三 存在的问题

（一）某些地区国有企业改制进展缓慢，国企混合所有制改革与现代企业制度要求差距较大

某些地区国有企业改制进展缓慢，国有企业改革初期需要解决的主辅业改制、主辅业分流等问题仍未得到解决，遗留至今，使得改制难度和成本进一步加大。尤其是表现为人员安置成本越来越高，剥离过程中矛盾越来越多。

国企改革案例表明，确实有很多国有企业是事实上的混合所有制了，尤其是那些已经上市的国有企业。改制后混合所有制企业的数量不少，但质量普遍不高，存在具有产权多元化形式但无现代企业制度实质的缺点，由于多在母公司以下层面搞混合，改制后获得的活力和效率等均被大股东所消耗或侵占，国有股一股独大、内部人控制或政府过多干预等问题没有解决，公司治理相互制衡的机制不健全，与现代企业制度要求差距很大。即使是公认的在产权多元化改革中走在前面的银行体制改革，大型国有商业银行均已成为公众公司，股权形式上均为由国有股、外资股、民营资本组成的混合所有制，但国有股份一股独大等问题仍较突出，银行的运行机制尚待做实。交行在股权结构上已实现均衡化与多元化，具有混合所有制经济的特征，但据交通银行董事长所言，“目前银行虽已有混合所有制之名，但尚未达到混合所有制之实，离充分市场化、商业化的现代商业银行运行机制尚有差距”。

（二）混合所有制发展中存在对非公经济的歧视或不公正待遇案例

一是参与方对话权不平等。由于某些行业的特殊性、企业的规模差异较大以及缺乏完善的公司治理结构，出现了混合所有制经济的参与方在混合后的企业中没有与其出资额相对应的话语权，甚至难于参与项目的经营管理和对大股东投资经营行为进行有效监督。一直以来不少参与国有企业改革的民营投资者没有得到公正的对待，它们的利益常常被国有股东所侵占。一些大型国有企业特别是垄断企业凭借强大的资金实力和行政权力，在引进了其他所有制资本以后，又通过非正常手段侵吞这些资本带来的利益，导致这些资本不得不选择退出，使得混合所有制企业又再度“纯国有化”。二是合作过程不稳定。因为国资委等国有持股机构的要求，存在调整已经签订合约的情况，甚至强行要求民营资本退出。三是混合后待遇差别化。混合所有制企业难以享受与其行业内国有企业同等的待遇。如中国木偶艺术剧院股份有限公司转企改制后，因是混合所有制，在得到的上级扶持方面与其他院团一直存在差异。

在这一轮改革过程中，民企对未来参股控股国企信心或动力不足。民营企业对发展混合所有制是“陷阱”还是“馅饼”存在困惑。政府是否会拿出国企的优质资产与社会资本重组，即政府是“分蛋糕”还是“甩包袱”？即便混合，一旦发生纷争之后，“黑头”法规能否抵得住“红头”文件？民营企业对于政策的稳定性也充满担忧。国有企业发展混合所有制经济还担心背上“国有资产流失”的包袱。

（三）缺乏多层次、多功能的资本市场等交易平台

在过去国有企业改制中，民营企业购买或交换国有企业股权，均涉及国有资产作价问题。对于资产定价，不同的评估方法决定了资产的不同价格，过去随意性较强。由于缺乏多层次的产权交易市场，只能通过“招拍挂”方式获得资产交易价格，但这无法全面反映资产的价值，往往也达不到通用资产“招拍挂”应取得的效果。这样使得国有资产当事人也面临“贱卖”的风险。

（四）混合所有制改革相关的政策准备不足，政府职能缺位

一是国有经济布局产业开放和产权开放的具体政策导向还不明确。虽然基础设施、金融等重要领域已经对民营资本开放，但产业开放中国企、民企地位如何？能否保证公平竞争和效率提升？产权开放中对非公资本股比如何限制？针对这些问题仍然还没有整体规划。比如，国家政策要求国有大中型银行保持控股地位，并对外资股东持股比例设置了20%上限，非公资本想要话语权甚至分庭抗礼的话，则需要在顶层设计上予以突破。二是部分地方政府缺乏契约精神，政府提供基本公共服务的责任缺失。比如，在汇津长春污水公司案例中，政府一直不按合同约定支付污水处理费，最后导致项目失败，政府回购合作方的股权。实践中，政府或国有大股东违约、不执行合同的情况时有发生，导致项目最终失败。有些政府对准公共品属性的混合所有制企业或引入混合所有制和PPP模式后的项目缺少应有的支持，往往一改了之或一卖了之，不再承担任何责任。但是，在一些公共品属性和正外部性较强的领域，如市政公共交通，存在市场失灵，追求利润最大化的企业在收入不能补偿成本时，会选择取消客流量较少的线路，甚至因过度压缩成本而造成安全事故频发，而政府未承担提供基本公共服务的相应责任，如低票价补贴、亏损线路补贴等。又如，木偶剧院经营的是传承型文化艺术，具有较强的公共品属性。但是，剧院在转制后，因缺乏政府支持而面临表演人才断档、市场化宣传费用太高企业难以负担等问题。因此，在基础设施和公用事业领域，关键是完善相关领域特许经营条例。完善价格机制、增强财政补贴的透明度也很重要，只有事先明确收益成本机制并形成长期合理稳定预期，才能吸引非公资本进入这一领域。三是已有政策不支持非公经济控股的混合所有制企业建立，相关配套不足。根据国企兼并重组的指导意见，没有职工代表大会同意，即使是一般竞争性领域的国企，让民营资本控股也很难实现。同样，现有的国有资产管理体制也不允许非公经济控股。政府对具有垄断属性的行业监管还没有到位，过去是政府职能不到位可以依靠国企来实现部分职能，引入非公资本后，需要政府加强对其提供的产品或服务质量的监管。但是从国内发生的一些事件看，政府监管远不到位。

（五）发展混合所有制经济过程中也存在不正当行为

这主要表现为混合操作中造成国有资产流失或利益的输送。由于股东对其代理人激励机制的不一致，加之对国企领导的权力缺乏有效监督，在利益的驱使下，常常导致国有股权的代理人与其他股东串谋起来，将国有资产或者国有股权收益转移到其他股东和代理人的手上。华润等央企的腐败案就是典型的例子。另外，操作中不规范行为导致职工利益受损。有的企业不按规定计算和发放职工身份转换经济补偿金，有的改制只为能够大批裁员，严重损害了职工的合法权益。