第一节 明代道制概况

一 道制的历史渊源

道作为地方行政体制中的一个重要组成部分始创于中国，且历史悠久。不少学者对道的历史渊源都有所论及，综观前人研究成果，可以梳理明代之前道的发展脉络大致如下。

道的设置最早可以追溯到战国末年，虽然没有文献明确记载，但有学者推测“当时秦国在征服少数民族政权后，就设道予以治理”。而文献中有明确记载的则是在西汉，《汉书》中记载，县“有蛮夷曰道”。发展到东汉，随着郡县制度的进一步成熟，“县与道的差异已经不复可见了”。由上可知，秦汉时期是道开始设立的时期，从性质上看是专门管理少数民族地区的行政区划，东汉时已经与县同级，成为地方行政区划中的一个重要组成部分了。

三国两晋南北朝时期，道制进一步发展。特别是北朝时，道的性质发生了质的变化，“被用来称呼军事区、监察区或临时的军事兼临时的监察区”。隋朝承接北朝，在北朝道制的基础上进一步完善。

唐代是道制的大调整时期，道经历一个复杂的演变与改革过程，“最初作为巡察区划的道，经过改革发展，到中后期成为地方最高一级行政机构，道的长官如节度使、观察使转变成为地方最高行政长官”，特别是其分巡性质，成为后代分巡道的起源。

宋初，仍沿唐制分全国为十道，但鉴于唐后期藩镇割据的教训，从至道三年（997）开始，改为十五路，“道”被“路”取代。而少数民族政权辽则仍仿唐朝制度，在“州县之上设有以首都和四个陪都为中心”的五京道，从而“开创了中国行政制度的多级混合层级关系的先河”。

元代，设置行省，并将其作为地方最高一级行政区划，但“在远离行省政治中心的地区仍设有道一级区划管理路、府、州、县”。元初，设提刑按察司四道，以后逐年增设，至元二十八年（1291），改按察司为肃政廉访司，到至元三十年（1293），全国共设二十二道肃政廉访司，或一省数道，或一省一道，并成为定制。其中，包括“内道八，隶御史台；江南十道，隶江南行台（福建设有福建闽海道，福州路置司）；陕西四道，隶陕西行台”。道的长官为按察使、廉访使，下设副使、佥事等官，副佥以下定期出巡。因此，元代的道制“乃明代分巡道的张本”。

明代则是道制发展的一个重要转折时期，上承元代，下启清代，其主要的特点就是，道逐渐由临时设置的机构演变成具有永久性的行政制度。

二 明代道制的建立发展

明代设道类型多样，根据其职掌的不同可分为两大类：一为管辖地区（府州县）的守、巡道，一为管理专门事务的专务道。

1．守、巡道制度的形成

明代改元代行省制度，设承宣布政使司为地方最高行政机构，另设提刑按察使司掌司法监察，合称藩臬两司。据明吕坤《实政录》载：“一省之内，凡户婚田土，赋役农桑，悉总之布政司。凡劫窃斗杀，贪酷奸暴，悉总之按察司。两司堂上官势难出巡，力难兼理。故每省四面计近远，分守、巡，令之督察料理。所分者总司之事，所专者一路之责。”也就是说，两司长官事务繁重，无法真正做到巡视地方民瘼，故而其属官——按察司副使、佥事和布政司参政、参议便代之出巡各处，并最终设立了分别隶属于按察司和布政司的分巡道、分守道来管理地方。

明代分巡道的设立较早。早在至正十六年（1356）攻克集庆时，朱元璋即仿元制设置了提刑按察司，以王习古、王德芳为佥事。至正十八年（1358）三月，又命提刑按察司佥事分巡郡县录囚，沿袭了元朝的分巡制度。至正二十七年（1367）十月壬子，正式设置了御史台及各道按察司。洪武十三年（1380）胡惟庸案起，朱元璋借此集中皇权，不但废除丞相，而且降按察使等秩为正四品，不久又罢按察司，以此来扩大中央监察权，缩小地方监察权。洪武十四年（1381）, “复置按察司，并置各道按察分司”，共计53分司。洪武十五年（1382）九月癸亥，又“特置天下府州县提刑按察分司，以儒士王存中等五百三十一人为试佥事，人按治二县，期以周岁迁官”。但第二年三月壬申，朱元璋即以试佥事“所行多违戾，故悉罢之”。二十九年（1396）改置按察分司为41道，至此，明代的分巡道正式设立。

明代分守道的设立并不像分巡道那么复杂，但其具体时间则不甚明确。据《续通志》载：“永乐间令方面官巡视民瘼，遂令参政、参议分理各属州县”，这成为明代“分守道形成之发端”。而据明人陆容所记：“布政司职理民事，非奉部符不出。至宣德、正统以来，添官稍多，始议置分司。”也就是说到宣德、正统间设立布政分司开始，分守道才正式设立。

明代守、巡道创设的时间虽不同，但都有固定的辖区，其目的是加强对地方府州县的监督。不过，设立之初，守、巡道官并不常驻地方，而是居于省城布、按二司，地方上的布政分司和按察分司只是其临时驻地和办公场所，需要时便出巡所辖区域，事毕回省。一直到嘉靖元年（1522），明世宗下诏令全国各省守、巡道每年“正月出巡，十一月还司”。一年中除了一两个月在省城外，其余时间均要驻扎地方。嘉靖十三年（1534），更令“各省守巡道官专驻地方，不再回省”。此后，守、巡道官专驻地方就成为定制。这是明代道制发展过程中的一个重要转折点，从而“加强了守巡道从布按二司分离出去，独立为地方机构的趋势”。

同时，随着时间的推移，守、巡道的职能也发生了变化。明初，隶属于布政司的分守道主要是负责政令的承转，并监督地方官吏。而隶属于按察司的分巡道的主要任务是“问录刑囚，澄清吏治，整饬纲纪”，较偏向司法方面，兼负监察之责。明中叶以后，随着巡抚、巡按对地方监察权力的削夺，守、巡道的监察职能渐小，而改向行政方面转化，甚至“超越和侵夺府州县长官之行政权力，有的俨然地方行政首脑”，而这一特点也在清代得到了进一步的发展，最终使守、巡道发展成为省、府间的一级行政机构。

2．专务道的设置

与以往历代相比，明代道制还有一个突出的不同点，就是明代开始设立各种专务道（亦有学者称其为专业道）。所谓专务道就是专门管理某一事务的道，不同于分守道和分巡道有固定的辖区，其划分依据是其所承担的具体事务。明代专务道名目、种类繁多。最早设立的专务道当是屯田道，永乐五年（1407），因督军卫屯粮之需而增设各省按察司佥事，“此增设监司之始”，此后，专务道迅速发展。根据《明史》职官志的相关内容，并参考何朝晖的《明代道制考论》中关于“专务道的形成和特点”的相关内容，笔者整理了明代常见专务道的设置情况（见表1-1）。

由表1-1可见，除分守道、分巡道这两种比较固定的道之外，明代设置的专务道种类繁多，并且十分复杂。常常出现两个或者几个专务道合为一体或者与守、巡在一地重复设置的情况，这说明明代专务道的设置具有极强的灵活性、不规范性和不稳定性，经常是“因事添设，或置或罢，不可胜纪”。

另外，与守、巡道固定隶属于布政司或按察司的特点不同，在专务道的形成过程中，其“与布按二司之统属关系是不确定的”。虽然，据《明史》载，“参政、参议分守各道，及派管粮储、屯田、清军、驿传、水利、抚民等事，并分司协管京畿”，而“副使、佥事，分道巡察，其兵备、提学、抚民、巡海、清军、驿传、水利、屯田、招练、监军，各专事宜，并分员巡备京畿”，但是，在实际操作过程中，情况则复杂得多。何朝晖分析了明代专务道的形成过程后指出，既有某一专务道在不同的省份可能隶属于布政司，也可能隶属于按察司的情况；也有同一省份，有时以参政、参议任职，有时以副使、佥事任职的情况，所以，“从全国范围看，许多专务道既可属于布政司系统，也可属于按察司系统，很少有专务道是单一地隶属于某一个系统的”。这也就再一次说明了明代道制复杂、灵活的特点。

明代专务道虽然数量颇多，但明代设道的主流仍是以分守道、分巡道和整饬兵备道为主。据统计，明代所设分巡道共有41，分守道共有61，整饬兵备道共83，也就说明了明代道制还是具有相对的稳定性的，从而为清代道制的发展完善奠定了基础。