第二节 清代道制概况

明代道制虽然由临时性机构朝着稳定性机构发展，但是，总体而言，道的设置与划分仍然是较为混乱的。而这一弊端在清代则得到了改善，从而使清代道制日臻完善，并最终成为清代地方行政体系中重要的一环。

一 清代道制的改革演变

1．前期的改革

清初制度大部分沿袭明代，在道制上也承袭明代，仍设守、巡道和各类专务道。《清朝文献通考》记载了清初置道情形：“初设布政使左右参政、参议曰守道，每省无定员，粮储、屯田、清军、驿传、水利各以其职为名；设按察使副使、佥事曰巡道，每省亦无定员，提学、兵备、清军、巡海、水利、屯田、驿传、监法诸道，各以事设各省要地。”可见，清初道制基本上沿袭明制，仍具有设道繁多、灵活、复杂的特点，其主要目的是稳定刚刚建立的政权，故没有做太大调整。

随着政权的日渐稳固，清朝统治者也逐渐形成了一套自己的地方管理制度。特别是在这个过程中，地方官员的隶属关系发生了巨大的改变，总督、巡抚成为地方最高长官，而布、按二司地位大大下降，丧失了其独立性，道虽位于二司之下，却直隶于省，不再是二司的属官。光绪朝《大清会典》载“总督、巡抚分其治于布政司，于按察司，于分守分巡道，司道分其治于府，于直隶厅，于直隶州”，足见司、道并列，二者已无隶属关系。由此，守、巡道也就不再符合“布政使左右参政、参议”或“按察使副使、佥事”之名。再则，清初仿明制在一些地区重复设道，给财政带来巨大的负担，所以，出于缩减财政和加强对地方控制的需要，对道制进行改革已势在必行。

清朝道制改革从顺治朝就已经开始。之后，各朝都对道制进行了改革和调整，其大致情况如表1-2所列。

从表1-2可知，康熙、雍正、乾隆三朝是清朝前期道制大变革的时期，经过一系列的裁撤和设置，清初设道混乱的情况得以改善，裁撤重复设置的分守道、分巡道，使其变得整齐划一；确定道员的品级，为正四品；赋予道员上奏的特权，说明其地位不断提高。

除上述变化外，再来看其类型上的变化，主要有以下几点。

（1）更注重道的监督、纠举职权。根据《嘉庆重修一统志》，清朝初期全国设有分守道14个，分巡道63个，分巡道的数量是分守道的4倍多，这与前文提到的明代守、巡道数量相差无几（分巡道共41，分守道共61）形成鲜明对比，这说明清代前期的道制还有一个突出特点是更加“着重其分巡道的功能”，即充分发挥道考核、监察府州县吏治的职能。

（2）减少专务道，设置相对集中。清代的专业道主要有兵备道、提学道、督粮道、河工道、驿传道、盐法道、屯田水利道等，不再设清军、监军、协堂、招练等专务道。部分专务道在改革的过程中逐渐被撤销，如从乾隆四十三年（1778）开始，各省的驿务分归各地的守巡道兼管，驿传道被裁撤；雍正四年（1726）, “定各省学政皆改为提督学院，去按察使副使、佥事衔”，标志着提学道也被取消了。总体而言，清代专务道的数量比明代少很多，《嘉庆重修一统志》中所记之专务道，一共是17种，可见，清代前期设道更趋于合理，更加集中，可以更充分地发挥各道的作用。

（3）注重兵备道，且避免重复设置。清初，统治者为了稳定政权，沿用明制，重视发挥兵备道的“兵备”功能，在“冲要之地皆设兵备道”。随着政权的日渐稳固，清政府建立了完备的兵制，兵备道失去了其作用，清政府开始裁撤兵备道。而到乾隆皇帝时，为了“加强对绿营的监管，减少军民纠纷，并增强地方自卫能力”，因此，又开始重视兵备道的设置。但此时的兵备道大多数是与分守道或分巡道同设，从乾隆三十二年（1767）加各道兵备衔开始，除了边境的几个兵备道之外，其他的主要是采用给各守巡道加兵备衔的方法，从而大大减少了守、巡、兵备三道重复设置的弊端。

2．后期的变化

鸦片战争打开了中国的大门，把中国拖进了近代化的进程，也使清政府被迫对其统治政策进行了一系列的调整，道制也随之出现了新的变化。

第一，道的类型有所增减。这主要是就形势变化对专务道的影响而言的。一方面，清朝后期，随着行政机构向分工和专业化方向发展，各类专务道也随着被裁撤。如随着布政司变为理财的专门机构，粮储、盐政统归藩司或度支使管理，督粮道、盐法道即被裁并；由于河工、水利独立设有专门的机构来管理，故河工道、水利道亦被裁。到清季筹备立宪时，在所颁定的新官制中，各省无一定辖区的专务道则被裁撤殆尽。另一方面，为了适应新形势的需要，应对西方势力的冲击，光绪末年，又增设两种新的道，即巡警道和劝业道。巡警道仿西方警察制度而设立，劝业道则负责管理全省农工商矿和各项交通事务。

第二，道的功能增多。除了裁撤大量专务道之外，为了反抗国外侵略及与洋人打交道，道的长官也被赋予了更多的职能。如鸦片战争、中法战争、甲午中日战争中，台湾等地的道的长官都参与指挥了反侵略战争，而且战争结束之后，还担负起与外国领事交涉通商事宜的职责。此外，为了救亡图存，清政府掀起了洋务运动，在这场以自强、求富为口号的运动中，道的长官也发挥了举足轻重的作用，许多建设项目多由道台经办，且一般是“候补道经办某种新事业，而实缺道员只是会同督理，亦有某些重要企业始终都是由实缺道员督理的”，道台成为办理洋务的主要力量。而且门户开放之后，道的长官成了兼管关务的地方长官，从而对中国近代海关制度的形成也起了非常重要的作用。

第三，守、巡道二而归一。根据《大清会典》及《清史稿》所载，清末道的类型除了巡警道和劝业道之外，剩下的就是分巡道和分守道，其中分守道有14个，分巡道有85个，后者是前者的6倍多，与前期的4倍多相比，差距又进一步拉大，分巡道的数量进一步增加了，也说明统治者注重分巡道功能的趋势进一步增强，而且此时分巡道和分守道的职掌已无太大分别了，故“不分守巡道，二而归一”是必然现象。且其趋势是分守道并于分巡道，而“巡道的地方行政权加重，故最终成为地方行政单位的一种”。

二 “道台”之称的来源

通过上文的论述可知，道在清代已经是地方行政系统中的一个重要机构，其长官之名称在不同时期则是有所变化的：初期根据其分守、分巡性质的不同，分称为分巡官、分守官；又因多数人认为分守、分巡道员管辖府、州的情况来源于唐代不设节度使处设观察使，就加以借用，雅称其为“观察”或“观察使”；也有通称道官、道臣的，还有直接简称道的，到后来又出现了“道员”一词作为其统称。

对于“道员”之称的来源，杨武泉在《明清守、巡道制考辨》一文中曾作过详细的考证，他认为，“道员之称，只清代才有” “是随着 ‘员’之词义衍变而产生的”文中考察了“员”字在进入清代之后又增加了“官”“吏”一义的情况，由此，“本来称道官、道臣，则泛而不专；单称‘道’，又语气不足，员字新义出现，正好凑成道官之专称”。最后，他得出结论，“道员之称始于清初”，确切地说应是在“顺康之际，道员已正式定为守、巡等道官至专称，而入知县、知州、知府等地方官之序列了”。

“道员”一词是清代官方对道的长官的称呼，因此，多数学者在讨论相关问题时，都采用“道员”作为其统称，如朱东安的《关于清代的道和道员》、汤熙勇的《清初道员的任用及其相关问题》等。但我们还可以看到部分学者采用“道台”之称，如《上海道台研究》《川东道台与地方政治》等。那么，“道台”之称出现于何时？为何会有这种称法呢？这些问题也可进一步加以考察。

实际上，“道台”的称法是下级及民间百姓对道的长官的敬称。追溯其来源，则要对“台”字的用法进行考察。

《康熙字典》中列出了“台”字三种写法三种读音约30种解释，其中有一个解释是：“《唐韵》：土来切，《集韵》、《韵会》：汤来切，音胎。《广韵》：三台星。……《疏》: 《武陵太守星传》云：三台一名天柱，上台司命为太尉，中台司中为司徒，下台司禄为司空。”说明“三台”本是星名，分上台、中台、下台，两两相对，共六颗，后来被用来比作辅佐国君掌握军政大权的最高官员“三公”，故《晋书·天文志上》亦云：“在人曰三公，在天曰三台。”在此基础上，“台”也衍生出官名的意思来。“《正字通》袁绍传，三台注：汉官尚书为中台，御史为宪台，谒者为外台。又汉百官表注：礼乐官知礼容，故礼部称容台。又王彦威为曲台新礼三十卷：故太常称曲台。又汉秘书监曰芸台，唐改秘书为麟台，唐百官志门下省曰鸾台，宋银台司掌受天下奏状。”

可见，“台”从汉代开始就被用来作为对台官的敬称，后来更被广泛使用，作为下级对上级的敬称。如《醒世恒言·白玉娘忍苦成夫》: “门下贱役程万里，奉书恩主台下：……”这是张万户手下的侍差程万里称张万户为“台下”。《长生殿·进果》: “向地上连连叩头，望台下轻轻放手。”这是驿卒称进献荔枝的使臣为“台下”。

在此基础上，“台”也逐渐被用来敬称道的长官。那么，“道台”之称最早出现于何时呢？笔者利用陕西师范大学历史文化学院开发的“汉籍全文检索系统”进行检索，在官修正史中几乎未见采用“道台”之称，这也更进一步说明了“道台”乃是一个敬称，不可能用于官方记载之中，在个人修撰的史书中则大量出现。根据检索，最早采用“道台”来称“道”的长官的记载见于崇祯年间马光的《两粤梦游记》，其中有这样一段话：“道台林公讳汝翥，忙甚，初见即握手谓……”《两粤梦游记》中所记乃崇祯朝之事，这里的林汝翥何许人也？据《明史·列传》记载：“……崇祯初，（林汝翥）起官右参议，分守温处道，不赴。久之，起琼州道……”说明，在明朝末年民间已经开始出现“道台”之称，后来“道台”便被广泛使用，成为对道长官的敬称。

因此，“道员”主要是官方的正式称呼，而“道台”使用的范围更广，为了方便论述，本书采用“道台”之称作为道的长官的统称。

三 清代道台的职掌

按上文所述，清代道仍分为三种：分守道、分巡道和专务道。所以，考察清代道台的职掌，需按类型来进行区分。

1．守巡道的职掌

关于守巡道道台的职掌，清初主要承袭明制，分守道专掌钱谷等事，分巡道则管刑名，但上文已提到，愈到末期，守、巡道渐二而归一，其职掌自然也是渐趋一致。1723年，雍正皇帝一登基，即特谕守、巡道官：“尔等官历监司，所以赞襄藩臬，承流宣化者也。分守、分巡职居协理……。如守巡两道首当洁已惠民，凡府州县之廉洁贪污，俱宜细加察访，不时密详督抚，以凭举劾；地方有土豪武断，尤宜禁戢剪除，卫良除莠，乃称其实。”乾隆年间所修之《清朝通典》亦载：“分守、分巡……皆掌佐藩臬，核官吏、课农桑、兴贤能、厉风俗、简军实、固封守，以倡所属而廉察其政治。”说明守、巡道台是位处督抚及藩臬两司之下，同时又是知府州县官之上的中级地方官员，具有“承上转下”的职能。

清末民国年间，日本人织田万进一步概括了守、巡道道台主要有两项基本职能，其内容如下。

（一）掌弹压地方。守巡二道，皆为文官，然大抵有命令军队之权，凡关于地方安宁，认为必要用兵之时，移牒各地镇营，命其出兵而亲行统率之，剿讨乱民，以文官指挥军队，乍见一若甚奇矣，其实此为支那制度常有事例，全省绿营军队受督抚节制，亦同一理也，又如保甲总巡局等警察机关，亦多归守巡道直接监督。

（二）监督管内事务。守巡道监巡其管内府州厅钱谷刑名其他一切之事务，且定期或临时考察官吏之勤惰能否，以报告于布按两司。故府州厅所处办一切之事务，各衙门皆有申详于道之义务。又，现今关于裁判事件，系府所审理者，流罪以上案件，则直达于按察使司，此为常例，然普通事件，必当申详于道，然后达之按察使，然则守巡道之对此等裁判所，可谓组织第二裁判所矣。

从织田万的论述中亦可见，清代守、巡道道台的职能包括“民事行政、司法、监察、军事监督以及财政工作”等各个方面，但这概括的也仅仅是鸦片战争之前的道台的职能。鸦片战争之后，面对列强入侵的新情况，部分地区的道台又有了一项新的职能，即“主持对外交涉事务，洋务运动以后，其职能又从对外事务扩大到洋务，以及近代化事业等方面”。

当然，根据上文论述可知，清代道制本身就具有复杂性、灵活性等特点，各地道台的职能往往也是因地制宜，呈现出不同的区域特色。因此，各地的守、巡道台又因为自身特点而有不同的具体职掌。

2．专务道的职掌

清代的专务道名目也较多，且不断变化，《清朝通典》载：“分守、分巡及粮储、盐法各道或兼兵备，或兼河务，或兼水利，或兼学政，或兼茶马、屯田，或以粮盐兼分巡之事”。如表1-3所列，负责某些专项事务的道大致有八种，多数是因需而设，职掌各异。

综上所述，从秦汉到晚清，道的变化发展始终是地方行政制度建设中的一个重要组成部分。经历了漫长的过程，道制朝着不断完善的方向发展，在中国古代特别是明清地方行政中发挥着越来越重要的作用。虽然各个朝代，道的发展情况不同，但有一个突出的共同点，即道的灵活性极强，基本上是因时、因地、因事设置，这也就使得各地在道的设置上既有共同点，又有各自的地方特色。因此，下文将以明清为时间范围来考察福建设道的基本情况，从而考察台湾道建立发展的背景。