一 问题的提出
在中华帝制时代，虽然皇权总是试图将其统辖势力不断向城外地区扩展，但是受官吏人数和财政能力的制约，从未取得长期的成功，城市和乡村呈现出二元分治的治理格局：城市是官员所在的非自治地区，而乡村则是无官员的自治地区。[3]由此，中国社会存在着两种秩序和两种力量：一是“官治秩序”和国家力量；二是“乡土秩序”和民间力量。前者以皇权为中心，自上而下形成等级分明的梯形结构；后者以宗族为中心，形成蜂窝状的村落自治共同体。[4]传统中国确立起的官僚政治体制是韦伯所谓的“有限官僚制”，中央任命的正式官员至于县官，县以下不存在正式行政单位，乡村公务由地方自治单位的人民自理。[5]这种观点成为认识传统中国政治体制中行政与自治关系的理想类型，在社会学、历史学和政治学中均产生了深远影响，构成诠释国家政权建设与地方自治单位关系的逻辑起点。
国家政权建设理论由查尔斯·蒂利提出，指的是政权的官僚化、渗透性、分化以及对下层控制的巩固。杜赞奇认为清末新政以来，国家权力企图进入华北农村，改变了乡村社会的政治、文化和与社会联系，其过程与查尔斯·蒂利所研究的近代早期的欧洲相似，政权建设的内容包括国家政权的官僚化与合理化、国家为军事和民政的发展扩大财源、乡村社会为反抗政权侵入和财政榨取而不断斗争，以致国家为巩固其权力与新的“精英”结为联盟。政权建设破坏了“权力的文化网络”，原本与乡村共同体联系密切、代表所在社区利益、以保护所属社区免遭国家政权侵犯的保护型经纪纷纷退出村庄政治舞台，视乡民为利润榨取对象、极具贪婪性与掠夺性的营利型经纪抑或掠夺型经纪逐渐兴起。[6]国家政权建设破坏了地方自治单位的完整性，使政治双轨制变为政治单轨制，造成了农村基层行政的僵化。[7]同时，伴随着国家政权建设而来的法律下乡，使乡土社会尚未能获取法治的好处，“而破坏礼治秩序的弊病却已先发生了”[8]。总体而言，20世纪三四十年代，民国政府推行的政权建设使国家权力侵入乡村，打破了行政、自治并存的双轨政治模式，却未能建立起高效的乡村治理机制，国家政权建设获得的合法性难以抵消其负面影响所带来的合法性消耗，以致失去基层民众的支持。
中华人民共和国成立以后，乡村治理体制历经系列变革。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开 建立乡政府的通知》明确要求实行政社分开，并在原有公社的基础上建立乡人民政府；同时规定，村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。1987年11月，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布，进一步明确指出“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，乡镇人民政府与村民委员会是指导、支持和帮助关系，村民委员会要协助乡镇人民政府开展工作。至此，乡镇人民政府与村民委员会的关系正式确立，乡镇人民政府是中国行政体制的最末端机构，村民委员会是村民自治组织，“乡政村治”的乡村治理模式由此形成，国家行政权力与村民自治权力的边界在法律上已很清晰。村民自治制度作为国家政治体制的一项重大改革，被寄予厚望，“有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情，把一个乡的事情管好了，逐步就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力”[9]。因此，村民自治被看作是中国宪政制度的巨大创新[10]，能够使农民的民主素质得到提升，民主能力得到训练，长此以往就能对国家层面的民主做出巨大的贡献。[11]沿着村民自治的民主化研究路径，民主上移得到推崇，乡镇直选受到关注。[12]但是，经过多年的实践探索之后，不仅乡镇直选未能得到普遍推广，而且还引发了“村民自治走进死胡同”的质疑。[13]
21世纪以来，民主取向的村民自治研究日渐式微，治理取向的村民自治研究逐渐兴起，治理取代民主成为村民自治研究关注的核心话题。孙立平在研究村干部配合乡镇政府完成国家征购粮任务时发现，权力行使者习惯于将人情、面子和常理等日常生活原则与民间观念引入正式权力的行使过程中，通过“正式权力非正式运作”的办法来完成上级下达的指标任务。[14]这使乡村干部的权力资源问题以及正式制度与非正式规则的关系问题进入研究者的视野。张静在国家政权建设的框架里分析了乡村社会诸制度的运行状况，提出“乡村社会的冲突问题，根源在于实际运行的一系列制度规则的缺陷”，应该确立现代公共治理规则在乡村社会治理中的主体性地位。[15]随着行政科层化的治理改革成为推动中国社会建设的根本机制，改革前的总体性支配权力已经被一种技术化的治理权力所替代，国家层面出台的法律法规及规章制度越来越具体、详细，人情和面子等非正式规则的运作空间大为压缩，现代公共治理规则的价值得到推崇。但是，依法行政的推进和技术治理的兴起，一方面加重了村委会的行政化、官僚化色彩，村级组织的科层化、正式化程度不断提升；另一方面使正式制度与村落社会非正式规则的不兼容问题进一步凸显，正式制度的治理价值未能得到发挥，反而使村干部陷入“老办法不能用，新办法不管用”的尴尬状态。
“乡政村治”模式确立的国家政权建设与地方自治单位之间的理想状态遭遇挑战，行政与自治的边界更趋复杂：一方面，2003年以来中央政府因财政收支状况根本好转，开始实施“亲民生”替代“亲资本”的政策，粮食直补、合作医疗、养老保险等惠农政策逐步推出并得到越来越严格的执行，“行政下乡”进村入户的现象增多；另一方面，村委会的社会治理功能更加弱化，不仅旨在解决农村公共品供给问题的“一事一议”筹资筹劳等惠农政策难以得到根本实施[16]，而且村干部在村庄矛盾纠纷调解中奉行不出事、不得罪的权力运作逻辑[17]，村民自治的形式化色彩加重。在以村委会为治理主体的村民自治实践陷入困境的时候，以自然村和村民小组为单位的“微自治”[18]开始兴起，自治单位/权力下沉的现象日益增多。行政下乡意味着什么？自治下沉是新生事物吗？应该如何看待行政与自治的边界从而辩证诠释国家政权建设与地方自治单位的关系成为本文关注的核心问题。
接下来，笔者将以自己及所在团队近年来在鄂东南和关中平原农村地区的调研发现为基础，以鄂东南H市（县级市）L村和关中平原M县D村为主要案例，讨论行政下乡与自治下沉的表现形式，诠释国家政权建设与地方自治单位的辩证关系。鄂东南H县的乡村在2005年社会主义新农村建设战略推出以后，取消了村民小组长，纷纷以自然村为单位成立社区建设理事会，其中，L村的刘家湾是最先建立理事会的自然村，L村是一个行政村，下辖7个自然村。关中平原M县的乡村迄今仍保留着完整的村组建制，村民小组仍设有三个正式职位：组长、文书（会计）和支部书记。其中，L村下辖5个自然村8个村民小组。