六　土地承包经营权的“破”与“立”

在改革过程中，农村土地经营权越来越明晰化。土地承包权长久不变及相关立法，成为近年的政策重心。2009年“一号文件”提出立法任务，要求“稳定农村土地承包关系，抓紧修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”。并突破30年承包期的认识，提出“现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”2010年“一号文件”明确提出“完善农村土地承包法律法规和政策，加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变”。2013年再次强调法制化，提出“抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度”。

土地承包经营权从耕地扩展到林地。2008年“一号文件”提出“全面推进集体林权制度改革。在坚持集体林地所有权不变的前提下，将林地使用权和林木所有权落实到户”。2009提出“用五年左右时间基本完成明晰产权、承包到户的集体林权制度改革任务”。

土地承包经营权的衍生权益得到重视。2013年“一号文件”明确“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。

土地承包经营权不仅是农民权益问题，也是我国农业经营体系的核心问题，对农业经营体系的效率产生根本的影响。如何发挥它的积极作用，减少其负面作用，是摆在我们面前的新问题。

（1）农业劳动者的流动性，要求破除土地经营权的固定性

农村经济体制改革发轫于土地承包经营，是在既定劳动者的前提下进行土地资源配置，使两种生产要素进行重新组合。改革之后，鉴于承包者的短期行为，不利于保持地力和土地改良，提出延长承包期，促进劳动者关注农地投入的长期效果。在这种情况下，农地的稳定性体现了承包者的权益和农业经营的效率。

然而农业劳动者却是一个活跃的因素，流动性极强。人多地少造成农村剩余劳动力外出务工经商，由于城市的比较经济利益，他们并不重视农业生产，甚至完全放弃农业生产，承包的农地不能得到有效利用。从长时期看，农业劳动者逐渐进入老龄，后继乏人，也会退出农地经营。

农业劳动者的流动，要求经营权也有相应的流动，从过去的劳动者手中转移出去，交给新的经营者。这些新的经营者可以是独立的农业劳动者，也可以是其他主体，由这些主体雇用农业工人进行生产。

农业经营体系的理性选择，目标在于农业资源的有效配置，在于促进农地、农业劳动者、农业资金三个要素的最佳结合，以提高农业生产效率。这是一个实证经济学问题。中国历史上出现的“平均地权”，以及当代经过土地改革、农业社会主义改造形成的农村集体所有制，强调的是社会价值观，带有规范经济学色彩。农村经济体制改革转变了思路，采取实证思维路线，重新组合农业生产三大要素。规范经济学的准则应当服务实证经济学的逻辑。

（2）土地承包经营权的根本在于承包者的土地收益权

保障承包经营权长久不变，重要不在于经营权，而在于承包者与集体之间承包关系而产生的权利。改革之初，承包权利与经营权是一致的；但对放弃农业劳动的承包者来说，二者可以分离。此时，他不关心经营权，而关心其中承载的收益权。

将土地经营权与收益权分离，可解决农业劳动者流动性引发的经营权流动问题。承包者将经营权进行流转，但保持承包产生的收益权。在现行法律下，承包关系产生的收益权不可转让，承包者与集体的承包关系不可改变。否则，受让方将成为新的承包方，形成与集体合同关系，这是当前法律所未涉及的。

（3）土地股份合作，承包者确立收益权，放开经营权

土地股份合作可解决承包土地经营权与收益权的分离问题。20世纪90年代，广东南海对土地承包经营进行改革，承包者将土地入股村里的“经济社”或“经济联社”，成为其股东。经济联社与村民委员会切割，前者由土地入股的家庭组成，负责土地经营，并成为集体土地所有制的代表；后者则是村民自治组织，履行法律及上级规定的职责，但不作为集体土地所有权代表。在经济联社内，原来的承包者保持收益权，甚至作为集体的一员，参与决策；而经营权则交给联社成立的公司，其中包括农业公司。

建立土地股份合作社，退出农业劳动的承包者，可以将其承包地折算成股份，加入合作社，以股份的形式保持自己的收益权，同时把经营权交给合作社。甚至可以采取更大的动作，对仍在从事农业劳动的承包经营者的土地，也进行股份化改革。承包经营者保持股份收益权，把经营权也交出去。同时，承包经营者与合作社重新订立经营权流转协议，获得经营权。土地股份只计算数量，不对应具体地块。从合作社流转重新获得经营权的土地，可以是原来的地块，也可以进行调整。原有地块与新地块的级差收益，由股份收益分配进行调节。合作社从股东获得的土地经营权，优先流转给股东；满足股东需求后，才能流转给其他主体。

由土地股份合作组织代表集体土地所有权，与村民委员会分开，是必然的趋势。类比城市居民委员会，村民委员会是因居住而不是土地权益者建立起来的组织。计划经济下，二者是一致的。随着人口流动的增加，二者分离明显。特别是东部发达地区的农村，有大量外来人口务工经商，甚至转包土地从事农业经营，长期居住。按照新修订的《村民委员会组织法》，他们有权参加选举。在有些地方的农村，外来常住人口甚至多于本地有土地承包权的人口。除广东外，浙江也在全省的农村建立“经济合作社”，成为土地集体所有权的代表。