The Post-cold War World-Foreign Aid，”http://www.americanforeignrelations.com/E-N/Foreign-Aid-The-post-cold-war-world.html#ixzz1hbs2YAdo.

[12]Robert F.Brinan，“U.S.Foreign Aid Is Least We Can Do for Earth's Ills，”National Catholic Report，Vol.31，Issue 16（Feb.17，1995），p.20.

[13]Robert F.Brinan，“U.S.Foreign Aid Is Least We Can Do for Earth's Ills，”National Catholic Report，Vol.31，Issue 16（Feb.17，1995），p.20；Carroll J.Doherty，“GOP Sharpens Budgetary Knife over International Programs，”Congressional Quarterly Weekly Report，Vol.52，Issue 49（Dec.17，1994），p.3566.

[14]Katherine A.S.Sibley，“The Post-cold War World-Foreign Aid，”http://www.americanforeignrelations.com/E-N/Foreign-Aid-The-post-cold-war-world.html#ixzz1hbs2YAdo.

[15]Carroll J.Doherty，“GOP Sharpens Budgetary Knife over International Programs，”Congressional Quarterly Weekly Report，Vol.52，Issue 49（Dec.17，1994），p.3566.

[16]Ibid.

[17]Ibid.，p.3567.

[18]Richard N.Haass，“Paradigm Lost，”Foreign Affairs，Vol.74，No.1（January/February 1995），p.43.

[19]T.Y.Wang，“U.S.Foreign Aid and UN Voting:An Analysis of Important Issues，”International Studies Quarterly，Vol.43，Issue 1（March 1999），pp.199-120.

[20]转引自T.Y.Wang，“U.S.Foreign Aid and UN Voting:An Analysis of Important Issues，”International Studies Quarterly，Vol.43，Issue 1（March 1999），p.200.

[21]Carroll J.Doherty，“GOP Sharpens Budgetary Knife over International Programs，”Congressional Quarterly Weekly Report，Vol.52，Issue 49（Dec.17，1994），p.3566.

[22]Carroll J.Doherty，“GOP Sharpens Budgetary Knife over International Programs，”Congressional Quarterly Weekly Report，Vol.52，Issue 49（Dec.17，1994），p.3568.

[23]J.Brian Atwood，“Dispelling a Few of the Myths about US Foreign Aid，”Christian Science Monitor，Vol.87，Issue 47（Feb.2，1995），p.19.

[24]Casimir A.Yost and Mary Locke，U.S.Foreign Affairs Resources:Budget Cuts and Consequences （Washington，D.C.:Institute for the Study of Diplomacy，1996），p.25.

[25]T.Y.Wang，“U.S.Foreign Aid and UN Voting:An Analysis of Important Issues，”International Studies Quarterly，Vol.43，Issue 1（March 1999），p.199.

[26]Mary S.Darlymple，“Foreign Aid Languishes in an Age of Indifference，”CQ Weekly，Vol.57，Issue 27（July 3，1999），p.1627.

[27]Katherine A.S.Sibley，“The Post-Cold War World-Foreign Aid，”http://www.americanforeignrelations.com/E-N/Foreign-Aid-The-post-cold-war-world.html#ixzz1hbs2YAdo.

[28]Mary S.Darlymple，“Foreign Aid Languishes in an Age of Indifference，”CQ Weekly，Vol.57，Issue 27（July 3，1999），p.1627.

[29]Ethan B.Kapstein，“Reviving Aid，Or Does Charity Begin at Home？”World Policy Journal，Vol.16，No.3（Fall 1999），p.38.

[30]“Recast Foreign Aid，Church Leaders Plead，”Christian Century，Vol.111，Issue 16（May 11，1994），p.489.

[31]“Recast Foreign Aid，Church Leaders Plead，”Christian Century，Vol.111，Issue 16（May 11，1994），p.489.

[32]Roger Bate，“The Trouble with USAID American Interest，”May 24，2006，http://www.aei.org/article/24440.

[33]Ruben Berrios，Contracting for Development:The Role of For-Profit Contractors in U.S.Foreign Development Assistance（Westport:Praeger，2000）.

[34]Chemonics是一家国际发展咨询公司，其宗旨是“帮助政府、商界、市民社会集团和社区促进有意义的变化，使人民过上更健康、更富有成效的和更独立的生活”。

[35]Steven Greenhouse，“Helms Seeks to Merge Foreign Policy Agencies，”The New York Times，March 16，1995，http://www.nytimes.com/1995 /03 /16 /world/helms-seeks-to-merge-foreign-policy-agencies.html？pagewanted＝2＆src＝pm.

[36]Susan B.Epstain，Larry Q.Nowels，and Steven A.Hildreth，Congressional Research Service，Report for Congress，May 28，1998，p.4，http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PCAAA780.pdf.

[37]Roger Bate，“The Trouble with USAID，”American Interest，May 24，2006，http://www.aei.org/article/24440.

[38]Ibid.

[39]Neil S.Zank，“How the Clinton Administration Can Make Foreign Aid Work，”Policy Studies Review，Volume 12，Issue 3-4（Autumn/Winter 1993），p.96.

[40]Neil S.Zank，“How the Clinton Administration Can Make Foreign Aid Work，”Review of Policy Research，Volume 12，Issue 3-4（September 1993），pp.96-97.

[41]Sheila Herrings and Steve Radelet，“Modernizing U.S.Foreign Assistance for the Twenty-first Century，”in Nancy Birdsall，ed.，The White House and the World:A Global Development Agenda for the Next U.S.President（Washington，D.C.:Center for Global Development，August 22，2008），p.276.

[42]Sheila Herrings and Steve Radelet，“Modernizing U.S.Foreign Assistance for the Twenty-first Century，”in Nancy Birdsall，ed.，The White House and the World:A Global Development Agenda for the Next U.S.President（Washington，D.C.:Center for Global Development，August 22，2008），p.276.

[43]Robert F.Brinan，“U.S.Foreign Aid is Least We Can Do for Earth's Ills，”National Catholic Report，Vol.31，Issue 16（Feb.17，1995），p.20.

[44]Helena Cobban，“Boost US Foreign Aid，Big-time，”Christian Science Monitor，Vol.94，Issue 15 （Dec.13，2001），p.21.

[45]Steven Radelet，“Bush and Foreign Aid，”Foreign Affairs，Vol.82，No.5（September/October 2003），p.108.

[46]Katherine A.S.Sibley，“The Post-cold War World-Foreign Aid，”http://www.americanforeignrelations.com/E-N/Foreign-Aid-The-post-cold-war-world.html#ixzz1hbs2YAdo.

[47]Bryan T.Johnson，“The Diplomacy Budget Ballyhoo，”Christian Science Monitor，Vol.89，Issue 60（Feb.21，1997），p.19.

[48]Ibid.

[49]Casimir A.Yost and Mary Locke，U.S.Foreign Affairs Resources:Budget Cuts and Consequences （Institute for the Study of Diplomacy，Edmund A.Walsh School of Foreign Service，Georgetown University，ISD Occasional Paper，1996），p.vi.

[50]关于对外援助各项目的削减情况，可参见Casimir A.Yost and Mary Locke，U.S.Foreign Affairs Resources:Budget Cuts and Consequences（Institute for the Study of Diplomacy，Edmund A.Walsh School of Foreign Service，Georgetown University，ISD Occasional Paper，1996），pp.29-34.

[51]David Callanhan，Between Two Worlds，Realism，Idealism and American Foreign Policy after the Cold War（New York:Harper Collins Publishers，1994），pp.275，277.

[52]Ibid.，p.277.

[53]Warren Christopher，In the Stream of History，Shaping Foreign Policy for a New Era（Stanford，California:Stanford University Press，1998），p.82.

[54]Mary S.Darlymple，“Foreign Aid Languishes in an Age of Indifference，”CQ Weekly，Vol.57，Issue 27（July 3，1999），p.1627.

[55]Thomas Carothers，Aiding Democracy Abroad，The Leaning Curve（Washington，D.C.:Carnegie Endowment for International Peace，1999），p.41.

[56]Sheila Herrling and Steve Radelet，“Modernizing U.S.Foreign Assistance for the Twenty-first Century，”chap.10，in Nancy Birdsall，ed.，The White House and the World:A Global Development Agenda for the Next U.S.President（Washington，D.C.:Center for Global Development，August 22，2008），p.276，http://www.cgdev.org/_Assistance_web.pdffiles/16559_file_Foreign.

[57]Robert F.Brinan，“U.S.Foreign Aid Is Least We Can Do for Earth's Ills，”National Catholic Report，Vol.31，Issue 16（Feb.17，1995），p.20.

[58]Richard Grant and Jan Nijman，“Historical Changes in U.S.and Japanese Foreign Aid to the Asia-Pacific Region，”Annals of the Association of American Geographers，Vol.87，No.1（1997），p.32.

[59]Carol C.Adelman，“The Privatization of Foreign Aid，Reassessing National Largesse，”Foreign Affairs，Vol.82，Issue 6（Nov./Dec.2003），p.9.

[60]Ibid.，p.11.

[61]Carol C.Adelman，“The Privatization of Foreign Aid，Reassessing National Largesse，”Foreign Affairs，Vol.82，Issue 6（Nov./Dec.2003），p.9-14.

[62]David Callahan，Between Two Worlds，Realism，Idealism and American Foreign Policy after the Cold War（New York:Harper Collins Publishers，1994），p.119.

[63]William G.Hyland，Clinton's World，Remaking American Foreign Policy（Westport:Praeger Publishers，1999），p.84.

[64]John Dumbrell，American Foreign Policy，Carter to Clinton（New York:St.Martin's Press，1997），p.190.

[65]Warren Christopher，In the Stream of History，Shaping Foreign Policy for a New Era（Stanford，California:Stanford University Press，1998），p.45.

[66]John Dumbrell，American Foreign Policy，Carter to Clinton（New York:St.Martin's Press，1997），p.191.

[67]Casimir A.Yost and Mary Locke，U.S.Foreign Affairs Resources:Budget Cuts and Consequences （Institute for the Study of Diplomacy，Edmund A.Walsh School of Foreign Service，Georgetown University，ISD Occasional Paper，1996），p.23.

[68]Richard A.Melanson，American Foreign Policy since Vietnam War，The Search for Consensus from Nixon to Clinton，Third Edition（New York:St.Martin's Press，1991），p.270.

[69]Casimir A.Yost and Mary Locke，U.S.Foreign Affairs Resources:Budget Cuts and Consequences （Institute for the Study of Diplomacy，Edmund A.Walsh School of Foreign Service，Georgetown University，ISD Occasional Paper，1996），pp.65-66.

[70]Janine R.Wedel，“U.S.Foreign Aid and Foreign Policy:Building Strong Relationships by Doing It Right！”International Studies Perspectives，Vol.6，No.1（February 2005），pp.35-50.

[71]Carol Lancaster，Foreign Aid:Diplomacy，Development，Domestic Politics（Chicago:University of Chicago Press，2007），p.83.

[72]Carol C.Adelman，“The Privatization of Foreign Aid，Reassessing National Largesse，”Foreign Affairs，Vol.82，Issue 6（Nov./Dec.2003），p.11.

[73]Katherine A.S.Sibley，“The Post-cold War World-Foreign Aid，”http://www.americanforeign relations.com/E-N/Foreign-Aid-The-post-cold-war-world.html#ixzz1hbs2YAdo.

[74]Ibid.

[75]United States Attorney，District of Massachusetts，“United States Sues Harvard and Others for False Claims Relating the USAID Program in Russia，”Press Release，U.S.Department of Justice，September 26，2000.转引自Janine R.Wedel，“Transactorship in Transition:The Shifting World of Aid and Advice in the U.S.-Russia Relationship，”http://janinewedel.info/presentations_London04.html.

[76]Janine R.Wedel，“Transactorship in Transition:The Shifting World of Aid and Advice in the U.S.-Russia Relationship，”http://janinewedel.info/presentations_London04.html.

[77]Janine R.Wedel，“U.S.Foreign Aid and Foreign Policy:Building Strong Relationships by Doing It Right！”International Studies Perspectives，Vol.6，No.1.（February 2005），p.41.

[78]Janine R.Wede，l“U.S.Foreign Aid and Foreign Policy:Building Strong Relationships by Doing It Right！”International Studies Perspectives，Vol.6，No.1.（February 2005），p.43.

[79]Maxim Boycko，Andrei Shleifer，and Robert Vishny，Privatizing Russia（Cambridge，MA:MIT Press，1995），p.142.