第三章 法治思维和法治方式的行政基础

运用法治思维和法治方式履行政府职能，推进和实现政府职能的真正转变，不仅需要有法治基础，同时还需要有行政基础。

第一节 转变政府职能的意义和总体要求

一、新时期新要求

转变政府职能，是深化行政体制改革的核心，是依法全面正确履行政府职能的基础。

改革开放以来，党中央、国务院一直十分重视行政管理体制改革和政府职能转变工作，先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年进行了六次大的行政体制改革，使政府职能转变取得重要进展，机构设置和人员编制管理逐步规范，体制机制创新取得积极成效，行政效能显著提高，为改革开放和社会主义现代化建设提供了重要的制度保障。

但是，面对我国经济社会发展变化的新形势新任务，政府机构和政府职能仍然存在诸多不适应、不符合的问题，主要表现在：政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理、公共服务和环境保护等仍比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然严重；乱作为和不作为的问题同时存在。这些问题直接影响政府依法全面正确履行职能，在一定程度上制约经济社会发展。

党的十八大指出：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。

党的十八届三中全会指出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。

党的十八届四中全会指出：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。

二、继续转变政府职能的意义

推动政府职能转变，是适应经济社会发展新常态的动力源泉。改革开放以来，我国经历多次机构改革和政府职能转变，但从总体上看，政府职能转变仍然比较滞后，政府直接配置资源的范围仍然过大，对微观经济主体的干预仍然较多，而公共服务、市场监管、社会管理和环境保护仍然相对薄弱。随着我国经济体制改革的深入，我国经济发展已经或正在从主要依靠要素投入和规模扩张为主，逐步转向创新驱动和提高效率为主，需要政府进一步转变职能，为市场主体创造良好发展环境、提供优质公共服务，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

推动政府职能转变，是适应我国经济社会结构变化的内在要求。随着市场化、经济全球化、城镇化和信息化的发展，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，市场机制作用范围扩大，利益主体多元化，这就要求政府协调各方面的利益关系，提供多方面和更好的公共服务，满足多样化需求，才能适应经济社会结构变化的要求。

经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。加快政府职能转变，有利于更好发挥政府作用。

推动政府职能转变，是建设法治政府的必然要求。法治政府要求职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。加快转变政府职能，划清政府公权力和相对人权利的边界，对政府列明职权和责任清单，实行“法无授权不可为”“法定职责必须为”；对相对人推行负面清单管理，实行“法无禁止皆自由”，才能激发市场活力和社会活力，推进建设法治政府的进程。

三、继续转变政府职能的总体要求

转变政府职能，就是要解决好政府与市场、政府与社会的关系问题，通过简政放权，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力；就是要把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。

（一）简政放权、放管结合和优化服务

转变政府职能，主要体现在简政放权，即向市场放权、向社会放权和向地方放权上。同时，还要加强监管，优化公共服务。

为最大限度减少政府对微观事务的管理，凡是市场机制能有效的调节经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率。截至2015年3月，本届国务院共取消和下放的行政审批事项537项（不含评比达标表彰评估和行政事业性收费项目），国务院提出取消和下放1/3以上的行政审批事项的目标已经提前两年多完成。

为最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权，国务院多次作出决定，取消和下放一批行政审批事项，并两次修订《政府核准投资项目目录》，缩小了对项目投资的核准范围。

为深化投资体制改革、确立企业投资主体地位，企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。为此，国务院多次作出决定，取消和下放一批生产经营活动项目的行政审批。

另外，减少资质资格许可和认定，除依照行政许可法要求具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能的职业、行业需要设立的资质；减少行政事业性收费项目；减少达标、评比、表彰、评估项目：除法律、行政法规或国务院有明确规定的外，取消达标、评比、评估和相关检查活动。

同时，改革商事制度，将注册资本实缴登记制改为认缴登记制并修改《公司法》，由“先证后照”改为“先照后证”；围绕促进投资创业便利化、优化营商环境，清理和压缩前置审批事项，将其中的大多数改为后置审批，并实行目录化管理；将企业年度检验制度改为企业年度报告公示制度，放宽工商登记其他条件，如简化住所（经营场所）登记手续（一址多照）、放宽经营范围登记；推进商务诚信建设，加强对市场主体监管，做到“宽进严管”。

为更好发挥社会力量在社会事务治理中的作用，要求限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，设立这类组织可直接在民政部门登记。

当前，我国中央和地方政府的职能和权责总体上适应经济社会发展要求，但也存在一些问题，如国务院部门在一些领域管得过多过细，既管不了管不好，又不利于地方因地制宜主动开展工作。随着经济、社会的发展，政府在对市场和社会放权的同时，还注重行政体系内部中央向地方放权、上级向基层放权，以充分调动地方政府和基层的积极性和主动性。

对直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的投资项目和生产经营活动，应一律下放地方。按照《政府核准的投资项目目录》，将仍需由政府核准，但可通过规划、产业政策、技术标准等引导和调控的项目下放给地方；对已下放核准权的项目，相应调整相关前置审批权限。按上述原则，国务院修订下放了一批核准项目。

中央政府在向地方政府放权的同时，必须下放相应的财权，并改革相关制度，使各级政府的财力与事权相匹配。

目前地方政府财源主要有地方税收、收费、转移支付等，其中转移支付分为一般性和专项性转移支付两大类，有的专项转移支付存在项目过多、交叉重复、资金分散、多头下达等问题，造成管理繁琐、监督困难，因此，必须大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例，将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方政府，相应加强财政、审计监督。

各级政府在大力简政放权的同时，还要重视加强市场监管，努力为各类市场主体营造公平竞争的发展环境。一是切实管住管好该管的事项。二是加强取消下放事项的后续监管。按照“放管结合、放管并举”的要求，国务院和地方政府有关部门将政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”。三是创新完善市场监管体系。

同时，改进政府公共服务提供方式，把政府的作用与市场和社会的力量结合起来，做好民生保障工作。加快推行政府向社会力量购买服务制度，努力形成公共服务提供新机制。在非基本公共服务领域，进一步放开市场准入，积极引导社会力量参与服务供给，以满足社会多样化需求；在基本公共服务领域，创新供给方式，利用市场机制，更多地利用社会力量。凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，进一步提高政府公共服务水平。

转变政府职能，要重视各级地方政府的作用。李克强总理指出：“地方政府直接与企业接触，直接联系人民群众，市场主体和人民群众的权益也主要通过地方政府去实现、维护和发展。在整个政府体系中，地方政府作用十分重要，我国90%以上的公务员、85%左右的财政最终支出是在地方。政府职能转变能不能落实，很大程度上取决于地方政府。中央政府下放了许多权力，如果地方政府改革不及时跟进，简政放权的效果就会大打折扣”。为此，2013年9月25日《地方政府职能转变和机构改革的意见》，要求推进简政放权，更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，做好国务院取消和下放行政审批事项的承接工作。转给市场和社会的，任何一级政府不得截留；改善政府管理，加强事中事后监管；严格执行国家法律法规、发展规划和产业政策。

2015年国务院《政府工作报告》提出“加大简政放权、放管结合改革力度”。另外，要求地方政府对应当放给市场和社会的权力，要彻底放、不截留，对上级下放的审批事项，要接得住、管得好。

（二）加强政府自身建设，做到“四个坚持”

李克强总理在2015年《政府工作报告》中，强调要坚持依宪施政，依法行政，把政府工作全面纳入法治轨道。

依法行政要求维护宪法的权威。行政机关坚持依宪施政，有利于建成法治政府、服务型政府和创新型政府。例如，国务院的职权主要源自宪法。本届国务院组建以来，把推进简政放权、深化行政审批制度改革作为转变政府职能的重要抓手。国务院先后决定取消和下放800多项行政审批等事项，并推动地方政府简政放权，根据的是十二届全国人大一次会议审议批准的《国务院机构改革和转变政府职能方案》，但主要是基于国务院“规定各部门的任务和职责、统一领导各部门的工作”和“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省级国家行政机关的职权的具体划分”的宪法职权。国务院坚持依宪施政，才能保证简政放权工作取得重要成效。

国务院要求坚持创新管理，强化服务，着力提高政府效能。2015年1月19日国务院印发通知，对规范国务院部门行政审批行为、改进行政审批有关工作进行部署，要求深化行政审批制度改革，规范行政审批行为，全面实行“一个窗口”受理、推行受理单制度，实行办理时限承诺制，编制服务指南，制定审查工作细则，探索改进跨部门审批等工作，并强化监督问责。国务院办公厅发布《关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》，提出合理划分管理权限、部门主动协同放权、突出监管重点、落实部门监管责任、加强监管能力建设和创新监管方式等要求。

国务院要求坚持依法用权，倡俭治奢，深入推进党风廉政建设和反腐败工作。认真落实党中央八项规定精神，坚持不懈纠正“四风”，继续严格执行国务院“约法三章”。加强行政监察，发挥审计监督作用，对公共资金、公共资源、国有资产严加监管。

国务院还要求坚持主动作为，狠抓落实，切实做到勤政为民。要求各级政府要切实履行职责，狠抓贯彻落实，创造性开展工作。

第二节 依法全面正确履行政府职能

党的十八届三中全会决定清晰界定了政府职能，主要是五项，即宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境。“与以前对政府职能的界定相比，《决定》没有提经济调节，因为这个概念过于宽泛，调节什么、怎么调节，并不明确，给政府干预资源配置留下的空间较大，也与市场决定资源配置相矛盾”。而加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，有利于更好地发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势。

一、合理划分政府事权和支出责任

近年来，我国经济发展出现了一些新变化，实现经济增长、扩大就业、稳定物价、保持国际收支基本平衡目标的难度增大，宏观调控面临更加复杂的局面，这就要求中央政府进一步改善和加强宏观管理，加强中央政府宏观调控职责和能力。党的十八届三中全会《决定》明确宏观调控的主要任务是保持总量平衡、促进结构布局优化、防范风险、稳定预期，并要求健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性等。

按照分税制原则，应是划分事权，确定支出责任，然后再划分收入，但我国过去只是大致划分了中央与地方财政收入，相应支出责任和事权没有划分清楚。党的十八届三中全会要求适度加强中央事权和支出责任，同时保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。

按照党的十八届三中全会决定，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权，部分社保、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，区域性公共服务作为地方事权。这是改革开放以来，在1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》关于中央与地方经济社会管理权限原则划分基础上，党的文件中首次对中央和地方事权的概括式列举。

党的十八届三中全会决定要求完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度。在明确事权基础上，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任，并可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担；对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。还要求建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。

二、依法履行政府职能

完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。坚持“法无授权不可为”的原则，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。要推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。

三、全面履行政府职能

政府应坚持“法定职责必须为”的原则，坚决纠正不作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职，维护公共利益、人民权益和社会经济秩序。

中央政府要加强宏观调控职责和能力，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供；国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社保、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权；区域性公共服务作为地方事权。

地方政府要加强公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。

市场监管方面，要加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性；建立公平开放透明的市场规则，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域；推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，由“先证后照”改为“先照后证”，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。

此外，要改革市场监管体系，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争；建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信；完善主要由市场决定价格的机制。

社会管理方面，为加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，要改革社会组织管理制度，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，增强其自主性和活力，同时重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，完善社会管理服务，形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。

公共服务方面，要完善公共政策，健全政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化，并加大政府购买公共服务力度。

环境保护方面，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。

四、正确履行政府职能

要正确履行政府职能，划清公共权力与市场主体的边界、范围，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，坚持放管结合、优化服务。最大限度减少政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。

党的十八届三中全会提出，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域；同时，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度。这实际上为政府（公权力）与相对人特别是市场主体（私权利）的关系设定了边界。

第三节 建立健全行政权依法运行机制

决策、执行、监督，是行政权运行的三个重要环节。决策依法科学民主，执行坚决有力，监督透明公正，才能全面提高政府的管理水平。

科学的符合我国国情的行政体制，不仅应当优化政府组织结构、规范机构设置，还应当有完善的行政权运行机制，使决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。

一、健全依法决策机制

决策是人们对要解决问题所作的行为设计和抉择过程，涉及决策的主体、事项、程序和责任等内容。决策是权力运行机制的首要环节，决策失误造成巨大损失和浪费是我国经济建设中最严重的教训，因此，必须健全依法决策机制。

1．完善行政决策程序

健全重大行政决策规则，科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权；把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。要建立行政机关内部重大决策合法性审查机制；涉及重大公共利益和人民群众切身利益的决策，除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，并向社会公开征求意见，必要时应举行听证会；涉及相关部门的，应当充分协商；涉及地方的，应当事先听取意见。

2．建立行政决策评估机制

对有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，特别是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估，有利于保证行政决策的科学化。要建立和完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制。

3．完善行政决策的监督制度和机制

明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。在重大决策执行过程中，决策机关应跟踪决策的实施情况，通过多种途径了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，并根据评估结果决定是否对决策予以调整或者停止执行。

4．要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制

对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

二、深化行政执法体制改革

要根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量，切实解决多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

（一）推进综合执法

大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。

（二）完善市县两级政府行政执法管理

加强统一领导和协调。理顺行政强制执行体制。理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。

（三）严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度

未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。

（四）健全行政执法和刑事司法衔接机制

完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。

三、坚持严格规范公正文明执法

（一）加强程序制度建设

细化执法流程，明确执法环节和步骤，平等对待行政相对人，保障程序公正；行政执法机关处理违法行为的手段和措施要适当适度，尽力避免或者减少对当事人权益的损害。行政机关作出对行政相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政相对人依法享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应组织听证。

（二）明确具体操作流程

重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为；建立执法全过程记录制度；严格执行重大执法决定法制审核制度；加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平。

（三）建立健全行政裁量权基准制度

规范裁量范围、种类、幅度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，健全行政执法调查规则，规范取证活动。

（四）依法惩处各类违法行为

加大行政执法力度，严厉查处危害安全生产、食品药品安全、自然资源和环境保护、社会治安等方面的违法案件，维护公共利益和经济社会秩序。

（五）全面落实行政执法责任制

严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象。

四、强化对行政权力的制约和监督

为了保证正确行使权力，防止滥用权力，必须建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策、执行等环节强化对权力的监督，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。

（一）加强党内监督

党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。党内监督包括集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理等。党内监督的重点内容是：遵守党的章程和其他党内法规，维护中央权威，贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织决议、决定及工作部署的情况；遵守宪法、法律，坚持依法执政的情况；贯彻执行民主集中制的情况；保障党员权利的情况；在干部选拔任用工作中执行党和国家有关规定的情况；密切联系群众，实现、维护、发展人民群众根本利益的情况；廉洁自律和抓党风廉政建设的情况。

（二）加强同级人大及其常委会的监督

人民代表大会对各级人民政府的监督，主要有提出质询和询问、罢免、提出工作报告、组织关于特定问题的调查委员会等。人大常委会对政府的形式，包括听取和审议政府的专项工作报告；审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；法律实施情况的检查；规范性文件的备案审查；询问和质询；组织关于特定问题的调查委员会。地方人大常委会还有对权审议和决定撤职案。

各级人民政府要接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询，依法向有关人大常委会备案行政法规、规章。

（三）加强政协的民主监督

人民政协民主监督的主要内容是：国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。主要形式有：政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案；各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。各级人民政府要认真听取其对政府工作的意见和建议。

（四）加强审计监督

审计监督是审计机关对国务院各部门和地方各级人府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依法进行的监督。各级行政机关要认真接受审计部门对财政专项资金和预算执行审计、重大投资项目审计等监督，以及社会保障基金、住房公积金、扶贫救灾资金等公共资金的专项审计监督，接受监察部门的问责和政府绩效管理监察。

要完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。

（五）加强人民法院和人民检察院的监督

各级人民政府及其机构对人民法院受理的行政案件，要依法积极应诉，按规定向人民法院提交作出行政行为的依据、证据和其他相关材料。对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。尊重并自觉履行人民法院的生效判决、裁定，认真对待人民法院的司法建议。

人民检察院在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正，并建立检察机关提起公益诉讼制度，推进法治政府建设。

（六）接受社会舆论监督和群众监督，完善信访制度

对群众举报投诉、新闻媒体反映的问题，有关行政机关要认真调查核实，及时依法作出处理，并将处理结果向社会公布。

认真执行《信访条例》和有关中央文件，重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道的畅通。

（七）加强对政府内部权力的制约

对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。

完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。

（八）完善纠错问责机制

健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。

五、全面推进政府信息公开

根据《政府信息公开条例》，政府信息，是指行政机关在履职过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

要坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。

涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布。推行行政执法公示制度。推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。

第四节 推进政府部门权力清单制度

一、推行政府部门权力清单制度的背景和意义

政府在简政放权的同时，要以刚性的制度来管权限权，厉行法治，依法行政，建设法治政府。2015年3月中办、国办印发《指导意见》，明确了推行地方政府工作部门权力清单制度的主要任务、基本要求和时间表。

推行地方政府部门权力清单制度，是党中央、国务院部署的重要改革任务。2013年中共中央、国务院《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》指出：“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单，规范行政裁量权，明确责任主体和权力运行流程”。党的十八届三中全会《决定》明确要求“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。党的十八届四中全会《决定》也提出推行地方政府权力清单制度的任务。《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》：研究建立国务院部门权力清单和责任清单制度，开展编制权力清单和责任清单的试点工作。

在简政放权基础上建立权力清单制度，使政府部门在对其所行使的直接面向法人、公民和其他组织的行政职权全面梳理的基础上，按照职权法定原则、简政放权和透明便民高效的要求，进行清理调整、依法审核确认，优化运行流程，并将职权名称、编号、类型、依据、行使主体、办理流程和监督方式等以清单方式列明，并公之于众，接受监督，其实质是给行政权打造一个透明的“制度笼子”，为企业、公民和其他组织提供便利条件，也为行政机关依法行政规范基本依据。

推行政府部门权力清单制度，是实现有效政府治理、加强政府自身建设的基础性工作。近年来，我国各级政府治理能力不断提升，但一些基础性的制度建设仍不完备，特别是政府及其部门对自身职权的“家底”并不十分清楚，不同层级政府、政府与部门以及部门之间的职责权限不够明确，甚至存在职权交叉重叠的现象。推行权力清单制度，使各级政府部门清楚各自的职权，有利于更好行使权力、履行职责，解决长期存在的多头管理、交叉执法等弊端。

推行权力清单制度，是进一步厘清政府与市场职责边界、促进简政放权的重要抓手。面对经济发展新常态和提质增效升级的新要求，必须更多依靠市场机制的调节作用，激发经济发展内生动力。推行权力清单制度，对政府部门的职权进行全面梳理并清理调整，凡市场能够自我调节，公民、法人或其他组织能够自主决定、自担风险和自律管理的事项，政府不再干预。

推行权力清单制度，是推动政府全面正确履行政府职能、建设服务型政府的内在要求。权力清单实际上也是责任清单，建立责任清单制度，把该负的责任负起来，将该管的管住管好。有利于促进政府全面正确履行职能，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序；有利于纠正不作为，克服懒政、怠政、失职、渎职。

推行权力清单制度，使政府部门权力的依据、行使主体、管理流程和监督方式等公开透明，有利于强化对权力运行的监督制约，消除权力设租寻租空间，堵塞腐败滋生的漏洞，防止公权滥用；有利于加快建设法治政府。

二、厘清权力清单制度的相关理论问题

对什么是“行政权力”。我国学者的理解不尽一致。主要有两种：一是从国家行政机关执行法律、法规的角度，将行政权力理解为行政机关的执行权，认为是国家行政机关执行国家法律、法规、政策的权力；二是从国家行政权力是国家权力的一部分来理解，认为行政权力是国家的管理权。

行政权力涉及的主要内容，一是政府执行法律的事项，二是政府为公共行政的目的而需要管理和服务的事项。行政权力是一把“双刃剑”，一方面在维护社会秩序，增进公共利益，保护相对人合法权益方面，具有积极能动作用，这为建立责任清单提供了依据；另一方面，行政权力是对相对人的支配力量，如果不对其作必要的规范，则可能产生消极影响，这为建立权力清单奠定了基础。

行政职权除由行政机关行使外，还包括被授权组织（法律法规直接授权与行政机关授权）行使和行政机关合法委托的组织行使的情况。但职权主体主要是行政机关和被授权组织。根据授权理论，地方政府按照《行政许可法》的规定，对确需下放的审批事项，可依法授权下级政府或其部门行使审批权，对不能下放的审批事项，可以委托下级政府或其部门行使。

行政机关的主要执法，分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认等，但权力清单范围应包括但不限于行政执法，而是行政职权主体对外行使的直接影响相对人权利义务的权力。按照《指导意见》的要求，各省级政府可参照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别的分类方式，结合本地实际，制定统一规范的分类标准。

三、推行权力清单制度应遵循的原则和程序

推行权力清单制度，必须符合法定原则。没有法定依据，行政机关不得作出减损相对人权益或增加其义务的决定。

遵循简政放权原则。坚持使市场在资源配置中起决定性作用，激发经济社会发展活力；同时，要优化权力运行流程，减少办事环节，简化办事程序，提供优质服务，方便相对人。

遵循公开原则。政府行使行政权（除涉密依法不予公开外），应完整、准确地向社会公开职权名称、类型、依据、行使主体、运行流程、监督方式等基本信息。

遵循权责一致原则。除了直接面向相对人的行政职权外，政府部门还承担了越来越多的为履行政府公共服务、市场监管、社会管理和环境保护职能而必需的职责。政府部门的行政职权很多情况下也表现为行政职责，这要求在建立权力清单的同时，要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制；已经建立权力清单的，要加快建立责任清单。尚未建立权力清单的，要与建立责任清单一并推进。

按照《指导意见》的要求，推行权力清单制度，其一是“清权”。要对政府部门行使的直接面向相对人的行政职权，分门别类进行全面彻底梳理。

其二是“减权”。没有法律法规规章依据的职权和变相设置的审批，予以取消；可由行业组织或中介机构自律管理的职权事项，政府部门不再管理；可下放下级政府和部门的职权事项，及时下放并做好承接工作；虽有法律依据但不合全面深化改革要求和经济社会发展需要的，法定依据相互矛盾冲突的，调整对象消失、多年不发生管理行为的行政职权，要及时按程序提出取消或调整的建议。

其三是“确权”。地方和各级政府对部门经清理后拟保留的行政职权目录，按严密的工作程序和统一的审核标准，依法逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查；审查结果由政府常务会议或全体会议审核后，按规定程序确认。

其四是“制权”。地方各级政府部门对确认保留的行政职权，按照透明、高效、便民原则，制定行政职权运行流程图，大力减少工作环节，规范行政裁量权，明确每个环节的承办机构、办理要求和办理时限平。

其五是“晒权”。地方各级政府部门对确认保留的行政职权，除保密事项以外，以清单形式将每项职权的明称、编码、类别、依据、行使主体、流程图和监督方式等，及时在政府网站等公布。

四、把握推行权力清单制度的几个问题

推行政府权力清单制度，无先例可循，要大力推进改革创新，坚持攻坚克难，善于科学实施。

一是要根据法律立改废的情况、机构改革和调整的情况，相应调整权力清单，及时在政府网站等载体向社会公布，建立权力清单动态调整和长效管理机制。

各级地方政府要把中央部署的改革任务落实到位。各级党委要高度重视推行权力清单制度工作，切实履行对改革的领导责任，把这项工作列入重要议事日程，研究重大问题，把握改革方向。各省级政府要制定本地区推行权力清单制度工作方案。上级政府要加强对下级政府的指导和督促检查。

二是要在党委、政府统一领导下协调配合，特别是地方各级机构编制部门和政府法制部门要切实负起责任，会同有关部门积极做好推行权力清单制度工作。对推行权力清单制度情况，相关部门要适时组织督查。要坚持强化监督和问责，按清单严格行使行政职权，切实维护清单的严肃性、规范性和权威性，加大公开力度，建立有效监督机制。对不按照清单履行职权的单位和个人，依法依纪追究责任。

三是推行政府及其部门权力清单制度，既要坚持权力法定原则，又要大力推进改革创新，逐步完善；既坚持职权法定原则，将法律、法规、规章和“三定规定”等作为行政职权的依据，另一方面，发挥法规引领和规范改革的作用，实现立法和行政改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应行政体制改革发展需要。

四是要以推行权力清单制度为契机，不断推动行政体制改革；把推行权力清单制度与简政放权、政府职能转变等结合起来，形成改革合力。

目前中央政府主要是推行部门行政审批权力清单，地方政府主要是推行部门权力清单；有的中央部门或单位正在推行部门权力清单制度试点，如国家发展和改革委员会；少数地方，如北京市西城区政府等，已推行政府权力清单制度。按照《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》，要研究建立国务院部门权力清单和责任清单制度，开展编制权力清单和责任清单的试点工作。

五是要将依法行政与按清单行权、履职结合起来。建立权力清单制度，体现了依法行政的基本要求，但不能简单将按清单行权、履职与依法行政等同起来，还要推动法治政府的其他制度建设。

五、厘清政府及其部门的职权关系

一是政府与部门职权。政府部门，行使部门管理职责，但涉及政府部门的工作方针和重大行政措施，应向本级政府请示或报告，由本级政府决定；涉及政府全面或跨部门的职权应由本级政府负责。

二是中央与地方政府事权。地方政府管理本行政区域内行政工作，但外交、国防、海关等涉及国家主权的事项，金融、国税、外汇等关系国民经济命脉的事项，以及海洋、流域管理等跨行政区域的全国性事务，由中央政府管理。国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社保、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权；区域性公共服务作为地方事权；强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。国务院可规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的事项，一律下放地方。

三是不同地方政府间的职权。按照地方政府职能转变和机构改革的要求，地方政府要做好国务院和上级地方政府下放权力的承接工作；地方政府要合理确定下放层级；各省级政府要根据本地实际情况，具体划分地方各级政府管理权限，要将基层政府承接能力作为重要考虑因素，不宜简单地“一放到底”；对于涉及本地区重大规划布局、重要资源开发配置的项目，应充分发挥省级部门在政策把握、技术力量等方面的优势；由地方政府核准的项目，省级政府可以根据本地实际情况具体划分地方各级政府的核准权限；由省级政府核准的项目，核准权限不得下放。

市场监管原则上实行属地管理，由市县政府负责；省级政府主要负责维护市场统一和公平竞争以及对下级政府在市场监管方面的规范管理和监督指导。

四是权力清单制度涉及权力下放问题，而权力下放的总的原则是，凡是适宜于地方或基层办的事情，都由地方或基层决定和实行。中央政府权力下放，依据的是《宪法》第89条关于“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”等宪法职权和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》和国务院相关决定；地方政府权力下放，依据的是《地方组织法》第59条关于地方政府职权的规定和相关文件中“各省级政府要根据本地实际情况，具体划分地方各级政府管理权限”等规定和地方的相关决定。

行政权力下放还可以采取行政授权的方式。行政机关授权，不完全等同于“法律、法规和规章授权”，是行政机关依法授权给其他行政机关或社会组织，后者以自己的名义行使行政机关的部分权限，该行为的效果归于行政机关授权的机关或组织。如对暂不能下放的职权，相关部门可以委托下级政府部门行使，以委托部门的名义行使职权，该行为的效果归于委托的政府部门。如政府部门在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托下级政府部门实施行政许可。

第五节 进一步简政放权、加强监管和优化服务

一、打通“最后一公里”

三年多来，简政放权取得重大成绩，但与人民群众的期待和经济社会发展要求相比，还有很大差距。一方面，政府一些该放的权还没有放，手伸得还是太长；另一方面，已出台的简政放权措施尚未完全落实到位，“中梗阻”现象大量存在，“最后一公里”还没有完全打通。当然，“最先一公里”也有一些问题。

从国际比较来看，世界银行发布了全球2015年营商环境报告，我国虽比上年上升3位，但在189个经济体中仍排在第90位，主要原因还是各类行政审批等管制措施太多。

当前，世界经济复苏进程艰难曲折、复杂多变。我国经济发展进入新常态，“三期叠加”矛盾逐步凸显，到了爬坡过坎关键时期。当前经济运行总体平稳，一些方面出现向好的趋势。必须采取更有力的措施，把向好的趋势巩固住，把下行的压力顶住。这从根本上讲还要靠简政放权、放管结合、优化服务。

构建开放型经济新体制，需要靠深化简政放权等改革提供支撑。随着国际经贸格局深刻调整和我国资源要素条件变化，我国传统的竞争优势在弱化。当前国际市场低迷，我国进出口增长压力很大。因此，必须加快构建开放型经济新体制，建设面向全球的高标准自贸区网络和国际化、法治化营商环境，探索实行准入前国民待遇和负面清单管理模式，培育和扩大国际合作竞争新优势。这要求简政放权、放管结合、优化服务。

李克强总理在《全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上的讲话》中指出：“推进简政放权、放管结合和转变政府职能工作，要适应改革发展新形势、新任务，从重数量向提高含金量转变，从‘给群众端菜’向‘让群众点菜’转变，从分头分层级推进向纵横联动、协同并进转变，从减少审批向放权、监管、服务并重转变”，并要求统筹推进行政审批、投资审批、职业资格、收费管理、商事制度、教科文卫体等领域改革。

二、进一步简政放权

本届政府组建以来，各级政府简政放权，推进行政审批制度改革，取得重要进展，但要清醒地看到，行政审批制度总体上还有改革空间。

多次取消、下放行政审批事项后，剩下的都是极难啃的“硬骨头”，继续调整难度更大。2015年国务院政府工作报告提出加大简政放权、放管结合改革力度，另外，要求地方政府对应当放给市场和社会的权力，要彻底放、不截留，对上级下放的审批事项，要接得住、管得好。

从国务院出台的“审改”新措施可以看出，深化行政审批制度改革重点，主要在以下几个方面。

其一，政府职能要减得更有效，持续提高改革“含金量”。年底前，再取消一批“含金量”高的行政审批、投资项目核准及前置审批、资质资格许可认定、评比达标表彰等事项。清理取消中央指定地方实施的行政审批事项，2015年年底前取消200项以上，为地方放权进一步打开空间。有些地方政府也提出要求，如北京市加大推进行政审批制度改革力度，决定再精简200项以上审批事项。

其二，对现有非行政许可审批事项进行清理，并限期将面向相对人的非行政许可审批事项取消或依法调整为行政许可。国务院常务会议决定，按照依法行政要求，在去年大幅减少各部门非行政许可审批事项的基础上，分类清理剩余的非行政许可审批事项，对中小企业信用担保机构免征营业税审批等49项予以取消，对保健食品注册审批等20项按程序转为行政许可，对其他不直接涉及公众或具有行政确认、奖励等性质的事项调整为政府内部审批或通过权力清单逐一规范。国务院2015年2月27日印发《关于取消非行政许可审批事项的决定》，将84项非行政许可审批事项调整为政府内部审批事项。全面完成国务院部门非行政许可审批事项清理工作，今后不再保留这一审批类别。全面清理中央指定地方实施的行政审批事项，公布清单、锁定底数。不再保留非许可类审批事项，依法加强事中事后监管。

其三，严格落实规范行政审批行为的有关法规、文件要求，国务院和地方政府部门所有行政审批事项都要逐项公开审批流程，压缩并明确审批时限，约束自由裁量权，切实方便企业和群众办事；推行并联审批和网上审批，着力解决环节多、时间长、随意性大等问题。加快建设信息共享、覆盖全国的投资项目在线审批监管平台，实现部门间“横向联通”、中央和地方“纵向贯通”。

其四，继续推进工商注册便利化。减少一批企业登记注册和办事的关卡，切实清除创业创新路障；鼓励探索实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证三证合一；出台推进“三证合一”登记制度改革的意见，实现“一照一码”；全面推广使用组织机构代码，推动部门间数据互联互通，加强社会信用体系建设。

其五，继续改革前置审批。对属于企业经营自主权的事项，一律不再作为前置条件；对法律法规未明确规定为前置条件的，一律不再进行前置审批；对法律法规有明确规定的前置条件，除确有必要保留的外，通过修法一律取消；核准机关能通过征求部门意见解决的，一律不再进行前置审批；对确需保留的前置审批，一律制定目录，并向社会公布；除规划选址、土地预审等仍作为前置审批外，推行前置审批与项目核准“并联”办理，作为重要简政措施，加快办理速度。

其六，继续取消一批不合法不合规不合理的收费，切实减轻企业和群众负担。没有法律法规依据且未按规定批准、越权设立的收费基金项目，一律取消；擅自提高征收标准、扩大征收范围的，一律停止执行；属于政府提供普遍公共服务或一般性管理职能的行政事业性收费，不适应经济发展的政府性基金，没有法定依据的行政审批中介收费，一律取消；超过服务成本的收费和有较大结余的基金，一律降低征收标准。

其七，投资项目审批、核准事项取消或下放后，有关部门要相应调整有关审批权限，尽快做到同步下放；暂时不能同步下放的，相关部门要采取委托与核准机关同级的审批部门审批，或者建立同级受理机制等方式。实行限时办结制度；重点围绕开工建设环节和竣工投产环节，加强项目建设全过程监管。明确地方监管责任。实现部门间网络联通和信息共享。强化监督执法和信息公开。建立异常信用记录制度和“黑名单”制度。有的地方政府深化投资体制改革，如北京市提出深化投资项目审批流程改革，市级具有审批职能的部门进驻政务服务中心开展工作，实现审批规范化和集中化。

其八，对现有行政审批前置环节的技术审查、评估、鉴证、咨询等有偿中介服务事项进行全面清理，并进行规范。企业需要中介服务的，由企业自主选择；行政机关委托开展的中介服务，要通过竞争方式选择，并由行政机关支付费用；精简和取消一批审批中介事项，切实拆除“旋转门”“玻璃门”；抓紧制定并公布国务院部门行政审批中介服务事项清单；加快摘掉中介机构的“红顶”，与行政审批部门彻底脱钩，斩断利益链条。

深化简政放权，要注重把握好三点：一要开门搞改革。人民群众对改什么、如何改最有发言权。要从反映强烈的突出问题入手，确定深化改革的重点、措施和路径。二要上下联动。上级政府在设计改革方案时，要重视听取下级特别是基层政府的意见，使改革举措更具可行性、操作性。下级政府在贯彻执行上级要求的同时，要结合自身实际制定好落实的具体办法。除涉及国家安全、生态安全和公众健康等重大公共利益事项外，其他的审批事项原则上要以取消为主。确需下放的，各部门要协调同步；事项下放到哪一级，要根据地方各级政府的职责来确定，并考虑基层承受能力，不能层层往下甩包袱。三要由人民群众和实践评判改革成效。

三、加强监管

深化行政体制改革、转变政府职能，不仅要取消和下放权力，还要改善和加强政府管理，提高政府效能，增强依法全面履职能力，使市场和社会既充满活力又规范有序。

目前，我国市场经济秩序还很不规范。商事制度等改革之后，新的市场主体大批涌现，如果监管跟不上，市场秩序混乱现象会加剧，“劣币驱逐良币”的扭曲效应会放大，严重制约诚实守信经营者和新的市场主体发展。因此，在大量减少审批后，政府要更多转为事中事后监管，切实把市场管住、管好。

要转变监管理念。一方面，目前各种检查太多，随意性太大，企业疲于应付，还有不少寻租行为。另一方面，该监管的还没有管或没有管住、管好。政府监管要不扰民、不烦民但法度不缺，要制定科学有效的市场监管规则、流程和标准，向社会公示，使市场主体明晓界限、守法经营，并缩小监管者自由裁量权。同时，要依法开展监管，维护和保障市场公平竞争秩序。2014年6月，国务院出台了《促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，从市场准入到市场退出，从对市场主体的监管到对监管者的监管，从市场监管体制机制到市场监管保障制度，明确了具体改革措施，着力创新监管方式，推动依法监管、公正透明、权责一致、社会共治；颁布了《企业信息公示暂行条例》《社会信用体系建设规划纲要》（2014—2020年），着力发挥企业信用体系对企业行为的约束作用，提高全社会的诚信意识和信用水平，建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的市场监管体系。

要创新监管机制和监管方式，提高监管效能。一是实行综合监管和执法。抓紧建立统一的监管平台，同时清理整合各类行政执法队伍，推进跨部门、跨行业综合执法，形成监管和执法合力，避免交叉重复或留空白死角。二是针对取消下放的审批事项，要逐项研究提出相应的事中事后监管措施，包括告知性备案、发挥相关行业协会作用、制定行业从业标准、完善信用管理体系、定期不定期随机抽查和加大行政问责等，努力做到权力和责任同步下放，调控和监管同步强化。三是推进智能监管。积极运用大数据、云计算、物联网等信息化手段，探索实行“互联网+监管”模式。加快部门之间、上下之间信息资源的开放共享、互联互通。推进统一的社会信用体系建设，建立信息披露和诚信档案制度、失信联合惩戒机制和黑名单制度，让失信者一处违规处处受限。四是强化社会监督。

四、优化服务

“放管结合”只是转变政府职能的第一步，更高的要求是优化服务。政府提升服务水平是深化简政放权、推进政府职能转变的必然要求。

全心全意为人民服务，是党和政府的根本宗旨。尽管各级政府在加强服务方面花了不少力气，但公共产品短缺、公共服务薄弱等问题依然突出。加快解决这一问题，可以有效提升政府服务能力和水平，也可以增加有效投资、有利于顶住经济下行压力。

政府要为大众创业、万众创新提供全方位服务。“双创”有利于扩大就业和稳增长。一是加强政策支持。在降税清费减负基础上，要研究出台一批扶持创业创新特别是小微企业的政策措施。对众创空间、创新工场等各种孵化器，要在租金、场地、税费等方面给予支持。发挥财政资金杠杆作用，采取贴息、补助、创投基金等方式，撬动社会投入；完善投融资机制，大力发展风险投资、天使投资等投资方式，探索新型商业模式，多措并举帮助创业者解决资金困难问题。二是提供平台综合服务。创业创新需要什么服务，政府就要在这个平台上提供什么服务。强化政策、法律和信息咨询服务。加强知识产权保护。做好对大学生的就业创业指导服务和农民工的职业技能培训。这些服务有的政府部门可以直接提供，有的可以向专业机构购买，有的还要鼓励中介组织等积极参与。三是服务要便捷高效。继续办好政务服务中心和办事大厅，实行“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务”，规范流程、明确标准、缩短时间。

政府要为人民群众提供公平、可及的公共服务。增加公共产品和公共服务供给，政府不能唱“独角戏”，要创新机制，尽可能利用社会力量，凡是企业和社会组织有积极性、适合承担的，都要通过委托、承包、采购等方式交给他们承担；确需政府参与的，要实行政府和社会资本合作模式。既要努力提供充裕的公共服务，更要增强公共服务的公平性和可及性。要创新服务方式，最大程度地便民利民。有些服务事项，可以通过网上办理、代办服务、上门服务等方式来完成；如果需要群众直接来，要提前告知各种要求，力争来一两次就办成。对要求群众出具的各种证明，要清理规范，能免的就免、能合的就合，确实需要的，尽可能通过部门之间信息共享和业务协同来核查解决。各级政府及其工作人员都要有这样一个服务理念，就是宁可自己多辛苦，也要让群众少跑路。

政府要履行好保基本的兜底责任，切实保障困难群众的基本生活，消除影响群众干事创业的后顾之忧。