三 政府直接干预型产业政策倡导者的基本观点和依据

20世纪60年代以来，以日本、韩国、中国台湾为代表的东亚国家和地区国民经济持续高速增长，引起国际社会的广泛关注，世界银行称为“东亚奇迹”。东亚大部分国家和地区实施以积极干预经济为特征的产业政策，“东亚奇迹”似乎为产业政策的有效性提供了有力的证据，部分学者据此认为正是政府通过产业政策积极干预经济造就了“东亚奇迹”（Johnson,1982; Amsden,1989; Wade,2004；等等）。一些经济学家提出战略性贸易政策理论，以协调失灵、信息不对称与信息外溢等为主要内容的市场失灵理论，作为政府直接干预型产业政策的微观理论基础。这些政府干预与产业政策的倡导者对于“东亚奇迹”中政府和产业政策作用的认识及其提出的产业政策理论，对于中国学术界和政策部门产生了广泛而又深远的影响。然而，无论是对于“东亚奇迹”中政府与产业政策所起作用的认识，还是对于产业政策倡导者所提出的理论基础，都存在广泛的争论和质疑。因而，系统回顾并重新审视政府直接干预型产业政策倡导者的基本观点、理论依据与事实依据是非常必要的。

（一）政府直接干预型产业政策倡导者的基本观点

产业政策的支持者认为，以日本、韩国和中国台湾为代表的东亚国家和地区在政府主导下实现了持续30年的增长，如果产业政策能够得以正确实施，有益于经济发展（Pack and Westphal,1986; Rodrik,1996;Stiglitz,1993,2001）。Johnson（1982）和 Wade（2004）把东亚经济的成功归于强势政府普遍的产业政策干预弥补了市场失灵的缺陷。南亮进（1992）和沃格尔（1985）以日本发展的成功经验为案例，认为后发国家可以借鉴先行国家的经验，发挥“后发优势”，通过政府的积极干预及产业政策，主动推动产业结构的调整和升级。麻省理工学院的研究报告《美国制造：如何从渐次衰落到重振雄风》（1998），更是高度评价了日本产业政策在提高日本产业竞争力上的作用功效，对日本模式推崇到极点。Johnson（1982）对日本经济、Amsden（1989）对韩国经济、Wade（2004）对中国台湾经济的研究，也持类似的观点，都认为这些经济体从政府产业政策中获益。在这些支持政府以产业政策为工具对经济进行干预的研究中，代表性的观点包括Johnson（1982）、Wade（2004）等。

Johnson认为日本发展经济的主要动机是通过参与工业文明建设，获取其他国家平等对待自己的资格，而产业政策正是经济民族主义的反映，而民族主义则被理解为本国利益优先。由此，实现整个国家利益就为产业政策以各种形式和措施广泛存在提供了合理性存在的基础，对于产业政策存在性的质疑就被“不在于是否应该实行产业政策，而在于这个政策应该如何实行”所代替，政府的相关政策部门的主要职责就是寻求最合意的产业政策，而非辩论政策存在的应然性。事实上，如果采用市场调节的效果更能达到民族主义的目标，那么它的应然性就是令人怀疑的。在Johnson看来，日本的产业政策不仅包括旨在改善私人企业经营的能力而采取的对企业经营细节方面的政府干预，也包括对各产业在国家总生产中占比的调控；在环境保护、投资效果、出口前景等因素方面的干预同样存在，但这些干预主要用于推行产业结构政策，其目标是决定相关产业的前景而非为围绕市场经济的良好有序运行提供支撑。

Wade（2004）认为产业政策在发达国家实现目前所及的完善市场经济之前是普遍存在的，发展中国家政府可以（主要通过产业政策）“驾驭市场”（governing the market）来促进经济发展，张夏准（2003）亦持类似看法。此前文章分析东亚模式惯常从制度或者政治安排蕴含的政府能力和私人部门相互之间的互动关系切入，把分析放在外部性等微观方面，或者投入产出方面的中观分析；Wade的分析重点放在说明动机良好的政府在促进产业发展方面的学习型的指导者角色，而并非全知全能的指导者，进一步对政府“驾驭市场”的动机来源、政府优势所在、政策的可信度的建立等方面进行分析，并对产业政策和经济绩效之间的相关性进行探讨。在Wade看来，中国台湾以及韩国、日本和新加坡等均实施了相似的产业政策，政府主导资源从效率低下的部门转向高效益的生产部门，从而以扭曲市场的方式实现创租（creating rents）。这种产业政策对于政府主导下的经济发展具有重要意义：诱导更多的投资活动以促进经济转型；通过租金创设形成支持产业政策的政治联盟，这些政府一致具有“强政府”的特点，为政治寻租行为给予约束；以实现高度统一的民族发展目标作为政府以产业政策为手段干预经济的逻辑前提。Amsden（1994）认为东亚在经济发展方面取得的成就离不开政府无处不在的、对微观层面的干预；并且，如果不只是单一使用促进宏观经济稳定的政策，而结合鼓励人力资本投资等方面的支持性政策使用，经济增长速度会进一步得以提高，产业政策就成为推动经济发展的灵丹妙药（Amsden,1989; Lall,1997）。

（二）政府直接干预型产业政策倡导者的理论依据

20世纪80年代初，以传统发展经济学中的工业化理论为基础的产业政策理论面临严峻的挑战和质疑，政府干预型产业政策的支持者又提出了新的理论基础，最具代表性的是战略性贸易政策理论和“市场失灵”理论。

1.战略性贸易政策理论

Brander和Spencer首先提出了战略性贸易理论，他们在两篇颇有影响力的论文（1983,1985）中证明，当某产业部门存在规模经济和不完全竞争时，出口补贴、进口限制、投资或研发补贴等产业政策可以起到保护本国企业抢先进入某些特定产业部门以及打击别国竞争对手的作用。外部经济效应是战略性贸易政策的又一理论基础，Krugman（1997）引例说明规模经济、“干中学”以及研发中的外部性在现代产业竞争中的重要性。Laussel等人（1988）发现，对战略性产业或部门的支持，即使没有得到静态分配效率理论的支持，从动态的角度来看也是正确的，因为这些产业对于国家的经济增长、创新能力和竞争能力都很重要。Foray 等人（1999）也持有相同的观点，他们强调对于战略技术产业或部门给予公共支持的影响，必须从动态角度而不是从静态角度来考察，因为战略产业要求长期的积累效应和递增的规模收益。对于一个具有强烈学习效应的产业，保护国内市场将具有一种乘数效应，进入该市场的特权可以确保国内企业的学习曲线进一步下移，产生动态的规模经济效益。战略性贸易理论为政府实施产业政策提供了理论依据，但显而易见的是，战略性贸易理论显然并没有为中国式直接干预和管制（国内微观经济）市场的产业政策提供直接理论依据。[2]

2.“市场失灵”相关理论

“市场失灵”及其相关理论是政府直接干预型产业政策最为重要的理论基础。以新古典经济学中一般均衡理论，以及与此理想状态对比不吻合的状态评判为“市场失灵”，即在市场经济条件下，由于外部性、市场势力、信息不完备和公共物品等而不能通过自由竞争实现资源的优化配置，在此情况下，政府以产业政策作为工具干预市场以起到纠正市场低效率的作用。Stiglitz 等人（1993）还进一步指出，市场失灵（如信息不对称、不完全竞争、外部性等）在金融市场的存在比其他市场更为广泛，金融市场不良运行的责任在于政府管制不当，政府对金融市场的合理干预不仅可以促进金融市场更有序运转，而且可以提供稳定的宏观经济环境，实现整体经济绩效的提高。对于金融市场及产业发展而言，政府干预是必要的，重点在于如何制定适当的干预目标以及干预工具的合理有效利用。

现代产业政策理论拓展了传统“市场失灵”理论，认为一般意义上存在两种类型的市场失灵：“协调失灵”和“信息外溢”，正是由于存在这两种市场失灵，市场才无法对资源进行有效的配置，才产生政府运用产业政策的需要（Hausman and Rodrik,2003）。Pack 和 Westphal（1986）认为工业化进程中在促进投资方面存在广泛的金钱外部性，需要在投资者之间进行明确的协调以实现产出最优。Okuno-Fujiwara（1988）探讨了基于外部性存在所蕴含的政策意义，认为政府可以通过提供信息交流以协调具有外部性的相关部门，而外部性和协调失灵的广泛存在意味着政府在工业化过程中进行大量干预的必要性。Rodrik（1996）沿着Okuno-Fujiwara的逻辑，建立相应模型说明（上下游）企业之间存在投资互补性时，即当一家企业投资收益取决于其他投资者是否投资时，可能会出现协调失灵情况，在理论上政府可以通过执行产业政策引导市场主体采取某一行为，甚至代替市场直接执行某种投资。但是，Rodrik同时指出，政府在解决协调失败而进行干预时必须持谨慎的态度，因为通过政府干预解决协调失败“是一个冒险的策略判断”。

在现代产业政策理论看来，信息外溢是导致市场失灵的另一重要原因。Hausman和Rodrik（2003）特别强调了自发发现（self-discovery）过程中的知识外溢，即企业在搜寻生产某种新产品的成本结构过程中会出现知识外溢，当企业发现盈利机会并实现盈利时，将会被其他的进入者模仿；当进行尝试的企业发现不盈利时，该企业必须承担所有的搜寻成本。正因如此，进行创新企业的收益将低于社会收益，市场为进行“自发发现”的创新活动提供的激励不足。其政策含义是政府应当补贴创新者，使其收入与社会收入相吻合。科技研发中存在的正外部性是一种典型的信息外溢，一直是各国对科研活动实施支持政策的重要原因。近年来，随着科技在现代经济发展中所起的作用越来越重要，发达国家更加重视采用功能性产业政策促进科学技术的研究和开发。Pack和Saggi（2001）指出政府应主要通过对企业在进行创造新知识、发现更好的生产技术方面给予补贴，给予企业更多时间和机会以发现新想法和新知识或新技术的社会价值，并通过观察市场中新技术是否可被有价值地利用，从而实现面对不确定性环境时对知识和技术的使用进行自觉的纠错过程。