美国“新政”时期的反农业危机措施

本文准备探讨1933年至第二次世界大战爆发时的美国政府反农业危机措施的性质及其对于美国社会经济的影响。作者认为，考察这个问题是有重要意义的。要知道，这一时期正是罗斯福政府以实行“新政”为标榜的时期。与前一历史时期比较，这时美国政府的反农业危机措施已进入了新的发展阶段，由此陆续开始实行的限制生产、商品信贷、土壤保护、价格维持等政策，第二次世界大战结束以来仍被历届美国政策继承下来，加以运用，只不过在形式上或具体方法上略有改变。所以对罗斯福“新政”时期的各项反农业危机措施的分析，有助于我们了解战后美国政府施行的农业政策的实质和内在矛盾。

一、1933年农业调整法的性质

罗斯福标榜的“新政”是一整套应付经济危机的措施，反农业危机措施是其中一个重要的组成部分。罗斯福的反农业危机措施包括了一系列政策和法令，其中尤以1933年5月颁布的农业调整法最为重要。

农业调整法是在前一阶段，即胡佛时期联邦农务局干预活动完全失败的条件下出现的。经验表明，像联邦农务局那样只采取扩大信用和收购农产品的措施，已不可能缓和当时越来越严重的农业危机了。农业调整法提出了从流通领域的干预转向生产领域的干预的基本原则。所谓生产领域的干预，就是要迫使农业生产者减少生产。农业调整法规定把棉花、小麦、玉米、猪、烟草、稻米和奶品作为基本农产品，用支付津贴以减少产品的办法来提高它们的价格，以便把这些农产品所具有的购买力恢复到1909年8月—1914年7月的工农业产品比价的水平（由于考虑到第一次世界大战期间烟草消费额曾有显著增加，所以烟草平价所依据的年份定为1919年8月—1929年7月）。选择1909—1914年作为农产品平价的依据，因为据说这是美国历史上农产品相对价格水平的“黄金时代”，据说如果恢复这一时期的平价，就可以使“工农业立足于相等的基础”之上，就可以完全消除农业危机了。政府限制生产的具体做法是：根据农业调整法而设置的农业调整局同基本农产品的生产者订立减少种植面积的合同，并按实际减少的种植面积发给津贴。关于当时生产过剩最为严重的棉花，农业调整法还做了特殊的规定，即规定两种津贴方式，由农业生产者任择其一。第一种方式是现金津贴，按土壤的优劣对减少每一英亩棉花种植面积给予7—20美元津贴。第二种方式除给予每英亩6—12美元津贴外，还给以按每磅6分的优待价格购买政府拥有的棉花的权利。农业调整局所发给的减少种植面积津贴的来源是开征农产品加工税，由农产品加工者缴付，例如每蒲式耳小麦加工时征收0.30美元，每磅棉花加工时征收0.042美元等等。此外，由于考虑到各种商品在消费方面的替代作用，为了不致影响基本农产品的销售，政府有权对替代商品征收补偿税，例如在对棉花征收加工税后，另对黄麻征收补偿税。以上就是1933年农业调整法的主要内容。

从这里已经能够明显看出农业调整法的经济性质了。限制生产、减少生产是它的直接目的。尽管有些资产阶级经济学者为了替罗斯福的干预生产政策辩护，说什么早在三百年前（1631年）弗吉尼亚殖民当局就有过类似的措施，所以“1933年的生产调整概念不是新东西”，事实上这种说法是完全站不住脚的，因为垄断资本主义时期反危机性质的限制生产措施和重商主义时期维持贸易专利的措施之间毫无共同之处。农业调整法对生产的干预的确是一个新的措施，它反映了在流通领域内干预措施的彻底失败，反映了资本主义危机的加深，从而迫使垄断资本的国家政权采取更直接、更深入的干预政策。在实施农业调整法的条件下，政府和农业生产者之间的关系已经发生了变化。在这里，政府和农业生产者以缔结减少种植面积合同的双方当事人的关系出现。政府通过发付津贴而成为农业生产的调节者和合同的监督执行者。虽然农业调整法载明缔结合同是“自愿的”，但由于不愿减少种植面积的农业生产者既无法得到津贴，在向政府贷款方面也受到限制，从而在同那些得到津贴和贷款的农业生产者的竞争中处于不利的地位。缔结合同的“自愿性”只是一种形式，市场竞争的压力构成一种经济的强制。农业调整局实质上成了农业生产的强制干预者。

1933年农业调整法实施后，仅仅在一年的时间内，美国政府就颁布了多种扩大生产干预范围和加强干预效果的条例，作为对农业调整法的补充。例如在1934年4月的修正法中，增加了基本农产品的种类，把黑麦、亚麻、大麦、芦粟、牛、花生都包括到应减少的农产品之内。1934年5月的糖业条例又增加了甜菜糖和蔗糖。对某些产品生产干预的强制性表现得更加明显。1934年4月的班克海德棉花统制法规定，对一切超过所分配的生产定额的棉花征收相当于市价50%的税款；1934年6月的烟草法规定，对超过分配生产定额的烟草征收相当于市价25%—33.3%的税款。这些税款就是变相的罚金。

1933年农业调整法所体现的限制生产措施是罗斯福整个反农业危机措施的核心，除此以外，罗斯福仍然运用了前一阶段已经出现的流通领域内的措施。罗斯福政策的特点是：把生产领域的干预同流通领域的干预结合起来，以农业信用和农产品收购作为限制农业生产的辅助工具。在这里特别应当提到的是商品信贷公司。商品信贷公司成立于1933年10月，当时是由复兴金融公司供应贷款资金的机构，按4%的利息率经营棉花、小麦、玉米等农产品的担保贷款，但只贷给同农业调整局缔结减少种植面积合同的人。在贷款时，规定了稍高于农产品市价的维持价格。如果农产品市场价格此后仍在维持价格水平以下，贷款者不必偿还现金，可以用担保的农产品抵偿；如果市场价格以后上升到维持价格水平以上，贷款者可以取回所担保的农产品，予以出售，而偿还商品信贷公司现金。这样，美国政府就把限制生产、贷款和收购（抵偿债务的农产品转归政府所有，这是收购的一种新形式）三种干预方式合而为一。

综上所述，1933年罗斯福担任美国总统后所实行的反农业危机措施具有三个基本的特点：

（一）政府深入生产领域，对生产进行干预；

（二）反农业危机措施带有强制性质，政府利用津贴或罚金等形式对农业生产者发生作用；

（三）限制生产的措施是和流通领域内的干预（贷款、收购）结合在一起的，干预的性质加强了。

罗斯福在农业方面的主要谋士和得力助手，当时的农业部长华莱士在指出1933年农业调整法干预性质加强的同时，不得不承认：这种干预性质的加强并不证明资本主义制度有生气，而仅仅反映美国政府在应付农业危机方面的无能为力。他写道：十二年来，各种办法都失败了，希望都破灭了，这时“除了试图防止剩余产品产生这一直接的和逻辑上必然的方案以外，没有别的出路”。

但要清楚了解罗斯福反农业危机措施的性质，还必须进一步分析这些措施实行后对国内各阶级的影响，说明它们究竟对哪一个阶级有利，对哪些阶级不利。

美国农业中阶级的划分是明显的。按收入分组（1935—1936年调查），收入极少、依靠政府救济为生的农户占农户总数的8.9%，年收入在750美元以下的占32.5%，二者合计共占41.4%。年收入在2500美元以上者占农户总数的7%，其中极少数（占农户总数的千分之三）收入在10000美元以上。总之，收入的不同（这反映出土地、农具和耕畜数量的不同）把美国680万农户基本上分为两个极端，一端是大地主、种植园和资本主义大农场，另一端是小农场、佃农和分成制佃户，此外还有完全不占有生产资料的、靠出卖劳动力为生的农业雇佣工人。他们是美国乡村社会的最底层，受剥削最深的阶级。

罗斯福农业调整政策的实施不可避免地要同所有这些阶级发生直接的关系，它对于大农场和小农户的影响，对于地主和佃农的影响，对于农业资本家和农业雇佣工人的影响是截然不同的。

按农业调整法规定，减少种植面积后可以取得农业调整局的津贴。这对于占有大片土地的种植园和大农场说来，并没有不利之处。他们土地多，在市场价格低落的情况下可以暂时停种一部分耕地，借此取得政府发给的津贴。而且在减少种植面积的借口下，大批解雇农业雇佣工人，以减少危机期间的工资支出。同时，由于他们资本多，在停种一部分土地以后，还可以对另一部分土地增加投资，即以集约的耕作方式生产较多的产品，等待市场价格上升后获取利益。正因为这样，所以在农业危机严重的情形下，大农场是愿意接受农业调整法的。他们得到了大量津贴，据统计，1933年有348份合同的缔结者领到一万美元以上的津贴，1934年领到一万美元以上津贴的增加到564起。得到津贴最多的是大公司，有几家大公司甚至分别获得20万美元以上的津贴。但是，土地少、资金不足的小农场主在限制生产措施之下陷入了进退维谷的境地。如果减少种植面积，固然可以取得一笔津贴，但他们的土地本来就不多，减少以后，更无法维持生活了。他们缺少资金，缺乏机器，即使缩小种植面积，也难以实行堪与大农场相比的集约耕作方式。如果他们不减少种植面积，那么又会受到农业调整局和其他政府机构在贷款等方面的差别待遇，使他们更难以同大农场竞争。在1933年农业调整法实行期间，美国大量农场的破产和转移所有权，正反映了小农场在遭受农业调整局和大农场两头夹攻的情况下的厄运（参看下表）。

佃农所处的地位更加困难。他们成为农业调整政策的牺牲品。地主在减少自己的种植面积并向农业调整局领到津贴以后，往往收回了出租给佃农的土地，使原来耕种这些土地的佃农丧失了生活来源。例如，据得克萨斯州霍尔县的实地调查，该县地主在得到津贴后，购买了几百部拖拉机，然后收回出租的土地，扩大了自己的农场面积。1930年该县平均每个农场为211英亩，1935年扩大到308英亩。到1936年，该县已有50—100户佃农家庭被逐出家园，离开了本县。调查人根据调查结果得出的结论是：“地主和佃农之间矛盾的焦点通常在于究竟是谁获得政府的作物调整费。其所以如此，……因为这笔款项往往提供资金去购置拖拉机，以替代佃农。”即使地主不收回出租的土地，佃农的状况是否因农业调整法的实施而有所改善呢?答复是否定的。据阿拉巴马州十个县的调查，该县分成制佃户中得到减少种植面积津贴的不到该县分成制佃户总数的28%。在其中的一个县，有44户分成制佃户得到了津贴，每户平均得到57美元。但转瞬间津贴就被地主拿走抵偿债务了。平均每户给地主的钱为48美元。结果，真正落到这44个佃户手中的平均只有9美元。

至于农业雇佣工人，他们直接受到了农业调整政策的打击。种植面积的减少意味着农业工人失业人数的增加。1933年的农场雇工人数比农业危机最严重的1932年减少65000人，1934年又比1933年减少87000人。失业者增加了流浪工人的人数。从1933年到1937年，有221000名流浪者从西南部、中西部各州涌向加利福尼亚，但仍无法找到工作。据调查，这些漂泊者栖居在桥洞下、帐篷或茅屋里，靠拣拾被抛到垃圾堆上的马铃薯和烂菜叶为生。幼童侥幸能在棉田里找到临时工作，工资每天只有0.15—0.20美元。而在一切失业农业工人中，最痛苦的是备受种族歧视的墨西哥人、黑人、波多黎各人和亚洲人。此外，暂时还被留在农场内的雇佣工人的境况也更困难了，因为只要减少种植面积的政策继续起作用，流浪工人的队伍继续在扩大，他们的命运就继续受威胁，雇主可以随时要挟他们，加重对他们的剥削。1933年农业调整法实施后农业工人罢工斗争的增强，正反映了他们地位的恶化。注3

注3： 关于1933年农业调整法实行后农业工人斗争加强的情况，根据《每月劳工评论》1934年7月号第77页和1936年1月号第157页所公布的数字，编制成下表：

从表内数字可以看出，1934年农业工人斗争的规模大大超过了危机最严重的年份——1932年。

最后，农业调整法的实施给那些向农村供应各种生产资料的工业企业带来很大的好处。在减少种植面积的同时，农业集约化的趋势加强起来，对农业机械、化学肥料等商品的需要扩大了。政府发出的减少种植面积津贴，通过地主和农场主之手，大部分流入了工业资本家手中。正如农业部长在给总统的报告中所写的：“城市的工业部门迅速获得了利益。”下面的统计表说明了农业调整法实行后农业所需要的生产资料销售额的成倍增长：

总之，关于1933年农业调整法对于各阶级的影响，可以得出这样的结论：小农户、佃农和农业雇佣工人是这一政策的直接受害者，而地主、种植园主、大农场和工业垄断资本则是直接受惠者。这里充分反映了罗斯福农业政策的阶级实质。因此，究竟有什么根据认为“在一个自由主义的罗斯福政府之下，农场主们可以比较容易地靠自己努力来安排和解决自己的问题”呢?不区分大农场和小农场，把“农场主们”当做一个整体来对待，不正是抹煞资本主义农业中的阶级差别和阶级矛盾吗?

二、农业调整政策的内在矛盾及其与“新政”其他措施的相互牵制作用

让我们再深入一步，对农业调整政策本身进行理论上的分析，考察一下它能否完成罗斯福政府所赋予它的使命——克服农业危机。

在前一篇文章讨论流通领域内的干预措施时，作者曾经指出：每一种措施在它发挥作用的同时，立刻引起了新的矛盾，产生了足以抵消稳定农产品价格措施的作用的反作用，从而使这一措施失去效力。这个论断完全适用于以限制农业生产为主的农业调整政策。不仅如此，农业调整政策所引起的矛盾和产生的反作用远远大于以往任何反农业危机措施，这是因为它的作用范围已深入到生产领域。要知道，农业调整政策是在维护农业中固有的资本主义生产关系的前提下发挥作用的；它既要维持这种生产关系，又要干预农业生产，既要保留这种生产关系下每一个农业经营者的资本主义所有权，又要设法使每一个资本主义所有主的经营适合于政权的统一要求，既要保存资本主义经济规律在农业中起作用的基础，又企图限制这些经济规律的某些作用——这一切本身就是无法调和的矛盾。而随着干预的加强，矛盾也就越尖锐；干预越深入，矛盾就越多。

概括而言，限制农业生产的措施在执行过程中存在着以下四个矛盾。

第一，种植面积减少和单位面积产量提高之间的矛盾。这两个趋势是同时出现的。一些农场尽管订立了减少种植面积的合同，但在取得津贴和贷款之后，却把更多的资本投入留下来的耕地，加强了农业的集约化，提高了单位面积产量。例如，1933年是种植棉花的面积大大减少的一年，但这一年棉花收获总量并未减少，原因在于棉花单位面积产量达到每英亩209.4磅，比1932年增加36.1磅，比1922年到1931年这十年的平均数167.4磅则增加42磅之多。个别植棉州棉花单位面积产量提高的情况更加突出。注4如果我们把1932年和1933年棉花种植面积、总产量和单位面积产量作一番比较，就可以清楚看出上述矛盾了（参看下表）。

注4： 棉花单位面积产量提高最多的是以下几个州（资料来源于《1933年农业年鉴》）：

1933年农业调整法实行后，玉米产量变动情况也是这样。据调查，虽然玉米面积减少了，但玉米单位面积产量的提高在很大程度上抵消了政府预期的减少玉米总产量的目的，例如在“爱荷华、伊利诺、印第安纳和俄亥俄四个主要产玉米的州，农业调整计划使玉米产量比实行计划前可能达到的产量大约减少2%”。

第二，农产品价格水平和农产品消费量之间的矛盾。限制农业生产的措施旨在稳定和提高农产品价格水平，增加农业收入，但农产品价格的提高又势必减少了农产品的消费量，因为广大消费者的购买力在资本主义制度下是受限制的。特别是，减少种植面积的津贴取自农产品加工税，这种加工税又转嫁到消费品之上，而由消费者来承担，并且“绝大部分负担落到比较贫苦的人们的身上”，这就加剧了上述矛盾。例如，猪肉就是一个显著的例子，因为猪肉的饲料——玉米——在加工时已征收一次加工税（每蒲式耳0.05美元），猪在屠宰时又征收一次加工税（起初是每百磅0.5美元，后来陆续提高到每百磅2.25美元），这样，消费者在支付猪肉的零售价格时，不得不付出更多的钱，换句话说，消费者对猪肉的购买力被人为地压低了。在罗斯福农业政策实行期间，我们可以看出农产品尤其是食物消费量减少的趋势（参看下页表）。

第三，“基本”农产品减少和非“基本”农产品增多之间的矛盾。1933年农业调整法和1934年的修正法规定十几种农产品为“基本”农产品，农业调整局利用发放津贴的方式来减少这些“基本”农产品的种植面积。但是，农业生产者在取得津贴并减少“基本”农产品的种植以后，很少把土地荒弃不顾，而是移作他用，种植非“基本”农产品。据俄亥俄、伊利诺、印第安纳、爱荷华、内布拉斯加和密苏里州调查，停止生产玉米和小麦的土地中，实际休耕的土地只有1/12，其余的土地都种上了牧草和其他饲料；在植棉地带的五个州，停止种植棉花的土地中有3/4改种饲料和供家内消费的作物；各地干草和豆科植物的种植面积都大为增加（1934年与1929年相比，东南部、得克萨斯、俄克拉荷马干草、高粱的面积增加了60%，伊利诺伊州豆类的种植面积增加了55%）。这样立刻引起了两个问题：首先，在非“基本”农产品中有些是非商品性的（如农场和农家自用的饲料、牧草、豆类作物），这些非商品作物的增加意味着农业经济中自给部分的扩大，从而不利于乡村市场的恢复；其次，干草和豆类向来有很大部分作为马匹的饲料，但由于农业的机械化，马匹数目在1920—1933年间已经减少了45%，对马匹饲料需求量的减少已相当于2100万英亩的产量，而1933年后饲料种植面积激增的结果更加剧了这些作物生产过剩的危机，使它们的市场价格继续低落。

第四，农业生产者减少种植面积的“自愿性”和市场价格调节作用之间的矛盾。这个矛盾反映了限制农业生产措施的局限性和根本无效性。农业生产者之所以接受农业调整局的条件，之所以减少种植面积，都以农产品市场价格的高低为转移。市场价格、产量和纯收入是他考虑的一端，津贴、贷款的优待、罚金则是他所考虑的另一端。这两端构成了他自己心中的天秤的两端。他是否愿意减少种植面积就是由这里出发的。他权衡轻重，比较得失，然后决定自己的行动步骤。如果市场价格低落，他也许情愿停种一部分土地以取得津贴；反之，如果在进行了一定时期的限制生产后，市场价格开始回升，或者增添机器设备后，单位面积产量可以指望有很大提高，于是当停种的土地上的产量乘市场价格大于津贴额的时候，他就宁肯放弃津贴，甚至甘愿缴付罚金，而在已停种的土地上重新播种，使政府缩小种植面积的政策失去作用，使已有的减产“成绩”化为乌有。加之，由于这块土地经过了一定时期的休耕或轮作，土地肥沃性也往往比以前提高，结果更加剧了生产过剩和价格下跌。关于这一点，在本文第四节分析1938年农业危机时再加以详述。

除了上述农业调整政策本身的四个矛盾而外，还应当指出农业调整政策和“新政”时期罗斯福政府实施的其他一系列措施处于互不协调的状态。它们往往彼此抵触，相互牵制。例如，农业调整法企图减少农业生产量以提高农产品的价格水平，但产业复兴法的主要目的之一是实现工业部门的强制卡特尔化，维持和提高某些重要的工业品的垄断价格。就工农业产品的比价而言，产业复兴法的作用恰恰抵消了农业调整法的作用。又如，农业调整法企图在提高农产品价格之后增加农业的货币收入，但政府为克服货币危机和增加出口的竞争能力而实行的通货贬值政策却限制了国内市场对农产品的购买力，并削弱了农业生产者本身的购买力。再如，在农业调整局同各个农场主签订减少种植面积的合同的同时，以“救济农村”为标榜的乡村电力局增强了农业集约生产的趋势，以“区域计划化”为标榜的田纳西流域工程局则竭力恢复南部几个植棉州的农业生产。这些就是农业调整政策受到罗斯福其他反危机措施牵制作用的一个方面。反过来说，农业调整政策在执行过程中所产生的后果又抵消了其他反危机措施的作用。例如，以“减少失业”为标榜的公共工程局、事业进步局等机构企图依靠举办公共工程来吸收失业人口，但小农户的破产、佃农被夺佃、农业工人被解雇却源源不断地补充了失业队伍。又如，农业生产量的减少所引起的价格回升以及由此造成的工业生产费用的提高，不利于为缓和国际收支逆差而采取的倾销措施。最后，尽管政府企图通过各种措施来恢复经济繁荣，而由于限制农业生产的结果，若干与利用农产品有关的部门却受到了牵累。

由此可见，农业调整政策同“新政”其他措施的相互牵制作用使罗斯福一整套反危机政策陷于极端混乱之中。这种互相牵制作用充分反映了资本主义经济危机在工业、农业、贸易、货币流通领域内全面爆发以后，垄断资产阶级及其政府捉襟见肘、顾此失彼的忙乱状态。

三、1935—1936年农业生产过剩的缓和

正当1933年农业调整法被积极执行的过程中，1934年美国发生了19世纪60年代以来最严重的大旱灾，受灾面积达到全国耕地面积的60%，使27个州的农业生产受到沉重打击。大旱灾使农业生产量比正常年份产量减少1/3左右。大旱之后，1935年也不是一个很好的年成，有的地区雨量过多，有的地区还发生雹灾和虫灾。1936年则仍是大旱的年份，旱情的严重在近七十年美国历史上仅次于1934年，它使农业生产量减少了1/5左右。连续的自然灾害对美国农业生产的破坏程度远远大于罗斯福限制生产政策所起的作用。

资本主义制度下经济的特征在这里暴露无遗。丰收加剧农业生产过剩，歉收反而缓和农业危机，因为进入市场的农产品数量大大减少了。在自然灾害的袭击下，再加上农业调整局的限制“基本”农产品的措施，特别是破坏养畜业生产和毁灭家畜的措施，在罗斯福农业调整政策实行的初期（1933—1934年上半年）也起过一定的（但次要的）作用，农产品市场价格开始逐步回升（参看下表）。

但是，农业生产过剩的缓和和价格的回升丝毫不能给广大的小农户和佃农带来好处。旱情严重，土地颗粒无收，牧区因缺水而使家畜倒毙，灾区农户流离失所，外出逃荒，在这种情况下，农产品价格上涨得再高些，对他们说来又有什么意义呢?他们必须借债去购买食物，购买饲料，而只有变卖土地或出卖劳动力才能抵偿债务。总之，危机时期农产品价格惨跌给小生产者以第一次打击，减少种植面积的措施给以第二次打击，现在，自然灾害再给以第三次打击，经过这些沉重的打击，小生产者处境之困难可想而知了。可以举南部一些佃农的情况为例。据1936年对阿肯色州山区287户植棉佃农的调查，他们全年各种来源的现金收入加在一起平均只有134.71美元，他们的平均负债额却有220.17美元。

然而美国政府认为，只要农产品数量减少，反农业危机措施的目的就接近完成了，因为农产品过剩数量一减少，市场价格自然会回升。农业部长在1935年12月10日给罗斯福的报告中这样写道：“农业调整法通过以来已有两年半，剩余农产品已大为减少。虽然棉花数量仍在颇大程度上超过时下的需要，但粮食和畜产品已不再有过多的剩余。某几种烟草还有较多存货，但乳类的供给则已大致与有效需求相符。1932与1934年间，12种重要作物的产量减少1/3以上。农产品价格正逐步上升。”这样，由自然灾害所造成的农业中的新形势，促使垄断资本及其政府重新考虑反农业危机措施的具体内容，使这些措施能在新的条件下符合垄断资本的需要。

1936年1月6日，美国最高法院判决1933年农业调整法违背美国宪法，而宣告其无效。宣判农业调整法违宪的主要借口是：对农产品征收的加工税（加工税是津贴的来源）是加在城市消费者身上的不合理负担。

1933年农业调整法是在农业危机极端尖锐时颁布的，到了1936年，客观形势已与1933年有所不同。已经趋于缓和的农业危机提出了新的课题：使反农业危机措施适应于生产过剩缓和所引起的农业条件。在上一节曾经谈到，“新政”时期的各项反危机措施之间有着相互牵制的作用。现在是垄断资本调整这些关系的时候了。既然农产品价格已回升，如果继续以征收加工税、发放减少种植面积津贴的方式来限制农业生产，对美国垄断资本的主要利益范围——工业——是不利的。美国垄断资本控制下的工业需要有廉价的原料，以增加出口竞争能力，需要廉价的食物，以保持低廉的劳动力价格，需要取消农产品加工税，以扩大国内市场的购买力；此外，铁路需要有更多的货运量，商业资本家需要有更大的农产品周转量，各种农产品加工业资本家既想扩大加工数量，又唯恐在征收加工税条件下农场主会私下自行进行农产品的加工，而减少他们的收入。在这种新形势之下，最高法院为了适应垄断资本的需要，借口保证城市消费者的利益，而宣判农产品加工税是非法的。征收农产品加工税既是1933年农业调整法的不可分割的组成部分，加工税一取消，农业调整法也就不存在了。所以，当初通过1933年农业调整法是符合垄断资本需要的，如今废除1933年农业调整法也是符合垄断资本需要的。

事实上，1933年农业调整法被宣布非法绝不意味着美国政府放弃了对农业的干预。一方面，征收农产品加工税和发放减少种植面积津贴的做法虽被废除，商品信贷公司和商品信贷政策却继续保留下来；另一方面，紧接着最高法院判决的宣布，罗斯福在1936年2月29日签署了土壤保护法（全名是The Soil Conservation and Domestic Allotment Act）。土壤保护法是在新形势，即农业生产过剩趋于缓和的形势下干预农业生产的形式。罗斯福宣称：至此，他的农业政策进入了第二阶段。

土壤保护法是在严重的自然灾害之后出现的，因此它所公开标榜的目的与以前各种反农业危机条例有所不同。它一概不提“救济”、“应付紧急状态”、“纠正不均衡和失调”等等字眼，也不直接提到对农业生产的限制。它以“保持和改良土壤的肥沃性”、“经济地使用和保护土壤”为目标。但怎样达到这一目标呢?土壤保护法规定：政府应当“以实际方法奖励那些足以保持和改良土壤的作物的耕作”，奖励的方式是发给土壤保护津贴，而对“那些足以损耗土壤的商品作物的耕作”，则不予奖励。津贴的来源现在改由国库支付，年度拨款为5亿美元。被政府列为损耗土壤的商品作物有棉花、小麦、玉米和烟草，列为保持土壤肥沃性的作物有饲草和豆科植物。由于美国政府考虑到，在农业危机时期，生产过剩最严重的正是棉花、小麦、玉米和烟草等“损耗土壤”的作物，而“保持土壤肥沃性”的作物中有一部分并不进入市场，而是供农场和农家本身消费的，所以政府想在“保护土壤”的名义下，改变种植业内部的产品结构，达到稳定主要农产品价格的目的。

要知道，自1934年大旱以来，农业生产者对美国政府听任水土流失的做法产生了严重的不满，他们抱怨政府只顾减少种植面积，不注意水利建设，不保护农业长久利益等等。因此，土壤保护法第一条就写道，土壤保护政策是从“国家的利益”和“公众的幸福”出发的。它的着眼点主要放于未来可能引起的再度严重的生产过剩上。在它看来，逐步改变耕作方式，调整作物间的比例关系，也就是用所谓“经常性的”或“长期的”干预方式，就能达到这个要求。

但土壤遭受侵蚀和土壤肥力损耗的根源在于美国农业中的资本主义生产关系。资本主义生产的动机是利润，利润的多少是农业生产者在选择所播种的作物时考虑的最重要的因素。种植园和大农场自不必说，即使个体的小农户也不得不采取同一种对待土壤肥力的方式，因为他们并非置身于资本主义的市场经济之外，而是被卷入这种市场经济之中。农业生产性支出、地租、利息、税款乃至生活开支，无一不需要生产更多的商品作物来换取更多的现金。休耕、轮作、珍惜土壤肥力，本是一件好事，但在资本主义制度下这是不易做到的，人人都希望邻居们休耕和改种非商品作物。改良土壤对农业是有益的，但农业生产者所指望的首先是眼下的、最现实的利益，减少商品作物的种植却不符合这种利益。尤其是在危机频繁的时期，更不可能出现对土地的合理使用。美国两位著名土壤学家在考察了土壤侵蚀问题后，得出这样的结论：“在我国现今经济制度之下，侵蚀影响的大小又颇因价格波动而异……如果价格很高，即使只在短短几年内，也往往很易促使土地从长时期看来是不适当的和不经济的利用。而在价格高涨时期过后，往往出现与严重农业失调相并而来的价格低落，这时土地的利用方式就会是掠夺性的，其所以如此，目的在于弥补当前的经常开支和经营成本。”这个结论是可信的。1936年时，农业生产过剩刚刚缓和下来，农产品价格已有起色，谁还愿意停种商品作物，改种非商品作物呢?何况，任何一种真正有效的土壤改良，必须有大量追加的、用于农田水利的投资，这笔投资是小农户无法负担的，更是佃农无法负担和不愿负担的。因此，无论从保护土壤的角度或从反农业危机的角度来看，土壤保护法都没有收到成效。政府所发给的土壤保护津贴只有利于土地面积过多的大地主和大农场。又隔了一年，即到了1937年秋，终于再度爆发了尖锐的农业危机，美国政府想利用土壤保护政策来克服生产过剩的企图完全失败了。

四、新农业调整法的剖析

土壤保护法开始实施以后，美国政府人士对它寄予很大希望，希望它能在农业危机已经缓和的形势下继续发挥长期干预生产的作用。华莱士在1936年年终，在回顾过去、展望未来时，对美国农业前景充满了自信。他乐观地写道：“今后四年，农业中的主要问题在于巩固已取得的进步。农村和城市已同时恢复过来了……因此当前的任务是建立城乡之间的良好关系，对工业和农业都给以适当的刺激，使之趋向均衡的丰饶富足。”然而，也恰恰是在这个时候，美国政府限制或“调整”农业政策的一切矛盾都暴露出来了。价格的继续回升使任何限制措施失去作用，农场主干脆放弃津贴，尽量扩大种植面积，多种商品作物，尤其是最行销的商品作物——小麦和棉花。1937年棉花的单位面积产量（每英亩264.6磅）创造了历史最高纪录。棉花和小麦1937年的产量远远超过了以往几年的水平（参看下表）。

1937年的棉花价格比1936年下跌了32%；1938年的小麦价格比1937年下跌了41%（与1936年相比，则下跌达45%）。棉价和小麦价格都低于1933—1936年间任何一年的水平。

农业危机的再度尖锐化迫使美国政府承认，依靠土壤保护法来“长期”调节美国商品作物生产量的措施已不符合反农业危机的要求了。“在1937年已看得很清楚，要使农作物的供给和需求协调一致，以便使农场主靠自己的产品得到相当的收益或在国民收入中得到一定的份额，土壤保护计划已显得不够了。因而需要采取一个更广泛的和全面的计划。”1933—1935年间农业调整局直接削减种植面积的经验又被一再提出来。1938年2月，美国国会通过了新农业调整法（1938年农业调整法）。罗斯福把它称作“新政”农业政策的第三阶段。

新农业调整法标志着美国政府反农业危机措施被提到一个更高的阶段。1933年农业调整法所具备的三个基本特点——在生产领域内进行干预；干预的强制性质；生产领域内的干预与流通领域内的干预相结合——在新农业调整法中表现得更为突出。这是必然的趋势。一方面，美国政府从1933年农业调整法的实施中看到了它的若干矛盾和局限性，而力图避免；另一方面，这时已处于第二次世界大战前夕，国际形势日益紧张，如果听任农业危机继续深入下去，对美国的军事、政治和经济各方面都会有直接不利的影响。为此，美国政府需要采取更强烈、更全面和更直接的干预措施。这样，它就不可能是1933年农业调整法的重复，而必须补充新的内容。可以把新农业调整法的要点归结如下：

第一，它在1936年土壤保护法提出的改变作物种植比例的基础上，继续利用土壤保护津贴来刺激农业生产者减少“损耗土壤肥力”的作物的产量。同时，它对于可能引起生产过剩的出口作物分别规定种植面积定额。种植某一种出口作物的生产者，如果超过了分配给他的种植该种作物的面积定额，就被取消获得政府津贴的机会。

第二，对于五种最重要的商品作物（棉花、小麦、玉米、烟草、稻米）还规定了销售定额，这种定额如果经过种植该种作物的农业生产者2/3的人数投票同意，就可生效。凡是超过销售定额的商品，一律加征罚金。

第三，把商品信贷公司经营商品信贷时所确定的价格维持水平同1909年8月—1914年7月的农产品和非农产品平价直接联系起来，而以平价的一定比例（52%—75%）作为维持价格。当农产品市场价格跌到平价的一定百分比以下，农产品仍按既定的平价百分比折价，以抵偿农场主欠商品信贷公司的债务。这种以平价原则为基础的价格维持措施特别受到罗斯福的重视，因为在这种场合，商品信贷公司按平价的一定百分比收进了农产品，就成为剩余农产品的所有者了。国家既然完全掌握了这笔农产品的所有权，也就可以按一切有利于自己的方式处置它们。这就是所谓“常平仓”计划，也就是所谓“适应于一切天气”的计划。

从这里可以明显地看出从1933年农业调整法继续向此后美国政府反农业危机措施演变的轨迹。1938年农业调整法在1933年农业调整法基础上，发展了生产领域内进行干预的原则；它在相当长的时期内（除了第二次世界大战后期农产品价格高涨年份），在美国经济生活中发挥实际作用。不仅它的基本精神，甚至它的具体规定在战后仍被沿用。即使肯尼迪在1961年向国会提出的农业咨文中要求国会修改1938年农业调整法时，他并不是要求国会废弃它的干预原则，而只是要求“应对1938年通过的农业调整法加以修改，以便使任何农产品……能够通过销售定额来调整供应”。

正如前文一再强调的，国家垄断资本主义的干预越深入、越强烈，所暴露出来的矛盾就越多。除了我们在分析1933年农业调整法时提到的那些重要矛盾而外，在这里还必须着重论述一个与1938年农业调整法密切有关的问题：以平价原则为基础的价格维持能否应付农业危机?

前面已经谈过，除烟草外，各种农产品的平价以1909年8月—1914年7月为基期。假定某一农产品在基期的市场价格为1.00美元，这时的平价指数为100%，到1938年时，平价指数为150%，那么该农产品的平价应为1.00美元×150%=1.50美元。如果政府规定这种农产品的价格维持水平为平价的70%，那么商品信贷公司给予的维持价格为1.50美元×70%=1.05美元。市场价格如果低于1.05美元，农业生产者就可以把农产品按1.05美元卖给商品信贷公司，抵偿债务。如果市场价格高于1.05美元，农业生产者可以在出售自己的农产品后，偿还商品信贷公司以现金。

美国政府把这种措施称作绝对有利于农业生产者的。当真如此吗?

问题还不在于具体规定的平价的百分比（价格维持水平）的高低。问题在于：美国政府所采用的平价概念本身是不完备的、有局限性的，而用它来作为价格维持的依据则是不合理的。

在资本主义制度下，农业和广大农业生产者所处的不利地位是显著的。农产品和非农产品的比价是一面镜子，它反映了这种不利地位，但它所反映的只是农业在市场和价格经济中表现出来的不利地位。它不能反映农业本身的剥削和竞争，不能反映种植园主和地主对农业工人和佃农的经济外强制，不能反映商业资本和高利贷资本通过私人间业务进行的剥削，不能反映工业垄断组织除了压低价格以外所采用的其他掠夺手法。设想通过建立一种公平比价来使资本主义制度下的工农业立足于同等基础之上，这是绝对办不到的。

作为美国农产品和非农产品平价基期的1909—1914年固然是农产品价格高涨的时期，但对广大小农户来说，这并不是什么“黄金时代”。列宁根据美国1900年和1910年两次普查的资料，已经对这个时期做了精辟的分析。关于农产品价格问题，列宁指出：农产品价格的增长远远高于农产品产量的增加这个事实“向我们清楚地表明了土地占有者向社会索取的地租和贡税的作用”。这究竟是一个什么时代呢?这是土地集中的时代，这是地价和地租激增的时代；这是银行不断控制农业的时代，这是小农遭受压迫和剥夺的时代；这是“在美国农业中，不仅进行着大生产排挤小生产的过程，而且这个过程要比在工业中进行得更有规律，更有规则”的时代。可想而知，即使百分之百地恢复到1909—1914年平价水平，又怎能挽救广大农业生产者的厄运呢?

从平价的具体内容来说，1909—1914年和1933年或1938年是两个不同的时代，两个不同时代的平价在很大程度上是不可比的。劳动生产率增长了，生产费用发生了变化，每一种产品价格和生产费用之比也改变了。这种改变不可能通过两种产品价格之比直接反映出来。工业劳动生产率增长的速度无疑大于农业劳动生产率的增加。从理论上说，1938年时同一种农产品所能换到的工业品应当比1909—1914年时更多，而决不应限于1909—1914年的水平。否则，在工农业劳动生产率增长速度不相等的条件下，即使恢复1909—1914年的平价，农产品对工业品的比价仍处于不利地位，而不是处于“相等”地位。

同时应当指出，用来同农产品价格相比的非农产品价格指数是一个综合指数。它笼统地包括86项农家生活用品和94项农业生产资料的价格，而无法反映不同历史时期农业所需要的各种不同的工业品的数量及其在该一时期农业所需要的各种工业品中的重要性。因此，用这种方法编制的平价实际上也就无法反映农户于某一历史时期内在同某一具体工业品交换中的地位。

而且，平价原则所考虑的农户的购买力是抽象的农户的购买力。它利用平均数的概念把不同规模、不同类型、不同地区的农户之间的区别掩盖起来。例如，植棉者和养乳牛者对工业品的需要是不同的，他们各自生产的农产品也是不同的。大农场和佃农各有自己的需要，单位农产品同载重汽车间的交换比率对大农场有意义，对佃农说来则没有意义。其次，平价完全不反映每一个具体农业生产者在市场经济中的实际地位。集约化程度不同，有土地所有权和没有土地所有权的农户的农产品成本之间有着显著的差别，平均成本和市场价格之间又有显著的差别，注5因此以平价为基础的价格维持水平作为一种平均水平而言，始终要低于某些农户的实际成本，高于另一些农户的实际成本。这样，价格维持措施充其量也只可能让一部分集约化程度高的大农场得到好处，使集约化程度低的小农户继续受排挤：在平价的掩盖下，依然进行着农业集中过程。

注5：1937—1940年美国每100蒲式耳玉米平均成本（包括租金）和市场价格比较：

表中的数字引自谢发德（G.S.Shepherd）：《农产品价格分析》（Agricultural Price Analysis），第2版，爱荷华，爱荷华州立大学出版社，1947年，第165页。

再进一步说，即使把平价原则作为价格维持水平的依据，即使农场主在把农产品转让给商品信贷公司时能靠维持价格来弥补生产费用，在这种情况下，农场主作为受商品信贷公司“支持者”所得到的“好处”恰恰又被他所遭受的损失相抵消。由于商品信贷公司的经费来自国库，亦即来自纳税人，而政府财政支出的巨大负担归根结蒂落在广大劳动人民的身上，落在农产品的主要消费者身上，所以价格维持压缩了国内市场对农产品的有支付能力的需求，进一步限制了农产品的销售量，促成市场价格下降。这一切形成了美国经济生活中无法摆脱的恶性循环。在这一恶性循环中，农场主作为纳税人之一和作为农产品的出售者，受到双重的损失。价格维持使农业陷入更复杂的危机之中。

最后，以平价为依据的价格维持水平同市场价格存在着一定的差额。这一差额的存在始终是价格维持措施的不可解决的矛盾。如果市场价格高于平价的一定百分比，那么平价和价格维持水平在这种场合根本失去作用，农业将不断扩大生产量，使源源不断的农产品涌入市场，造成生产过剩。如果市场价格低于平价的一定百分比，价格维持可以发挥作用了，它可以人为地把价格“维持”在高于市场价格的水平。但这样一来，却造成了国内外价格和国际价格之间差额，削弱了美国农产品在国际市场上的竞争能力。关于美棉出口的困难，罗斯福承认道：“自从1937年生产过剩以来，棉农不得不日益依靠政府贷款来维持合理价格和保证公平收入。但棉花贷款的困难之一在于：虽然它们的确有助于维持国内价格，却阻碍棉花自由进入世界出口市场。”具体说来，当时棉花的国内价格是靠平价比例维持的，棉花贷款价格水平相当于平价的53%左右。价格维持水平并不很高，但仍使棉花价格大约超过可以同国外出产的棉花相竞争的价格每磅0.015美元。小麦、玉米也处于相同的情况下，使美国的产品在国外市场上难以竞争。农产品出口的困难势必又对国际贸易和收支情况、国内农产品价格等等发生一连串影响。

平价和价格维持措施的局限性和内在矛盾清楚地说明了在农业生产领域内进行国家垄断资本主义干预是注定要失败的。

从1920年以来的美国政府反农业危机措施的实践表明：流通领域内的干预失败以后，转向了以生产领域内干预为主的政策。生产领域内干预为主的政策又被证明无效以后，政府对农业生产过剩干预的继续演变趋势如何呢?——消费领域内的干预逐渐具有重要的地位。国家政权日益以农产品“消费者”的身份或农产品消费的“调节者”的身份出现。政府的最终目的是把剩余农产品“消费”掉，或者说，要使已经生产出来的剩余农产品退出流通过程，进入消费领域。在国内，表现为1939年春天起开始在纽约实行的代替现金救济的食物津贴计划等等。在国外，表现为对外农产品援助和救济计划等等。从反农业危机的意义来说，这些措施都是旨在“消费”掉剩余产品，稍许减少国内剩余农产品总量，以求稳定市场价格。

关于1938年新农业调整法及其一系列措施实行的具体效果如何，根据上面对它的各种矛盾和促使农业危机复杂化的因素的分析，可以肯定是微不足道的。1939年，美国农业仍未摆脱危机状态。但就在这个时候，爆发了第二次世界大战，战争促使美国经济加速转入军事化的轨道，形成了一种非正常的战时繁荣局面。只是在这种条件下，美国农业才渡过了长期危机，进入了周期的另一阶段。

在这些年内，罗斯福用了极大的力量来应付农业危机，新措施一再被采用，旧措施不断被修改、被补充。反农业危机的全部费用是惊人的。直接给农场主的津贴（1933年7月1日—1941年6月30日）——53.288亿美元；农场救济和有关支出（同一时期）——11.206亿美元；其他杂项支出（同一时期）——5.176亿美元；三项合计达到69.67亿美元。此外，各个农业信用机构放款总额为63亿美元（1933年5月1日—1940年6月30日），同一时期的商品信贷达到13亿美元。但是，如果没有1934、1936年的两次大旱，如果不依靠第二次世界大战的爆发，即使美国政府投入了更多的费用，也无助于农业生产过剩的缓和。

“新政”时期美国政府反农业危机措施的实质是非常清楚的。从它们有利于谁和不利于谁这一点就足以证明：它们是垄断资本在适合当时条件下维护自己统治的手段。

 

（原载《北京大学学报（人文科学版）》1963年第5期）