二 行政下乡与国家基础权力建设

在国家活动中，政治的功能主要在于对国家意志的表达，行政的功能在于对国家意志的执行，实际政治需要在国家意志的表达与国家意志的执行之间协调一致。国家意志的表达可以委托给中国政府各部门，国家意志的实际执行则委托给地方政治共同体（地方政府）。由于地方政治共同体为满足自身利益需要，可能会运用其执行权力或某种真正的非执行性的或修正的权力改变国家意志，这就要求政治必须对行政进行控制。^[19]在中国政治的实际运行中，“上有政策，下有对策”成为大概率事件说明政治与行政的紧张关系一直存在，基层政府间的“共谋现象”普遍存在。^[20]

为了实现国家意志表达与国家意志执行的统一，中央政府就要加强对地方政府的控制能力，其关键举措即是大力发展国家基础权力。迈克尔·曼将国家权力划分为两种类型：专断权力和基础权力。专断权力指的是国家精英可以不必与市民社会进行常规、制度化的协商妥协而单方面采取自主行动的权力；基础权力指的是国家渗透进市民社会，在事实上有效贯彻实施其意志的权力，即通过社会获得的权力。^[21]现代国家建设，就是要积累国家基础权力，建设基本的国家机构并强化其运作能力。^[22]为此，不仅国家机构和人员要不断下沉，而且还要用国家制定的规则取代人们日常生活中使用的非正式规则，使政府具备通过资源配置实现国家意志以更好地管理民众日常行为的能力。行政下乡就是在这样的时代背景下，为满足国家政权建设的需要，随着国家基础权力的发展而出现的政治社会现象。然而，国家制定的法律法规和政策文件等正式制度可能会因政府部门的决策而在朝夕间发生改变，但是嵌入地方社会文化之中的非正式制度却不会对正式制度的变化做出及时反应。^[23]在国家基础权力发展的过程中，正式制度与非正式制度相互交织和彼此作用的现象将会长期存在，这就难免会使行政下乡呈现出复杂的局面。综合鄂东南H市乡村和关中平原M县乡村的情况来看，行政下乡主要有以下表现形式。

首先是村干部的职业化和村级组织的科层化。村干部职业化的第一个主要表现是“基本补贴（基本工资）+绩效补贴（绩效津贴）”类公务员化报酬制的实施。在传统中国社会，农民精英出任乡村领袖并不是为了经济利益，而是出于提高社会地位、增添社会威望与荣耀或向大众负责的考虑。^[24]因此，乡村领袖更多的是一种身份和地位的象征，而非一种职业。取消农业税费以前，村干部的基本报酬来自村提留，由农民集体以“费”的形式负担。但是受农户拖欠等因素的影响，鄂东南H市L村和关中平原M县D村的村组干部很少有机会能够拿到这笔报酬。在当前的中国乡村，以M县D村为例，村干部的报酬以补贴（基本补贴占60%，绩效补贴占40%）的形式发放，完全由国家财政负担，享有（类）公务员的待遇。D村书记经过县政府组织部组织的公务员招聘考试，已经取得公务员身份，名义上已经成为乡镇干部，每月工资3000多元。村主任作为村里的正职干部，每年最多可获得补贴26400元，其中：基本补贴每月1320元，绩效补贴一类每年10560元，二类8448元，三类6504元。村里的副职干部每年最多可获得补贴15840元，其中：基本补贴每月792元，绩效补贴一类每年6336元，二类5702元，三类5069元。按照地方政府的干部补贴政策规定，如果是书记和主任一肩挑，每年最多可获得补贴31200元，其中：基本补贴每月1560元，绩效补贴一类每年12480元，二类11232元，三类9984元。村干部报酬由国家财政拨款负担，意味着村干部被吸纳进国家正式的官僚行政体制当中，享受类似国家干部的财政待遇，成为隶属乡镇政府管辖的基层官僚，自然会对他们的工作面向产生深远影响。如果说游离在“当家人”和“代理人”之间的村干部，之前的工作面向主要侧重于村庄层面，偏重“当家人”的身份属性，而现在的他们则会明显向代理人的角色转移，侧重于乡镇层面。

工资报酬类公务员化使乡镇政府更有理由将村委会和村干部作为派出机构和正式干部加以管理，这使村干部职业化进一步表现为中心工作和日常工作相结合的考核制、“坐班+考勤”相结合的干部管理制。乡镇政府对D村干部的考核指标与M县对乡镇政府的考核指标高度雷同化，基本上是上级政府对下级政府考核指标的层层分解。2016年乡镇政府考核D村干部的指标包括党的建设、信访稳定、环境综合整治、重点项目建设和招商引资、新农村建设、计划生育、新农保、新合疗、新农小（小额人身保险保费征收）、创新社会治理、两学一做、脱贫攻坚和其他工作（全力做好重点项目建设、征地拆迁、环境保障等工作），其中信访稳定和计划生育被定为“一票否决”的任务指标，而脱贫攻坚则是必须完成的政治任务。在这些任务指标中，环境综合整治等工作又被上升为阶段性的中心工作，市县政府要对乡镇政府进行明察暗访，村委会要协同乡镇政府进行自查迎检活动。为了在争优创先的环境综合整治活动中取得优异成绩，乡镇政府一方面动员政府部门的工作人员走上街头，亲自参与街道卫生整治，为村干部做好表率，并安排包村干部下村督促监督村干部积极履行职责；另一方面多次召开环境综合整治流动现场办公会，镇领导亲自带领各行政村的干部到下辖村开展现场参观和检查活动，对工作不力的村干部直接提出批评整改意见。透过这些活动可以发现，乡镇政府与村委会之间的关系受压力型体制的影响依然很大，乡镇政府的任务指标直接被分解到各个行政村，由村干部负责具体的实施。此外，乡镇政府还对村干部实施非常严格的“坐班+考勤”相结合的管理制，要求村级组织制定《某某村坐班工作制度》和《某某村坐班人员工作职责》，“把村干部当作机关干部用”，他们需要和乡镇干部一样执行“5+2”“白+黑”的坐班值班制度。村干部周一到周六都要坚持坐班，一方面迎接上面检查、完成上级政府安排的任务、处理好村民反映的事务；另一方面要填写和制作各类报表、整理档案、记录信息。周日则要安排干部正常值班。同时，乡镇政府要求村干部的电话要保持24小时畅通，晚上也要做好应对紧急事务的准备工作。对村干部的坐班值班等考勤情况，乡镇政府还会随时进行抽查，将无故缺勤的村干部予以通报批评，并纳入年终考核，跟补助津贴相挂钩。

韦伯认为科层化的官僚制应该奉行“理性主义”的运作原则，组织体系中有明显的专业分工与层级化，呈现出职务运作部门化、职业活动专业化、业务执行规则化和程序化等基本特征。^[25]村级组织的科层化主要表现为三个方面：一是组织内部层级明显、村干部分工明确，村级组织中的“条块关系”渐趋清晰。在M县D村，村党委书记主持三委（村党委、村委会与村监事会）全盘工作，主管干部管理、党员教育、各大组织、精神文明建设和维稳工作；村委会主任负责村委全盘工作，主管经济发展、产业调整和新农村建设；村委会4个副职干部，每人最少分管3项工作，最多分管15项工作，内容涉及社会保障、农业科技、公益事业、救济、合作医疗、保险征收、果树队、企业、征兵、治安、调解、文化娱乐、宅基地管理、环境卫生、美丽乡村、道路机井、自来水、抗旱、防汛、绿化、污水处理、计划生育、村部卫生、远程教育等。村党委书记是村级组织的核心，村委会主任是次核心，副职干部接受书记和主任的领导与管理。同时，县乡政府在每个行政村聘有人民调解员和清洁员，分别负责民间纠纷调解和村庄环境卫生工作，接受镇司法所和环境整治办公室的领导；在村民小组聘请有计生专员，接受镇计划生育办公室的领导。这些人员的工资都由地方财政负担，实行双向管理。二是村级组织的工作重心不是行政村内部的群众自治性事宜，而是乡镇政府部署的指标任务，乡镇政府与村级组织的上下级关系科层化、制度化。三是村干部在执行上级下派任务时越来越重视法律法规和政策文件的治理价值，除非遇到特殊情况否则就不愿意再调动人情、面子和常理等私人和民间的治理资源，以此来回避灵活执行政策所潜在的上级政府追责的政治风险和村民依法护权的社会风险。

其次是惠农政策下乡与服务型村级组织建设。行政的基本职能是国家意志的执行，其具体表现形式即是国家政策的执行。在农业税费时期，汲取型政策下乡遭到农户抵制的现象时有发生，村干部在压力型体制下为完成任务不惜动用人情、面子等私人资源。后税费时代，国家政策由汲取型转向反哺型，这些惠农政策又可分为两种类型：一是普惠型的惠农政策；二是遴选型的惠农政策。普惠型的惠农政策，指的是满足设定条件的农户均可以享受的国家政策，如粮食直补、农村合作医疗、农村养老保险等。粮食直补，只要农户拥有承包地或正在从事农田耕作，国家财政部门就可以直接通过银行账户将补贴资金划拨到农户卡上，经费完全不经过各级政府部门。农村合作医疗和养老保险等惠农项目则是在农户自愿的基础上，他们缴纳相应的款项才能享受的实惠。遴选型的惠农政策，指的是资格条件相对模糊，申请人需要经过申请、组织审核、内部评比、公示公布等程序才能享受的国家政策，如农村低保和精准扶贫等。

两种类型的惠农政策遵循不同的“下乡”规律。普惠型的惠农政策下乡，村级组织主要负责信息登记、资料整理、名单上报等服务性工作。这些政策的执行，不仅意味着行政已下乡，而且还入了户，国家已经能够借用现代化的科技手段避开各级政府，直接对接数以亿计的分散农户。遴选型的惠农政策下乡，村级组织要将乡镇政府下达的指标进一步分解到各个自然村或村民小组，在鄂东南H市L村由村干部负责监督理事会以公平民主的方式确定符合条件的农户或村民，在关中平原M县D村由组干部负责召集小组里的村民代表讨论决定指标分配。然后，村级组织将收集上来的农户名单进行审核后上报给乡镇政府。因此，遴选型的惠农政策下乡，虽然最终也实现了进村入户的惠农目标，但是相比普惠型的惠农政策而言，经过了理事会或村民小组的环节，需要行政与自治的有机衔接才能取得良好的惠农效果。在执行这些惠农政策的过程中，村级组织主要承担的是上传下达的服务功能，从事的主要是信息整理和反馈工作。相关政策的推行，加快推进了服务型村级组织建设，使村级组织日渐具备明显的公共服务职能。

最后是村组织的依附性地位与自治功能虚化。随着政策下乡的是各种财政资金以“项目”和“专项”的形式向下分配，项目下乡日益成为一种国家治理体制。^[26]税费改革后，乡镇政府的税源锐减，财政入不敷出，财政开支主要依赖上级政府的转移支付，成为高度依赖县级政府的“政权依附者”。^[27]乡镇政府的行为模式也由过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债，与农民的关系变为松散的“悬浮型”，社会治理能力弱化。^[28]乡镇政府遇到的财政困境和治理难题，也会向下延伸对村级组织产生深远影响，鄂东南H市L村和关中平原M县D村自然也不例外。L村和D村的人口都超过3000人，但村级办公经费每年均不足3万元，远远无法满足村级组织正常运转的资金需要。为此，村党支部书记的主要任务就是向上“跑项目”，以项目资金来填补村级组织的财政缺口。在“跑项目”的过程中，村级组织就会与县乡政府形成庇护关系。^[29]庇护关系本质上是一种不对称的等级关系，庇护的提供者是掌握经济、政治和社会资源的利益主体，他们利用自身的资源和地位对资源禀赋较差的利益主体提供帮助，而受庇护的利益主体则会给提供庇护的利益主体以他们需要的相应的回报。^[30]村级组织作为项目运作中的受益者，就会在“跑项目”中丧失一定的主体性，依附于县乡政府，成为县乡政府在乡村中发生现实作用的派出机构，配合完成上级政府所分解、下派的任务指标。只有以上级政府发起的晋升锦标赛^[31]设定的任务指令为工作重心，不断向上级政府证明项目落地确有实效，能够成为其政绩构成指标，村级组织才能跑到更多项目。

然而，“跑项目”成效与社会治理能力提升之间并不必然是正相关关系。中央财政项目转移支付，绝大多数需要地方政府提供配套资金，但是中西部地区市县两级政府的财政几乎都不宽裕，往往都是口头支票。此外，以为农村提供公共服务为基本目标的“一事一议筹资筹劳”等政策还需要向村民集资才能得到真正实施。而在后税费时代，国家政策的中心是“给”不是“取”，农民已经习惯于“要”而不愿“出”，“一事一议”筹资筹劳等政策下乡，几乎很难调动议事主体（村民）的积极性，培育、提升他们的议事能力，才会遭遇“议难决、决难行”的困境。^[32]在鄂东南H市L村，村委会在取消农业税费之后基本上没有再向农户筹到过款；在关中平原M县D村，村委会的筹资筹劳活动也基本上以失败告终。为此，村级组织在申报项目时就会虚报规划款项和支出金额，还会采取以后续项目经费填补前面实施项目亏欠款的办法来推进项目。这些项目的实施，不能调动村民的参与积极性，虽然在客观上改善了农业生产和农村发展的条件，增进了农民福利，但是项目下乡的意外后果颇多，政策执行效果偏离政策设计意图的现象频发。^[33]

行政下乡是国家基础权力建设的重要内容。综上可见，当前的国家基础权力建设是单向度的，忽视了地方社会的复杂性和农民公共服务需求的多样性，未能与地方精英和民众进行充分的沟通协商，虽然行政下乡入户加强了国家对地方社会的监控能力，强化了农民对国家的认同，但也在客观上消解了村民委员会的自治能力，弱化了地方社会的主体性。然而，理想的国家基础权力建设应该是双向的，不仅是国家行政权力的下移，而且是地方自治权力的培育和发展，是行政权力与自治权力协同增长，共同推进社会治理的现代化。