第二节 “规复旧制”的尝试——和谈
前文所述，民国政府一相情愿的怀柔和笼络政策，推行得极为不顺，甚至册封达赖的电函也因为川藏路阻及英人从中作梗而无法寄达
，通过怀柔的方式联络西藏已不可行。而驻藏官军在西藏地方势力的压迫之下，不断地由印度撤回内地，眼见着原清中央驻藏机构和军队撤出，而新中央政府的官员机构尚未建立，处此青黄不接之际，民国政府寄希望于与西藏当局展开和谈，以求规复旧制，保持中央驻藏机构的连续性，从而维护中央对藏主权。
在武力进军西藏因英国反对而夭折后，民国政府一方面三令五申地指示川滇军队严守边界，不得前往藏境；另一方面则谋求通过和平谈判的方式，恢复对藏有效治理，也即所谓“规复旧制”。十三世达赖喇嘛曾在致蒙藏事务局总裁贡桑诺尔布的函件中，以联豫等诬参冤革及川兵扰害藏中至今未靖，欲会商中央政府，按照前辈达赖喇嘛订定旧章办法，请转向中央妥为相商。达赖表达了愿与中央会商解决西藏问题的意向。1912年10月26日，袁世凯以此赞许达赖喇嘛“倾心中央，赞成共和，戢定兵乱之善意，提出应如何规复藏中旧制之处，请达赖派员商办”。在此之后，中央与西藏地方之间的关注重点便逐步转向会谈解决西藏善后问题。
关于谈判地点，1913年初达赖喇嘛曾建议在印度大吉岭举行会谈。而民国政府初以前往印境大吉岭有阻碍为由，提出在察木多（昌都）进行谈判；关于谈判的主题，以达赖喇嘛为首的西藏地方政府所关心的是如何划分川藏边界，并企图恢复五辈达赖喇嘛时代的权力范围，认为察木多、江卡一带属于藏地，应划归西藏，并称前清将此两地划归川边是“将藏地违法侵占”，以致造成百姓失于抚恤，而致变乱改革。而今民国新定，不能依照从前腐败旧规，所有西藏土地人民政事，抑照五辈达赖例规。民国政府的关注点显然不在于此，而是如何规复中央对西藏的治权。在川藏边界问题上，民国政府认为，前清以统治权及领土让于民国，承受前清统治权及领土区域不能妄有变更。第五辈喇嘛时代系在明末清初，其时统治权领土均与民国承受于前清宣统年间者迥异，诸如察木多、江卡一带前清时代已划隶川边，不可随意更改，而且五辈达赖喇嘛时代“土地人民政事全归藏（巴）汗也”。民国政府希望达赖喇嘛派亲信代表来察木多会商，并于3月15日即派遣李育仁为川边宣抚使，王鑑清为西藏宣抚副使，先赴昌都，等候与达赖喇嘛派来的亲信代表会谈。但是达赖喇嘛依然纠结于川藏边界的划分，坚称“察木多、江卡一带，前清时划归分界之谕，实系藏属”，再次要求中央委派汉员到大吉岭，与英国协商，莫不遵从。达赖喇嘛坚持在领土问题的立场，挟英为后盾的情形已可概见。
在此僵持不下之际，早在1913年2月14日，蒙藏事务局即主张接受西藏的建议。该局认为，自西藏变乱以来，中央与西藏之间“音信阻隔”，达赖既然请中央派员查办，实际上是给予民国联络的机会，中央政府正宜及时派员速往宣慰，若失此机会，窃虑迁延日久又生他故；在会谈地点上，蒙藏事务局认为，西藏恐察木多距藏悬远，或有不便，因此建议中央仍照前电至大吉岭商办一切，并称大吉岭虽地逼近英印，而相机应付，权仍操之在我，似亦无大妨碍。至所派人员，应请慎选声望昭著、勋秩优崇、洞悉边情、速为中外所知、达赖所信之大员，特充斯任。亟谋与西藏恢复联络，进行解决西藏善后的和谈，以图在西藏规复旧制，成为新成立的民国政府的重要任务。
4月20日，民国政府告知达赖喇嘛，接受前往大吉岭商谈的建议。关于川边察木多等的归属问题，民国政府坚持这些地方自前清末年已划定为川边区域，在国会议员选举区表中被列入四川第八区之内，重申“民国承受前清领土，不能变更”，并希望达赖喇嘛以振兴黄教，戢兵安民为重，切勿拘牵旧界，转生枝节。达赖喇嘛对此不以为然，也并未放弃己见，只是称“汉番意见不合，华藏商办善后之际再为详呈”。6月20日，民国政府函致达赖喇嘛，拟派陈贻范、胡汉民为西藏宣抚使，取海道由印赴大吉岭，即刻启行。
至7月时，鉴于中央在边界问题上的坚定立场，西藏地方改变了与中央进行会前磋商的策略，开始对中央的电文及陆兴祺的函电概不答复，而与英国的函件往来及活动相当频繁，藏“藉英以图自立”的心态显而易见。会议初拟在大吉岭进行，后来英国临时转移地点在西姆拉举行，民国政府并未表示拒绝。英国派遣印度外交部参赞麦克马洪为代表，西藏派遣厦札噶伦为代表。英国在西藏代表来印度之前，已经派商务委员贝尔在江孜迎接，随后又在靖西（亚东）留住至三月之久，“每日互商对付中国交涉办法，协而谋我，其布置已甚周密”。而中央代表陈贻范到印后，英人又禁止其与西藏地方代表往来，并派人监视中央代表。陈贻范作为中央代表事前对藏事已经有所研究，秉承总理的“以藏事交涉棘手，但求争得一分是一分之语”前来参加会议。在会议上，西藏代表在麦克马洪的怂恿下，一开始就提出了“西藏独立”等6项要求。陈贻范以宣统二年（1910）傅嵩炑制定的“西康省图”作为标准，提出驳议7款。其中包括“西藏为中国领土完全之一部分”；中国可派驻藏长官驻扎拉萨，并可驻军队；西藏外交及军政事宜由民国中央政府指示而后行，不得与外国订约；等等。
双方意见分歧甚大，几经争论，至1914年2月17日，英国提出一份划分内外藏的方案，并提出调停约稿11款，一面承认中国对西藏有宗主权，一面又承认西藏有自治权；一面承认中央可以照从前办法派驻藏简任大员，但声明中央须于外藏不驻官不殖民。陈贻范经过5次让步，三方仍难达成一致。最后英国代表和西藏地方代表迫使陈氏草签了麦克马洪起草的协议。当此消息传至北京后，民国政府表示震惊，电令陈贻范不得正式签押，并声明草签无效。7月3日，西姆拉会议最后一次集会，陈贻范以“不能擅让领土，改变疆域”为由，拒绝签署草约，于是历时8个多月的西姆拉会议遂宣告结束。民国外交部照会英使，以藏约不得中国政府同意，若英藏签押，万不能承认，并由驻英刘公使向英政府否认该约，同时与英驻京公使继续交涉。但此后，中英关于西藏问题的谈判并未因此而中断，只是会议的地点，由印度转到了北京。民国政府企图通过会议方式恢复中央对藏治权的努力遭到了失败。
至此，辛亥革命以来之西藏政情暂告缓和，此时的藏局是“惟时值战乱之余，藏中人心已去，中国文武官员均尽退出，办事机关亦散，加以英人对藏离间不已，对我又百端要胁，虽有能者，亦莫可如何”。中央在藏势力影响日小，而英国在藏影响日大。达赖喇嘛通告各属“已复原位，为全藏元首，示内并详载感戴英人厚情等语。其用意实系假用英威已收回其权柄也”。川军驻守在巴塘、理塘，与藏军形成对峙局面，西藏境域已无中央派驻军队和官员，达赖喇嘛返回西藏。西藏与中央隔阂局面形成。