一　政策创新与政策范式

如果要把政策范式确定为政策的科学基础，也是深入实施西部大开发中政策创新的学术或科学基础，那么，我们就有必要对什么是政策范式、政策范式与政策创新的关系、作为政策创新之学术基础的政策范式的内容等问题作一番探讨。

1.政策范式是建立在主导性的观点基础上的一种政策思维框架

“范式”理论是美国著名科学哲学家托马斯·库恩最早提出来的。库恩对社会科学影响最大的莫过于他的“范式及其转换理论”，“范式”是该理论的一个关键、核心的概念，源自于1962年库恩的《科学革命的结构》[3]一书。库恩的“范式及其转换理论”回答的是科学（包括社会科学）是什么及其它们是如何发展的问题。

库恩特别指出，作为范式是依托于某一“科学共同体”的主体性而存在的，这个生活中被称为学派或流派的拥护是范式存在的条件。这个科学共同体为什么会拥护与坚守某一范式？因为它“代表这一共同体成员所共有的信念、价值、技术手段等的总体”。库恩在1969年的美国厄巴那科学哲学讨论会上宣读的论文《再论范式》里，详尽地论述了科学共同体的内涵和功能。文章一开头就说：“在《科学革命的结构》一书里，‘范式’一词无论实际上还是逻辑上都很接近于‘科学共同体’这个词。一种范式是也仅仅是一个科学共同体成员所共有的东西，也正由于他们掌握了共同的范式才组成了这个科学共同体。”“范式”实际上囊括了科学共同体所共同的理论假设、研究方法、价值标准和形而上学原则。库恩认为，范式不仅是科学研究的必要条件，而且是学科成熟的标志。它实际上是共同体从事科学活动的共同立场，共同使用的认识工具和手段。

库恩的范式理论，给我们提出了现代社会科学的新标准与理论创新的路径。这个理论标准就是：只要有理论硬核就是理论。理论创新的路径是范式转换，即理论硬核的嬗变。因此，“范式”理论作为一种方法论，可以而且应该被其他学科领域借鉴用来理清本领域的发展、变迁路径以及把握其领域的未来走向。

什么是政策范式？美国杜克大学教授高柏在《经济意识形态与日本产业政策》中以日本的产业政策为例指出，日本的产业政策从来不是被作为一个纯经济学问题来看待，而是属于政治讨论框架下的问题。因此，在讨论产业政策的过程中，“主导性的观点”具有根本影响。由此可以看到，政策范式是日本的政治家、产业界人士和普通民众借以理解经济的框架。所以，可以这样理解，政策范式代表着一种主导性的观点；政策范式是一种政策思维框架。[4]

高柏同时指出，日本以“增强国家竞争力”的主导性观点或意识形态为基础，引导日本的经济制度建设，效果是成功的。所以，我们不能不对于这种可以使政治与经济结成关联关系的政策范式予以关注、并给予肯定。

2010年12月24日，《第一财经日报》发表了世界货币基金组织原总裁卡恩题为《新世界的新政策范式》的文章。文章阐述了这样一个基本观点，即：鉴于2008年以来的“世界金融风暴”的教训，要将全球经济视为一个整体来评估这些政策的影响，对国家之间的金融联系进行更合理的评估也是非常重要的。在危机中我们见证了资本是如何迅速从那些原本被认为是安全避风港的国家中流走的。时至今日，上述国家又都面临着同样海量的回流资金。在这种“国家执行的政策溢出到其他国家”的历史情景下，新世界的新政策范式应该是“共同合作去建立一个更强健、复原能力更强的世界经济”。

以上说明，无论是基于日本正确主导性观点指导下成功的产业政策之个案，还是“世界金融风暴”的教训，确立与构建突破传统的社会领域差异性鸿沟与国家边界及关税壁垒束缚，建立起主导性观点基础上的更具整体性、系统性，因而也更具未来预见与现实合作效应的政策范式是十分必要的。

所以，什么是政策范式？可以这样理解：政策范式代表着一种主导性的观点；政策范式是一种政策思维框架。[5]由此可见，所谓政策范式，就是对政策及政策创新具有其观念与方法论基础的支撑系统；政策范式是政策主导性观点或意识形态与价值体系的选项、政策问题的筛选机制性、政策框架和条文及其实施系统与程序的复杂组合。

政策范式的结构实际分为两部分：一是政策主导性观点或意识形态与价值体系的选项的“形而上学”方面，即政策学术方面；二是政策问题的筛选机制性、政策框架和条文及其实施系统与程序的“形而下学方面”。在现实生活中，如果只看到政策问题的筛选机制性、政策框架和条文及其实施系统与程序的“形而下学方面”，就可能犯“政策的单纯技术观点”的片面性，那种过分强调政策的“工具性”、忽视政策的理论意识定向导航的说法就反映了这种认识。

我们研究深入实施西部大开发中政策创新的范式问题，就是希望在深入实施西部大开发中自觉地以科学发展观指导政策的创新过程，使提高西部自我发展能力的各项政策更具有科学性与价值性的统一性。

2.政策创新对政策范式依赖性的理论依据

政策创新为什么会对政策范式存在依赖性？这个问题需要从理论依据与实证材料两方面探讨。

政策创新对政策范式存在依赖性有三个主要理论依据：

首先，应用性强的社会科学的“五统一”结构，决定了政策创新对政策范式存在依赖性。政策是应用性即操作性很强的社会现象，如果承认政策的科学性，必然把政策归入“应用性强的社会科学”，它也必然将遵循社会科学的“五统一”结构法则。所谓社会科学的“五统一”结构，是“岁月联盟网”发表的徐明明题为《社会科学范式初探》文章提出的观点。文章说，在一些应用性鲜明的社会科学中，理论研究往往与政策研究密切相关。理论研究为政策纲领提供理论支撑，而政策纲领的实践效果则检验其依据的理论学说。英国著名经济学家布劳格认为：“大多数经济学说不仅是拉卡托斯意义上的科学研究纲领，而且也是政治行动纲领。”例如凯恩斯经济理论。他在理论上否定了传统经济学，在经济政策上也坚决反对自古典学派以来一直信奉的自由放任的经济政策，大力鼓吹只有国家干预经济才能确保资本主义的生存，提出了赤字财政、通货膨胀等具体经济政策。因此，政策纲领是应用性社会科学理论体系的重要因素。所以，社会科学范式也包含基本政策纲领。文章认为，理论研究与政策纲领有着内在的逻辑联系，这就是“五统一”结构。我们可以把这种结构图示为：

图1—1告诉我们，政策纲领是以整个理论学说为基础的。由于政策纲领与理论的具体观点内容联系紧密，基本理论假设和研究主题对政策纲领及其条文就有着直接的影响；但是，基本理论假设也不能凭空产生，它必须、也必然有更抽象但又如核心般的更高层次的理论作支撑，一般来说，深层理论常常是哲学理论。政策创新只有以科学的理论假设为基础，才能沿着正确轨道运行。比如，深入实施西部大开发，本身就是一个重大的国家战略性政策，对这个国家战略性政策的认识形成本身就是以丰厚的区域经济发展与社会政治和谐及民生改善三位一体的社会发展、经济学等诸多理论为基础的；在实施深入进行西部大开发中要既解决各种问题、又不为问题所惑进行各种政策创新，也不能不借助理论假设及其基础支撑。

其次，经济社会发展的政策兼备专业性与社会公共性双重属性，决定了政策创新对政策范式存在依赖性。深入实施西部大开发中的政策创新，具体政策创新肯定有各种专业性，但是，这些具体的政策创新不能脱离深入实施西部大开发的战略格局而存在，深入实施西部大开发的战略本身就兼备专业性与社会公共性双重属性。无论是前十年的西部大开发或十年后的深入实施西部大开发，内涵都是经济为重心基础上的全面发展、科学发展，绝非经济学或其他任何一个专业属性所能囊括的。2007年10月23日，北大法律信息网发表了刘性仁题为《论公共政策理论模型及制定过程》的文章。文章说，任何公共政策都是指政府对于社会价值所做之权威性价值分配。政府在利用政策工具解决各种涉及公众利益的公众关心问题中，表面上是为解决问题而出台、执行各种政策，但是，解决问题的各种定型政策本身既受问题解决规律的专业性约束，也受政府价值分配的认识水平与偏好影响。至于哪种影响具体居于主流，或许具体到一个实际分析与判断问题，现实政策受专业性与社会公共性双重属性影响的基本格局都是始终存在的。如果现实政策受专业性与社会公共性双重属性影响的基本格局是始终存在的，无论是创新的政策存在或继续创新将出台的政策，它的形成就会无法脱离政策范式的影响。人们都知道，价值的东西从存在到分配，都不是遵循自然纯客观法则，而是遵循实践选择法则。人们的现实选择都是近似科学的，其悖论性选择中的现实妥协性或许比科学性更多。人们的选择，直接依据是理论假设，而不是自然科学那样的定理、公式。政策创新中无论是政策的制定者或执行者，都会嵌入各种主观认识水平、利益权衡、条件约束，如果没有政策范式框架约束与引导，政策创新与政策实施或许都难以逃出“极端选择”或“自利选择”的魔咒。

最后，“政策建制”理论把政策创新理解为“政策建制变更”，包含着肯定政策创新对政策范式依赖性的理论观点。政策创新还是一个比较抽象的命题，现实生活中的政策创新是咋回事？可以借用“政策建制”理论来说明这个问题。“政策建制”理论，是威尔逊等人提出的。[6]这个理论认为“政策建制”的构成如图1—2：

在威尔逊等人提出“政策建制”的构成中，政策范式对政策本身的稳定与变迁起着决定性影响。政策范式中的信念、价值体系、意识形态决定着对问题界定的方式、解决方案的类型以及政策的种类。它如同照相机的透镜一样，过滤掉部分信息并聚集到某一方面，把政策问题产生的原因和重要性等假设具体化。通常，政策范式是通过一些故事、语言、形象来界定一个政策问题并支持某一政策解决方案，使之具有“合法性”并被认同。反之，政策范式也可以通过这些路径来否定某些政策。政策范式不是只有观念的力量，还有一批“精英”主体承担者，他们是学术机构、专家、利益相关者、利益集团领袖，这些人们对某种政策的支持或反对，在现代社会中的力量与能量是显而易见的。

3.政策创新对政策范式依赖性的实证依据

浙江省是中国经济强省，这是毋庸置疑的。浙江的资源贫乏、人口6000多万、幅员10.2万平方公里。但是，2010年在世界金融危机的严重冲击下，浙江省的GDP仍然达到了27000亿元人民币。浙江省为什么在改革开放30多年中能够始终居于中国经济社会发展的“第一方阵”？原因固然很多，但敢于并善于把中央改革开放的大政方针转化为政策创新的主导思想，从浙江实际出发闯出自己的政策理论假设与创新范式，毫无疑问，是“浙江经验”的重要内容。

改革开放30多年浙江省创造了若干个“全国第一”，就是浙江省政策创新的证明。1980年19岁的温州姑娘章华妹领到了编号为“工商证字第10101号”的营业执照，这是改革开放中全国第一张个体经营户合法执照；民营企业500强，浙江占据席位第一；商品交易市场成交总额，浙江蝉联17年冠军；国家级经济贸易合作区数量，又是浙江位居全国第一；2001年12月10日，绍兴县杨汛桥镇的浙江玻璃股份有限公司在香港主板挂牌上市，是国内首家在香港发行H股的民营企业，在之后1年半的时间里，前后有3家杨汛桥的民营企业登陆香港股市，这个镇拥有7家上市公司，被称为“杨汛桥现象”。

《人民论坛》2010年第6期发表了中共浙江省委常委、秘书长李强题为《地方政策创新的规律和重点》的文章。[7]文章说，改革开放以来的30年，是浙江省经济社会持续快速发展的30年，也是不断推进政策创新、充分发挥政策杠杆作用的30年。回顾历史，可以说浙江省改革发展的每一个阶段，都离不开政策创新的推动。

文章对地方党委、政府意义上的政策创新内涵作了狭义界定。文章认为，就一个地方而言，政策创新最根本的是创造性地贯彻落实中央的大政方针，创造性地制定实施具有区域特色的地方政策。改革开放30年来，浙江省持续推进政策创新，充分发挥了政策在推动改革发展中的作用。

文章特别指出，政策理念创新是政策创新的先导。所谓理念创新，主要是指对事物及其规律性的新认识或认识的深化。这种新的认识或认识的深化一旦被政策制定者、研究者接受，就会成为政策创新的源泉。从浙江省政策创新的30年历史看，可以说一切政策创新首先都来自于理念创新。“个私经济是乡镇企业的组成部分”、“抓大放小”、“文化软实力”、“创新创业”等都是对浙江省改革发展起过重大作用的政策理念。在这些理念的引领下，浙江省制定出台了一系列政策举措，许多工作走在全国前列。

文章还把改革开放30年浙江政策创新的基本经验概括为10个方面：

（1）要坚持把中央精神与地方实际结合起来，才能牢牢把握政策创新的正确方向。始终以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，着眼于推进中国特色社会主义在地方的实践，创造性地贯彻落实中央的大政方针，创造性地谋划发展战略，创造性地制定政策举措，不断探索具有时代特征、中国特色、浙江特点的发展路子。

（2）要坚持以改革促发展，才能牢牢把握政策创新的时代主题。要始终贯彻解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，着眼于建立健全社会主义市场经济体制，坚持市场化改革的政策取向，努力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，为浙江省经济社会发展提供活力源泉和强大动力。

（3）要坚持尊重和保护群众首创精神，才能牢牢把握政策创新的工作路线。始终坚持群众观点和群众路线，切实尊重人民群众的主体地位和实践创造，善于总结概括群众实践经验并提炼上升为全局性政策，善于通过群众实践来检验并不断完善政策，善于以政策创新充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性，使各项政策举措更好地指导实践、凝聚力量、推动发展。

（4）要坚持按客观规律办事，才能牢牢把握政策创新的科学属性。只有始终注重研究规律、把握规律、遵循规律，并根据发展阶段和客观实际的变化，及时制定、调整和完善有关政策，统筹协调各方面的利益关系，把握好政策出台的时机、方式、节奏和着力点，才能使各项政策举措符合客观规律、顺应发展趋势、切合浙江实际、体现群众要求，确保政策的科学性和可行性。

（5）要坚持政策本身的继承与发展有机统一，才能牢牢把握政策创新的辩证法则。要始终以历史眼光和辩证方法推进政策创新，强调对各项行之有效的政策要一以贯之、持之以恒。同时，根据形势的发展变化，及时修订和完善有关政策，并研究制定新的政策举措，在继承和创新中充分发挥政策的累积效应。

（6）政策举措创新是政策创新的核心内容。新的政策理念需要由新的政策举措来体现。浙江省在许多领域走在全国前列，都与政策举措创新密切相关。如“两保两挂”、“四自公路”、“财政科技投入比例法定化”、“千村示范、万村整治”、“宅基地空间置换”等，都是浙江省创造并率先实施的政策举措，对县域经济、基础设施、新农村建设等许多方面起到了重大促进作用。

（7）要坚持狠抓落实不动摇，才能牢牢把握政策创新的实践要求。推进政策创新，要强调真抓实干、务求实效，强调细化分解目标责任，强调工作纪律和督促检查，强调干部这个决定性因素，着力破除政策落实中的畏难情绪和各种阻力，着力提高广大干部执行政策的能力和自觉性，确保各项政策举措真正落到实处。

（8）政策“共识”是政策方法创新的关键环节。新的政策理念和新的政策举措，只有在形成普遍共识的情况下才能得到全面贯彻落实。从浙江省的实践看，如果没有形成广泛共识，政策的实施往往采取“先试点”的办法，以试点的成功来促进理念层面共识的形成，进而在更大范围推广新政策。如在乡镇集体企业及国有企业的改制中，采取的就是“先试点再推广”的办法。如果新的政策理念、举措具有广泛的共识，政策的实施往往采取“自上而下、全面铺开”的办法，以迅速获得政策实效。如推进城市化、发展效益农业、实施“千村示范、万村整治”工程等，采取的就是“全面部署”的办法。

（9）要以新体制新机制的形成为核心发挥政策创新的功能。政策具有导向、规范、协调和探索等基本功能，最重要的是推动新体制新机制的形成，这是功能创新的核心内容。改革开放30年来，浙江省形成了一定的体制机制优势，主要有：省管县的体制机制、多种所有制经济共同发展的体制机制、城乡协调发展的体制机制，等等。

（10）形态创新是政策创新的重要方面。政策的形态极为丰富，表现形式十分灵活。它既可以是党委、政府制发的规范性文件，也可以是领导讲话、领导批示、会议纪要以及对特定事件的处理意见。随着经济社会的快速发展和民主法制建设的不断深入，政策的形态也在不断演进。如何保持政策形态规范性与灵活性的统一，是政策形态创新的主要内容。要善于将体现在领导讲话、批示、态度以及会议纪要中的政策意见及时通过工作程序转化为党委或政府的规范性文件，使党委和政府的规范性文件成为政策的主要表现形式，促进政策形态逐步规范，进一步提升政策的法律效应。同时，要充分发挥领导讲话、领导批示、会议纪要等政策形态的重要作用，充分发挥党报党刊、电视广播等政策宣传的引导作用，充分发挥群众首创、基层探索等政策实践的示范作用，确保政策的灵活性。