第一章　政策范式：推进西部大开发政策创新的理论基础

引导词：

关于政策理念、问题，只有借助政策范式理论才能正确认识与处理它们之间的关系；借助政策范式使政策问题被过滤出来，才能保证政策创新的科学性。

西部大开发战略与政策，源于国家发展战略的变化；在西部大开发的“国家战略”政策系统框架下，催生了各部门与层级先后出台不断创新的政策及其条文。

在导论中，我们用西部大开发前十年取得的普遍性成效与内蒙古、重庆市等在发展中的实证材料，说明了一个观点：政策是欠发达地区在相当长时期内发展的直接动力及条件；深入实施西部大开发还需要依靠创新性政策的支撑。本章我们将深入探讨如何进行政策创新。为此，首先应该界定什么是政策？词源学上关于“政策”的解释——《说文解字》：政者，正也。《吕氏春秋》：策，谋术也。显然，根据中国传统文化的含义，政策是治理国家、规范民众的谋略或规定。在英语中，politia（国家）policie（政府管理）。西方学者的政策定义包括：政策是由政府或其他权威人士所制定的计划和规划；政策是一系列活动组成的过程；政策具有明确的目的、目标或方向；政策是对社会所做的权威性分配。关于什么是公共政策，西方著名学者戴维·伊斯顿的“公共政策”定义是：公共政策是“对一个社会进行的权威性价值分配”。[1]我国学界的“公共政策”定义包括：政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会的政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。公共政策是对社会公共利益的权威性分配，包括利益选择、利益综合、利益分配和利益落实等环节。公共政策的三大要素是公共政策问题、公共目标和公共利益。公共政策是公共权力机关的基本活动方式或过程，是经由政治过程而进行的方案的初拟、优化和择定的结果。公共政策是一种权威性的价值分配方案。公共政策是一种行为准则或规范。公共政策的基本作用是：统一思想、确立目标、因势利导。

总之，政策作为一种社会规范，是阶级观念化、主体化、实践化的反映。与道德规范、法律规范一样，是对作用对象的观念和行为进行的约束和限定的规范形式。任何时代、任何国家制定和实施法律，都必然地要以一定的政策作指导；任何法律由于不可能对现实生活做出尽善尽美的规定而在其实施过程中必须以政策作补充；当法律出现缺位或过时时又要以政策作为替代。

列宁说，“要对政策作科学的论证，这个要求是必需的”。[2]的确，政策在实际中的表现形式主要是一些被称为“决定”、“意见”、“规定”之类的规范条款。仅从这个形式上去看政策，似乎都是一些关于行为规范的“形而下学”的东西，缺乏理论性与学术性。其实，政策是有学术基础的，公共政策制定是有科学依据和原则的，其依据和原则也主要是源于“历史情景”中的客观规律与诸多条件的。因此，政策的科学基础，也是深入实施西部大开发政策创新的基础。政策的科学基础何在？我们认为，可以聚焦于政策范式。我们还认为，政策范式也是深入实施西部大开发中政策创新的基础。