第三节 民国政府对西藏政策的制定与实施

一 以法律的形式确立西藏在中华民国中的地位

1912年1月1日，中华民国临时政府在南京成立。孙中山在就任临时大总统的“就职宣言”中，明确宣告：“国家之本，在于人民，合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，则合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人。是曰民族之统一。武汉首义，十数行省先后独立，所谓独立，对于清廷为脱离，对于各省为联合。蒙古、西藏，意亦同此，行动既一，决无歧趋，枢机成于中央，斯经纬周于四至，是曰领土之统一。”该宣言明确宣示了新成立的民国政府对西藏、蒙古等边疆民族地区的基本政策。2月，清廷颁布退位诏书，期望“仍合满汉蒙回藏五族完全领土，为一大中华民国”，正式将清王朝的统治权转交给新成立的中华民国。中华民国政府全面承继了清王朝的遗产，延续了对蒙古、西藏等边疆民族地区的统治权。“五族共和”政治理念的提出向世界昭示中华民国是多民族的统一国家。

此外，民国政府还以法律的形式宣告西藏在中华民国的地位。1913年3月10日，孙中山主持制定具有宪法性质的《中华民国临时约法》，规定：中华民国领土，为二十二行省，内外蒙古、西藏、青海。1914年5月1日，民国政府颁布了同样具有宪法性质的《中华民国约法》，其中规定：中华民国之领土，依从前帝国所有之疆域；规定中华民国元年二月十二日所宣布之大清皇帝辞位后优待条件、清皇帝待遇条件、满蒙回藏各族待遇条件，永不变更其效力。1923年10月10日，《中华民国宪法》规定，中华民国永远为统一民主国；中华民国国土，依其固有之疆域；国土及其区划，非以法律，不得变更之；内外蒙古、西藏、青海，因地方人民之公意，得划分为省、县两级，适用本章各规定，但未设省、县以前，其行政制度，以法律定之。关于西藏在新成立的政权中的地位虽然具体的措辞有所不同，但均表明了西藏是中华民国不可分割的一部分的原则。

二 成立主管蒙藏事务的中央机构

为加强对西藏、蒙古等少数民族事务的管理，民国政府设立了专门的管理机关，并依托该机构对藏情进行了多次调查。

最初，鉴于前清管理民族事务的理藩院的种种弊端，民国政府并未设立专门的机构，将蒙藏事务视为与内地各省相同之“内政”，忽略或者意图改变边疆地区的特殊性。1912年4月22日，袁世凯发布了“临时大总统令”，宣布：“现在五族共和，凡蒙、藏、回疆各地方，同为我中华民国领土，则蒙、藏、回疆各民族，即同为我中华民国国民，自不能如帝政时代再有藩属名称。此后，蒙、藏、回疆等处，自应统筹规画，以谋内政之统一，而冀民族之大同。民国政府于理藩不设专部，原系视蒙、藏、回疆与内地各省平等，将来各该地方一切政治，俱属内政行政范围。现在统一政府业已成立，其理藩院事务，著即归并内务部接管。其隶于各部之事，仍归划各部管理。在地方制度未经划一规定以前，蒙、藏、回疆应办事宜，均各仍照向例办理。”民国政府将这些民族事务划归内务部管理，拟增设一名内务次长，“专佐理蒙回藏事”，只是所秉承的原则依然是“向例”，也即是清政府治藏原有的政策法规。

但是随着蒙藏事务的日渐增多，这种安排难以满足民国政府对西藏等民族事务的管理。1912年6月，国务院便向袁世凯建议设立蒙藏事务局，其理由为：“蒙藏地方一切例证，与各省迥异，且规划设治，事属创行，自应另设专局，直隶于国务总理，以便统筹。”其职责为“掌管理蒙藏一切例政，并规划蒙藏设治事宜”。袁世凯于6月12日向参议院提交《蒙藏事务局官制案》，主张蒙藏事务，“以后尤要主张积极，约法上规定五族人民平等，但是蒙藏的文化上、经济上、教育上、与内地恐不能一致，所以须要积极主义，方可发展蒙藏的事务，然后才可为蒙藏同胞谋幸福，才可以达到五族人民平等的目的，所以决定另设特别机关，专管蒙藏事务，并非对于蒙藏有特别的政策，实在因为注重蒙藏事务起见，不得不然，其机关取名为蒙藏事务局，直隶于国务总理。”7月任命姚锡光为副总裁，署理总裁；9月9日，任命贡桑诺尔布为蒙藏事务局总裁。

1914年5月，北洋政府鉴于藏事、蒙事等民族事务的重要性，决定将蒙藏事务局改设为蒙藏事务院，仍以贡桑诺尔布为总裁，但该机构的地位有所提升，蒙藏事务院直隶于大总统，职责仍为管理蒙藏事务，同时增加了各种职位的人数。至此民国政府对于蒙藏事务的态度发生了重要变化，由原先的等同于内地行省，逐渐认识到了蒙藏等少数民族事务的特殊性和重要性。这从蒙藏事务专门管理部门的从无到有，以及该机构地位的提升可以看出来。该机构的建立为民国政府处理西藏问题提供了便利。

三 民国政府对西藏政策的实施

鉴于辛亥革命后西藏与内地处于隔绝状态，民国政府对西藏的了解甚少，导致决策踌躇，政令难以通达，更难谈到贯彻执行的状况，蒙藏委员会筹划派员入藏，了解和掌握西藏实际情况，宣传中央的对藏政策，安抚、联络西藏地方当局，以便为制定切实可行的治藏政策提供可靠的根据。为此，在蒙藏事务局的建议下，民国政府先后任命了许多调查员，赴川边和西藏进行调查。1912年9月22日，蒙藏事务局任命萧剑秋为西藏总调查员，望其“切实调查，务将藏地情形绘具图说，随时一并详报本局，以备查考”，并咨行四川都督饬经过地方妥为保护。此后不久，便又任命李庭良、周文藻、符时焱等为涉藏调查员，命令所经地方提供方便。这些调查员在民国政府了解藏情、在藏区宣传共和大义方面发挥了一定的积极作用。

但如前文所述，民国政府对藏政策秉承了前清向例，仍未摆脱清代治理边疆地区的传统政策，即羁縻、安抚的窠臼。民国政府企图通过笼络上层的方式借以拉近西藏地方与中央之间的感情，进而恢复政治隶属关系。恢复达赖喇嘛名号以及追随达赖喇嘛逃亡者的原职，并奖励在藏乱中对达赖喇嘛返藏有功的人员即是此项政策的体现。此外，民国政府还很重视利用宗教上西藏与内地的联系，优待和褒奖达赖喇嘛所派来的札萨克喇嘛，并为他们提供各种方便。1919年雍和宫四学堪布病故后，达赖喇嘛派遣新任堪布前来接任。民国政府为示优待，先后补授他们札萨克喇嘛，于1921年2月援案各补给川资一千元，封其为“诺门罕”名号。1924年达赖喇嘛又派遣棍却仲呢，明令替代雍和宫住持札萨克喇嘛。蒙藏院依照国务院政令，量为变通，准予请补，并给洋一千元，以示体恤。西藏派驻京堪布在联络中央与西藏地方的感情方面发挥了重要作用，尤其是在当时中央与西藏地方处于隔膜的状态下，他们的到来表明了西藏地方对中央尚未断绝关系。这些宗教人士成了连接西藏地方与中央的纽带。

对一直拥护中央的西藏地方势力，民国政府通过册封等方式加以笼络。在恢复了达赖喇嘛的封号后，为对西藏两大宗教首领保持平衡，同时嘉奖班禅维护中央之心，1913年4月1日国务院加封班禅“致忠阐化”名号，“以彰民国优待忠勋，尊崇黄教之意”；并授予班禅代表阿旺益喜等“诺门罕”名号；加封扎什伦布翻译江曲达结“绰尔济”名号。1923年11月15日，班禅携带堪布及随从人员前来内地，受到民国各级地方政府的热情招待。蒙藏院甚至专门制订“招待班禅事宜处职掌暂行章程”，办理专门招待班禅事宜。1925年8月，临时执政段祺瑞加封班禅“宣诚济世”封号，进一步对其“赞筹统一，精忠翊国”的精神予以嘉慰。这些均表明了民国政府在政治联系中断之后，充分利用宗教关系联络西藏地方感情的策略。

除宗教联系之外，民国政府也在利用机会派遣代表团与西藏地方直接联络，探求西藏地方的政治态度。1919年8月，民国政府指示甘肃省督军张广建，组织派人入藏联络。这样由朱绣、李仲莲、红教喇嘛古朗仓和拉卜尖贡仓等为专员的代表团经由青海入藏，直接与十三世达赖喇嘛联系。11月底朱绣等抵拉萨，与达赖晤谈，感情甚洽。朱绣等建议达赖喇嘛派人赴京解决川藏各事，以释嫌疑。在英国代表贝尔的监督下，达赖喇嘛告知朱绣等人：现在和议未成，若是他骤派人赴京，实有种种困难，不便前往，意欲在拉萨或印度请英人作证，开和平会议。达赖喇嘛“为某国牵制，未能派人赴京概可想见”。达赖表明了欲与中央进行和谈的意向。当李仲莲等离藏时，达赖喇嘛向其表示：“余亲英非出本心，因钦差逼迫过甚，不得已而为之。此次贵代表等来藏，余甚感激，惟望大总统从速特派全权代表，解决藏案。余誓倾心内向，同谋五族幸福，至西母拉会议草案，亦可修改云云。”这次假借甘肃之名，赴藏代表团的派遣打破了辛亥革命以来民国中央政府与西藏地方割断已久的状态。

民国政府一方面对甘肃省的这次行动充分肯定，此次派员入藏，“竟能使达赖表示内向之忱，深感佩慰”。另一方面对于谈判之事，民国政府认为“藏人主张在拉萨开议，请英作证，仍是三方会议之局，似此办理，势须完全追认陈使画裁草约，与国内多数希望及川滇等省主张相去尚远。当此南北统一尚未完成告成，此事似不能不暂持慎重”。并指示甘肃“注意联络中藏感情，勿使信使再行阻绝，至为切要”。显然民国政府已经拒绝了再次参加三方会议的可能。

民国政府时期，内地军阀战乱频仍，没有一个强有力的统一的中央政府。中央政府无暇也无力解决西藏问题；而西藏方面，在这之后的近十年间，在达赖喇嘛的主导下，继续进行着具有一定现代性质的改革。在改革中，力量逐渐强大的军队集团在英国的策谋下，企图改变西藏政教现状，剥夺达赖喇嘛的政治权力，但以失败告终。由此，达赖喇嘛也认识到了改革所带来的可能后果，而逐渐终止了改革尝试，转而谋求与中央缓和关系。