二 中国产业政策的任务、措施和干预微观经济的特征

2000年以来，中国政府强化了产业政策的运用，颁布了一系列产业政策，政策调整的对象几乎涵盖了国民经济中全部大类行业，政策的内容也更为细化，针对单个行业而制定的产业政策数量显著增加，政策措施也更为具体，对市场的直接干预明显加强。

（一）产业政策的主要任务

2000年以来，中国产业政策的任务主要集中在促进产业结构调整和抑制部分行业过度投资、产能过剩两个方面。一直以来，促进产业结构的调整就是中国产业政策的重要任务之一，进入21世纪以后，政策部门更加重视产业结构调整，许多政策都是围绕促进产业结构调整而制定的。例如，《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》《促进产业结构调整的暂行规定》《汽车产业发展政策》《钢铁产业发展政策》《水泥工业产业发展政策》、十大重点产业结构调整振兴规划等都是把产业结构调整放在极为重要的位置上。不同于20世纪八九十年代产业政策在国民经济中挑选重点发展产业或支柱产业的做法，2000年以来的产业政策在促进产业结构调整中，更为关注的是产业内结构调整。《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》涉及28个领域，几乎涵盖了国民经济中所有大类行业，并在这些大类行业中详细列出了526种鼓励发展的产品、技术及部分基础设施和服务项目；《产业结构调整指导目录（2005年本）》鼓励类中共涉及26个领域，同样几乎涵盖了国民经济中所有大类行业，并分类列出了539种鼓励发展的产品和项目。因而，这两个目录主要是指导各行业内部的产品升级和技术发展，更多的是促进各产业内部的结构调整。随后，国家发展改革委发布一些行业的结构调整指导意见，进一步加强了对于问题行业产业结构调整的指导。从陆续颁布的产业政策文件来看，产业结构调整主要集中在行业内产品结构调整、产业组织结构调整、产业布局调整以及产业技术升级四个方面，产业组织结构调整又以扩大优势企业规模、提高集中度为核心。我们不难看出，近年来产业政策中“产业结构调整”被赋予了广泛的含义，几乎涵盖了产业政策各方面的内容。

2003年以来，部分行业的盲目投资与产能过剩问题引起政策部门的高度关注，政府相继出台了一系列产业政策以抑制这些行业的盲目投资和产能过剩。例如：2003年11月，国家发展改革委员会等部门共同制定的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》《关于防止水泥行业盲目投资加快结构调整的若干意见》; 2006年，国务院发布《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》，随后，国家发展改革委出台了《国家发展改革委关于汽车工业结构调整意见的通知》《关于钢铁行业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》等政策；2009年9月，国家发展改革委出台《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》，以治理钢铁、水泥、平板玻璃等行业的产能过剩问题。

（二）产业政策的主要措施

2000年以来，产业政策一方面强调要发挥市场在资源配置中的基础性作用，一方面又强调要加强国家产业政策的引导，目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理（淘汰落后产能）等行政性直接干预措施进一步被强化，而深化市场体制改革、促进市场机制更好地发挥资源配置功能的具体政策措施相对较少。

第一，在21世纪以来的产业政策中，目录指导是一项重要的政策措施。2000年颁布了《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》,1999—2007年相继发布了四个版本的《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》，这是鼓励类的指导目录；1999—2002年相继发布的三批《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》则是淘汰类目录。2005年颁布《产业结构调整指导目录（2005年本）》进一步详细分列了鼓励类、限制类和淘汰类的目录，根据《促进产业结构调整的暂行规定》，对于鼓励的产品和项目，相关部门在项目审批与核准、信贷、税收上予以一定的支持；对于限制类的新建项目则禁止投资，投资管理部门不予审批，金融机构不得提供贷款，土地部门不得供地，等等；对于淘汰项目，不但要禁止投资，各部门、各地区和有关企业还要采取有力措施，按照规定限期淘汰。2009年以来推行的重点产业调整与振兴规划中，将调整《产业结构调整指导目录》和《外商产业投资产业指导目录》作为两项重要的内容。由此可见，中国当前实施的目录指导远远不只是“指导”那么简单，而是直接与项目审批和核准、信贷获取、税收优惠与土地优惠政策的获取等紧密相关，同时限制类目录和淘汰类目录具有强制性实施的特性。因而，在中国的产业政策中，目录指导是具有强烈直接干预市场性质的政策措施。

第二，投资审批与核准和市场准入是中国推行产业政策具有较强约束力的重要手段。2004年《关于投资体制改革的决定》与《政府核准的投资项目目录》则为政策部门审核和管理各产业内的企业投资提供了依据，这种投资核准也成为推行产业政策的重要措施。在《钢铁产业发展政策》和《汽车产业发展政策》中，投资核准和行业准入对于推行产业政策具有重要作用。产业发展政策中，是否获得投资核准是严控土地和贷款的唯一标准。2006年的《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》和2009年颁布的《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》中，严格行业准入、严格项目审批和严格控制固定资产投资作为极为重要的政策措施。2009年以来，作为重点产业调整与振兴规划实施细则的重要措施，政策部门出台一系列行业准入政策。在这些政策中，政府对行业准入的行政管理显著加强，制定了严格的管理程序，政府在行业准入上除环境、安全方面的规定外，还对设备规模与工艺、企业规模、技术经济指标方面设定了一系列详细的准入条件。需要进一步指出的是，符合核准条件和准入条件并不必然被政策部门准入或者核准，政策部门在采取这两个手段时具有比较大的自由裁量空间，更接近于审批的性质。

第三，近来强制淘汰落后产能成为推行产业政策极为重要的措施。虽然淘汰落后产能包含在此前的产业发展政策和抑制部分行业产能过剩政策中，但这种措施只有通过行政体制的强力推动，才会具有一定的效力。2009年以来，政策部门越来越重视淘汰落后产能工具的使用，并强调通过行政问责制保障淘汰落后产能工作的实施。[1]在2010年2月颁布的《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》中，淘汰落后产能工作被赋予了极为重要的意义，强调“采取更加有力的措施，综合运用法律、经济、技术及必要的行政手段”，并进一步加强化了问责制的实行和行政上的组织领导。

（三）中国产业政策强烈干预微观经济的特征

中国的产业政策一直以来就具有较强直接干预市场的特征，对于微观市场的直接干预措施是产业政策最为重要的手段。2003年以来，随着政府对企业微观经济活动的行政干预在“宏观调控”的名义下明显加强，“宏观调控要以行政调控为主”成为正式的指导方针（吴敬琏，2009）。抑制部分行业的盲目投资、产能过剩是产业政策的重要内容，同时也是“宏观调控”政策的重要组成部分，在抑制产能过剩的产业政策中行政直接干预微观市场的措施被明显强化，这种趋势同时也体现在随后制定的产业发展政策、产业结构调整政策和重点产业调整振兴规划中。2003年，政府发布的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》和《关于防止水泥行业盲目投资加快结构调整的若干意见》，显著强化了这三个行业的项目审批和行业准入制度，并要求国土部门、银行严格按照产业政策、行业准入和项目审批加强供地和信贷管理，对违规审批的项目进行强制性清理；《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》甚至直接规定“国家和各地原则上不再批准新建钢铁联合企业和独立炼铁厂、炼钢厂项目”。随后颁布的《钢铁产业发展政策》和《汽车产业发展政策》中，行业准入和投资核准、审批的规定更为严格也更为细化，直接干预市场的措施显著加强。2006年以来，一系列抑制部分行业产能过剩、促进产能过剩行业产业结构调整的政策中，行业准入和投资核准、审批进一步加强，“行政调控”被进一步强化。

重点产业调整振兴规划延续了直接干预微观市场的特征。《船舶产业调整和振兴规划》《钢铁产业调整和振兴规划》《有色金属产业调整和振兴规划》中都规定不再核准或支持单纯新建、扩建项目，《钢铁产业调整和振兴规划》和《有色金属产业调整和振兴规划》还规定所有项目必须以淘汰落后为前提。淘汰所谓落后产能也主要靠行政手段推行，《钢铁产业调整和振兴规划》和《有色金属产业调整和振兴规划》都强调的“严格实行节能减排、淘汰落后问责制”就是行政问责制，“继续实施有保有压的融资政策”实际上是强调以是否获取行政审批作为金融企业发放贷款的标准。在《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见》中明文提出要采取必要的行政手段，实际上这一政策实施主要依赖行政手段。

中国产业政策较强干预微观经济的特征，还体现在政策部门在一些行业实施限制竞争的政策，即保护和扶持在位的大型企业（尤其是中央企业），限制中小企业对在位大企业市场地位的挑战和竞争。实施这类政策往往以“充分利用规模经济，打造具有国际竞争力的大型企业集团；提高市场集中度，避免过度竞争”为理由。这类政策的做法有：制定有利于在位大型企业的行业发展规划；制定有利于大型企业发展和限制中小企业发展的项目审批或核准条件；制定有利于在位大型企业的准入条件或严格限制新企业进入；在项目审批和核准过程中照顾大企业的利益、优先核准大型企业集团的投资项目，对中小企业的项目进行限制。在钢铁产业和汽车工业的产业政策中，限制竞争的特征尤为突出。

以汽车产业为例，汽车产业政策为在位大型企业提供了严格的保护，竞争很大程度上受到限制。《汽车产业发展政策》第五章准入管理规定，建立统一的道路机动车辆生产企业和产品的准入管理制度，国家发展改革委联合国家质检总局对道路机动性车辆进行强制性认证，并发布《道路机动车辆生产企业及产品公告》，不在名录中的企业不得生产、销售机动车辆。这种名录管理制度赋予国家发展改革委对汽车行业准入有最后的决定权，并不是符合准入规定的企业和产品就能进入公告目录，而是必须得到国家发展改革委的批准和支持。《汽车产业发展政策》第十章第四十五条的规定使大型汽车企业集团在获得项目审批方面具有很强的特权；第四十六条的规定为潜在进入者进入汽车行业设定非常高的进入壁垒，也为非轿车类汽车企业进入轿车行业设立了非常高的进入壁垒。在汽车工业相关产业政策体系下，新的企业进入几乎不可能，不同产品类型汽车生产企业进入不同产品领域开展竞争的行为也几乎被禁止。在汽车产业政策体系中，合资企业成立的审批也是一项重要内容，特别是在乘用车领域。由于国内在技术和车型开发上与发达国家存在巨大差异，与国外先进企业合资权以及合资车型的多寡、合作的广度和深度，在很大程度上决定了国内汽车企业的市场份额和发展空间。国家在合资审批过程中，几乎是一面倒地倾向于其重点扶持的大型企业集团，规模略小的汽车企业无论是获得合资审批的机会还是合资的范围都受到极大的限制。