第四章 法治思维和法治方式与宏观调控

宏观调控是政府的首要职能。本章将探讨政府宏观调控职能的具体内容，特别是法治思维和法治方式对于促进政府宏观调控职能转变的作用。

第一节 国内关于宏观调控及其法治化的界定与争议

一、官方文献中的宏观调控及其法治化

官方文献中，1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》首先使用了“宏观调节”概念。而关于宏观调控的表述主要见之于四个三中全会通过的决议或决定。

（一）十三届三中全会

1989年中共十三届三中全会的决议指出：“进一步完善各项改革措施，逐步建立符合计划经济与市场调节相结合原则的经济、行政、法律手段综合运用的宏观调控体系”。这里，不仅提出了“宏观调控”概念，而且提出“经济、行政、法律手段综合运用的宏观调控体系”。

（二）十四届三中全会

1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制目标。1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》对宏观调控多有涉及，可以说是迄今为止对宏观调控最为全面界定的党的文献。主要的论断有：

第一，关于市场和政府的关系，提出“就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”, “政府管理经济的职能，主要是制订和执行宏观调控政策”。

第二，关于宏观调控的手段及其体系，提出“社会主义市场经济必须有健全的宏观调控体系”; “建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系”, “政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动”。与十三届三中全会提出的“经济、行政、法律手段综合运用的宏观调控体系”相比，主要的变化是：形式上，三大手段的排序发生了明显变化，行政手段由第二位变为第三位，且正面用限定词“必要的”限制，反面用“不直接干预企业的生产经营活动”限定。实质上，明确指出“宏观调控主要采取经济办法”，并对经济办法的内容提出了具体要求。例如“近期要在财税、金融、投资和计划体制的改革方面迈出重大步伐，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制，加强对经济运行的综合协调”, “计划提出国民经济和社会发展的目标、任务，以及需要配套实施的经济政策”, “中央银行以稳定币值为首要目标，调节货币供应总量，并保持国际收支平衡”, “财政运用预算和税收手段，着重调节经济结构和社会分配。运用货币政策与财政政策，调节社会总需求与总供给的基本平衡，并与产业政策相配合，促进国民经济和社会的协调发展”, “中国人民银行作为中央银行，在国务院领导下独立执行货币政策，从主要依靠信贷规模管理，转变为运用存款准备金率、中央银行贷款利率和公开市场业务等手段，调控货币供应量，保持币值稳定……组建货币政策委员会，及时调整货币和信贷政策”。这里需要特别指出的是，明确经济手段主要包括财税、金融、投资、计划，计划的主要任务是“提出国民经济和社会发展的目标、任务”，计划与经济政策的关系是计划需要“配套实施的经济政策”，而有关的经济政策包括货币政策、财政政策和产业政策。

第三，宏观调控的主要任务是：保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。

第四，关于宏观调控的法治化，提出“坚持社会主义法制的统一，改革决策要与立法决策紧密结合，立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革顺利进行。要搞好立法规划，抓紧制订关于规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障、促进对外开放等方面的法律”。

（三）十六届三中全会

2003年十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：完善国家宏观调控体系。进一步健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系。国家计划明确的宏观调控目标和总体要求，是制定财政政策和货币政策的主要依据。财政政策要在促进经济增长、优化结构和调节收入方面发挥重要功能，完善财政政策的有效实施方式。货币政策要在保持币值稳定和总量平衡方面发挥重要作用，健全货币政策的传导机制。重视人口老龄化趋势等因素对社会供求的影响。完善统计体制，健全经济运行监测体系，加强各宏观经济调控部门的功能互补和信息共享，提高宏观调控水平。与十四届三中全会《决定》的提法相比，主要的变化有：一是进一步明确了宏观调控体系主要包括“国家计划和财政政策、货币政策”，二是进一步明确了国家计划与财政政策、货币政策的关系，三是进一步明确了财政政策和货币政策主要功能。

（四）十八届三中全会

党的十八大报告《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》进一步提出“完善宏观调控体系，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在提出“加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系”的同时，指出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”与十四届三中全会的关于宏观调控的全方位规定相比，十八届三中全会主要在宏观方面强调了宏观调控及其体系建设的重要性，具体内容上并无过多涉及，没有列明宏观调控手段的外延。

（五）其他文献

此外，值得一提的是2011年全国人大通过的《“十二五”规划纲要》，其在阐述“加强和改善宏观调控”时指出：“加强财政、货币、投资、产业、土地等各项政策协调配合，提高宏观调控的科学性和预见性，增强针对性和灵活性，合理调控经济增长速度，更加积极稳妥地处理好保存经济平稳较快地发展、调整经济结构、管理通胀预期的关系，实现经济增长速度和结构质量效益相统一。”与其他中央文献相比，一个重大变化是将“土地政策”也纳入了宏观调控政策范畴。然而，之后召开的十八大和十八届三中全会均没有指出宏观调控手段的外延，因此，产业政策、土地政策在官方层面是否依然属于宏观调控手段并不确定。

最后还需要指出的是，十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（《决定》）提出“依法加强和改善宏观调控”，将“制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规”纳入重点领域立法范畴。

二、学者关于宏观调控及其法治化的争论

（一）关于宏观调控的争论

“宏观调控”是具有中国特色的，用来诠释政府与市场关系的一个关键词。这一概念相当于西方市场经济国家所称的“宏观经济调控（调节、调整、协调）”。

关于宏观调控的含义，学界有广义论、狭义论和特色论。广义论者认为宏观调控等同于政府干预，将市场失灵的所有表现都作为宏观调控的依据，因而将政府的所有经济职能都纳入宏观调控的范畴。狭义论者则认为宏观调控仅指运用财政政策和货币政策调节社会总需求。“特色论者认为中国的宏观调控是属于中国特色的国民经济管理行为，是基于中国经济转型的实践衍生的理论概念，从目标选择到手段选择都不能用经济学理论来解释。”三种观点对宏观调控是政府干预、调节市场经济的行为，是国家的经济管理职能行为的认识方面没有分歧，主要的争论表现在以下两个方面。

1．关于调控手段

狭义论将宏观调控手段局限于货币工具和财政工具之内，如许小年认为“宏观政策有且只有两类，即货币政策与财政政策”, “宏观调控从来不以产业结构为目标”。樊纲等人也认为：宏观调控不是指经济计划，也不是指产业政策和收入政策，而是指通过政府支出与货币供给政策，对经济运行的总量关系进行调节。“经济学界一般认为，宏观调控等于宏观经济调控，调控的主体是政府或国家，客体是国民经济总量……手段是货币、财税等宏观经济政策，不包括产业政策、结构优化标准和环境政策等。”

广义论者则将政府针对宏观调控对象而采取的一切经济措施都纳入宏观调控手段之内。“宏观引导调控所釆用的调节手段，主要包括税率、利率、汇率等经济杠杆和其他财政、税收、金融、信贷、价格、工资等方面政策工具及其运用，特别是它们的综合运用”。

特色论更是将经济手段、行政手段、法律手段等必要的多元化手段全部纳入宏观调控手段之内。

2．关于调控对象和范围

广义论与狭义论所持的观点对宏观调控不调节和不干预经济结构、配置经济资源方面基本是一致的，而特色论所持的观点则认为宏观调控除此之外还包括资源配置和经济结构。广义论、狭义论、特色论对宏观调控的对象是宏观经济总量、社会需求、总供给中的单一目标还是多数目标或者是全部目标的认知还是有所不同的；特色论强调其中的全部，广义论和狭义论则强调其中的单一目标或者二个多个目标。

（二）关于宏观调控法治化的争论

有学者认为，宏观调控法制也不可能通过制定《宏观调控法》之类的法律来实现，而是要通过权责统一、过失责任、司法最终解决等朴素的法治原则加以落实。还有学者进一步指出：“法律只能调整稳定、确定的社会关系，而对飘忽不定的社会关系，法律是望而却步的”, “宏观调控的客体——经济波动、宏观调控的手段和宏观调控的效果都具有相当的不确定性。因此，立法者无法用法律使之确定化、稳定化”。

但主张宏观调控法治化的学者认为，宏观调控活动中主要的社会关系是基本稳定的，可认知的、已认识的，能够抽象的，其与法律调整某类较为稳定的社会关系的客观要求并不矛盾。

第二节 国外关于宏观调控及其法治化的争论和做法

一、理论上的争论

宏观调控是19世纪末20世纪初社会化以来政府的新职能，与“行政国”的出现是同步的。它具有两项典型特征：一是极强的专业性和技术性。二是灵活性。

在西方市场经济国家，一般不使用“宏观调控”概念。与我国“宏观调控”相当的概念是“宏观经济调控（调节）”（macroeconomic regulation）、“宏观经济调整”（maeroeconomic adj ustment）、“宏观经济协调”（macroeconomic coordination）“宏观经济政策”（macroeconomicpolicy）。

关于宏观调控的范围，“在西方经济学中，宏观政策工具（调控）几乎可与国家干预通用；国家为弥补市场缺陷对国民经济进行调节和控制的各种措施都可归纳为宏观政策工具，包括反垄断、国家投资、各种宏观经济手段。所以，在西方经济学中，市场规制和国家投资经营（国有化）也是西方经济学所谓的宏观经济政策工具。目前非常流行的西方经济学的经典教材除了涉及财政、税收、金融、价格、产业政策等宏观政策工具外，对反垄断、国有化和私有化也都有涉及”。

关于政府干预市场波动的模式，在美国有“权变派”和“规则派”对立的主张，前者主张“相机抉择”，用非法律规则化的专业人员决策，即灵活的政策应对变化无常的经济波动；后者认为相机抉择的政策会令国人饱受调控主体无能、滥用权力和调控时间不一致之苦，主张为调控主体制定规则，用法律处理经济波动。“在最一般的水平上，关于‘固定规则与相机抉择’的争论可以归结为：灵活决策的优势是否会被由自由决策带来的不确定性和滥用权力的潜在可能性所抵销并超越。”

二、实践中的做法

宏观调控在西方从一开始就是法治的。在西方人看来，如此重大之政府行为的“非法治化”是不可思议的。且不说德国1967年《经济稳定增长促进法》和美国1978年《充分就业和平衡增长法》，这两部法律相当于国家宏观调控基本法，规范国家的宏观调控行为，不仅规定了宏观调控的目标，即通常被称为“魔鬼四角”的增长率、就业、价格、经济平衡，而且还规定了宏观调控的主体及其权限和相应的宏观调控决策程序。即使“相机抉择”的宏观调控模式，也是在宏观调控权法定机制安排下的产物。“相机抉择”权主要存在于西方国家，特别是美国宏观经济政策运用中的货币政策的决策、实施过程中。这一权力一般是由宪法、银行法所规定的，其货币调控目标、幅度等均由法律规则予以规范，以增加公众对宏观调控手段的可预见性。

总的来看，除了上述宏观调控基本法的实践外，西方发达国家宏观调控立法及经验主要集中在以下几个方面。

（一）财政金融法

无论中国还是西方，都认为财政金融领域立法是宏观调控立法的核心领域。美国早在1912年和1913年先后出台了《预算和审计法》和《联邦所得税法》《联邦储备法》，此后，在20世纪30年代罗斯福新政期间出台了《1933年银行法》《金融改革法》《农业经济调整和农业信贷法》等。而美国1978年颁布《充分就业与平衡增长法》“为美国的宏观调控措施，尤其是联邦储备委员会的金融与货币措施的独立化和非政治化提供了制度基础”。

（二）计划法

德国早在1936年就制定了1936—1940“四年计划”。法国自1947年开始实施第一个计划，之后连续实施了十几个国民经济中期计划。性质上，这些计划基本上是指导性的，而非政府指令。法国注重运用经济政策和经济杠杆诱导企业行为和经济发展。1982年，法国通过一项《计划改革法案》，规定减少国家直接干预，使计划更加注重指明经济发展方向和对宏观经济的协调与平衡。日本1955年由内阁会议通过第一个正式作为政府经济计划对待的1956—1960年计划，此后每届政府都制定中长期计划，并且每年颁布短期计划《政府经济展望》。为实现国家计划，日本制定了许多相关法律，在计划与立法的配合上有许多成功的经验。与法国一样，日本的计划也没有严格约束力，只是关于经济政策的意见汇编和经济前景预测，以供私人企业和公共事业参与，并成为国家活动的依据。虽然如此，但他们都承认计划对于全国各种经济的导向作用。实际上如日本等国家的这种指导性计划所预期的目标大都能得到较好实现。

计划法的概念有狭义、广义之分。狭义的计划法是指集中规定国家计划编制和实施的指导思想、原则、管理体制和程序的综合性法律规范性文件。广义的计划法除前者以外，还包括其他法律、法规中有关计划的内容、编制和实施的法律规范。计划本身不等于法律。将计划内容制定为法律的方式大致有两种：一是根据国家计划制定经济政策，又根据经济政策制定有关法律。例如，日本为实现“生产扩充计划”而运用《炼钢事业法》和其他各种事业法，为实现“物资动员计划”而运用《进出口物品等临时措施法》和《国家总动员法》等。在这种情况下，“法律本身并未设立对计划的任何规定，而计划则在法律的背后，成了根据这些法律制定的各种行政活动的实质性标准”。二是在立法中规定有关计划。例如，日本在《确保粮食临时措施法》中规定“农业计划”，在《中小企业现代化促进法》中规定“中小企业现代化计划”和“中小企业结构改革计划”等。德国的《促进稳定与增长法》第10条规定了长期投资计划和在这种计划基础上制定的联邦政府中期财政计划。在这种情况下，计划被直接纳入法律之中。以上这些都属于广义的计划法。

（三）产业政策法

产业政策方面的立法很多，如美国的《全国产业复兴法》《农业调整法》。在日本，产业指导法主要有四类：基本的法律规范、培育振兴的法律规范、协调产业内部企业关系的法律规范、调整援助的法律规范。其特征是具体的产业指导立法都有相应的产业指导规划为依据。日本的产业指导立法对于日本的宏观经济起到了直接的调控作用。

（四）宏观调控决策主体的优化

西方发达国家通过法治化的方式来优化宏观调控的决策主体已有较为丰富的立法实践。比如《德国经济稳定和增长促进法》就明确规定，在联邦政府设立国家经济增长委员会，其构成人员包括（1）联邦经济部长和财政部长；（2）每个州的一名代表；（3）四名来自乡镇和联合乡镇的代表，代表的人选由联邦参议会在社区最高联合会推荐的基础上决定。其职责之一，是“实现本法目标的一切经济政策措施”。

（五）经济政策

经济政策是连接国家计划与各种调节手段的中介。它分解计划所规定的经济发展总任务和各种宏观经济总量指标，形成各个方面的基本行为方针和准则，并使各种调节手段能直接发挥作用。经济政策也不等于法律，不需要将所有的经济政策都制定为法律。但对于各个时期国家的各项基本经济政策，通常制定相应的法律，使政策内容更加规范化，并赋予法律效力，以保障更好地实施。所谓经济政策法，就是指体现国家各项基本经济政策实体性内容的各种法律规范。它们是国家宏观调控法体系中的主体部分。国家经济政策的种类很多，通常包括产业政策、投资政策、财政税收政策、货币金融政策、外贸外汇政策、国民收入分配政策、消费政策等，有时国家还制定内容更加全面的综合性的国民经济基本政策。因此，经济政策法也通常包括产业政策法、投资政策法、财政税收政策法、货币金融政策法等。有些国家还制定了内容更加全面的综合性的国民经济基本政策法。例如，德国1967年颁布的《促进稳定与增长法》、美国1976年颁布的《充分就业和国民经济平衡增长法》即为该国的基本经济政策法。

此外，值得一提的是法国国有企业的立法。在法国，国有企业的立法、计划法以及相关的财政税收法共同组成了宏观调控立法。与其他西方发达国家不同，法国国有企业数量庞大，国有经济在国民经济中占有重要地位。法国政府认为，强大的国有经济是在现代市场经济条件下有效实行国家干预和调节、进行宏观经济管理的物质条件。法国将发展国有经济作为政府对经济进行直接干预和间接控制的重要形式。为了保证这一手段的有效进行和存在，法国通过制定国有企业相关的立法以及控制国有企业的人事任免等事项来对国有企业进行控制，并进而对国民经济施加干预和影响。

总的来看，国家宏观调控所采用的调节手段，虽然也包括使用某些强制性手段，但主要是对社会各种经济活动进行指导、鼓励、提供帮助和服务，属于促导型的。它们主要包括税率、利率、汇率等经济杠杆和其他财政、税收、金融、信贷、价格、工资等方面政策工具及其运用，特别是对它们的综合运用。这些调节手段及运用应当法制化，应由法律规定可以使用哪些调节手段，它们的使用机关、权限范围、使用程序和方法等，避免随意性。这些多规定于财政法、税法、金融法、外汇法、价格法等综合性法律之中，政府及其有关主管部门也颁布一些单项法规。

第三节 我国宏观调控及其法治化的进程和问题

一、我国宏观调控及其法治化进程

新中国的宏观调控始于改革开放，计划经济年代是不需要宏观调控的。2006年，史际春、肖竹撰文指出，“按照经济学界的一般说法，改革开放以来我国进行了六次宏观调控”，分别是“1979—1981年、1985—1986年、1989—1990年、1993年下半年—1996年的收缩型宏观调控和1998—2002年的扩张型宏观调控以及正在进行中的新一波宏观调控”。限于资料和篇幅，我们无法也无意全景展现我国宏观调控的实践进程，这里主要以2003年以来的房地产调控和2008年4万亿元投资两个典型事例予以说明。

（一）房地产调控

房地产调控应该是改革开放以来最为频繁、持续时间最长的调控。自从2003年将房地产业确定为国民经济的支柱产业以来，围绕房地产调控的新政不断出炉。下面根据《2003—2013年中国房地产调控政策一览》等资料，简单梳理十多年来房地产调控的主要措施。

2003年，国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（简称18号文件）明确将房地产行业作为国民经济的支柱产业。

2004年共出台两项政策。3月，国土资源部、监察部联合发文，严令各地须在当年8月31日前将协议出让土地中的“遗留问题”处理完毕，否则国土部门有权收回土地，纳入国家土地储备。此举被称为“8·31”大限，是中央政府从土地供给抑制房地产过热的举措，调控开始。10月，央行十年来首次宣布上调存贷款利率。

2005年共出台六项政策。3月，央行决定即日起调整商业银行自营性个人住房贷款政策，宣布取消住房贷款利率优惠政策；对房地产价格上涨过快的城市或地区，个人房贷首付比例从20%上调到30%。同月，国务院出台八点意见稳定房价，简称“国八条”（老国八条）。具体内容是：一是高度重视稳定住房价格；二是将稳定房价提高到政治高度，建立政府负责制；三是大力调整住房供应结构，调整用地供应结构，增加普通商品房和经济住房的土地供应，并督促建设；四是严格控制被动型住房需求，主要是控制拆迁数量；五是正确引导居民合理消费需求；六是全面监测房地产市场运行；七是积极贯彻调控住房供求的各项政策措施；八是认真组织对稳定住房价格工作的督促检查。5月，国务院办公厅发出通知，转发建设部等七部委《关于做好稳定住房价格工作的意见》（新国八条），要求各地区、各部门要把解决房地产投资规模过大、价格上涨幅度过快等问题，作为当时加强宏观调控的一项重要任务。9月，银监会212号文件收紧房产信托。10月，国家税务总局发布《关于实施房地产税收一体化管理若干具体问题的通知》，文件正式明确个人买卖二手房须缴纳个人税。

2006年共出台十一项政策，调控从指导意见转向可操作性。4月27日，房贷利率再次上调。5月24日，时任国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，会上提出了促进房地产健康发展的六项措施（国六条）：一是切实调整住房供应结构；二是进一步发挥税收、信贷、土地政策的调节作用；三是合理控制城市房屋拆迁规模和进度，减缓被动型住房需求过快增长；四是进一步整顿和规范房地产市场秩序；五是加快城镇廉租房制度建设，规范发展经济适用房，积极发展住房二级市场和租赁市场，有步骤解决低收入家庭住房困难；六是完善房地产统计和信息披露制度，增强房地产市场信息透明度。5月29日，国务院办公厅出台《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，被称为九部委15条（限制套型70/90政策），对国六条进一步细化，而且对套型面积、小户型比例、新房首付比例等做出量化规定。5月31日，国税总局出台《关于加强住房营业税征收管理有关问题的通知》，规定6月1日后，个人将购买不足五年的住房对外销售全额征收营业税。7月6日，未取得预售许可证的楼盘不得发布预售广告。7月11日，建设部联合其他五部委下发《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》（171号文件），被称为“外资限炒令”。7月26日，108号文件要求全国范围内强制征收二手房转让个人所得税。8月1日，土地新政《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》正式施行。8月19日，央行上调金融机构人民币存贷款基准利率。8月30日，建设部出台《城镇廉租房工作规范化管理实施办法》。9月，《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》，整顿房地产市场。

2007年共出台八项政策，其中五次加息，其他三次为：1月，建设部规范房产经纪行业，资金监管、网上签约、标准买卖合同三大详尽相互配合的文件一起出台，引导二手房交易进入良性、正规的轨道。6月5日，上调金融机构人民币准备金率。9月27日，央行出台新政，二套房首付比例不得低于50%，贷款利率上浮至1.1倍。

2008年共出台十六项政策，其中，三次上调存款准备金率，两次下调存款准备金率，三次下调贷款利率，一次优惠贷款利率，金融危机爆发成为政策分水岭。其他调控措施有：3月，建设部70/90政策适用范围扩大到经济适用住房。5月30日，商品住宅开发不得超过三年，土地管理不作为将受严惩，6月1日起执行。6月10日，税务总局规定，企业为个人购买房产需征个人所得税。7月14日，国土部表示，小产权房不给宅基地证。8月11日，国务院新规，商品房销售应明示能源消耗指标，并附上住房保修书和住宅产品说明书。8月14日，三部委联合印发《2008年廉租房工作计划》，新增廉租住房保障户数250万户，达到350万户。8月25日，央行银监会联合发文要求严格建设项目贷款管理，土地质押必须有土地证，贷款额度不得超过质押物价值的七成，贷款期限原则不超过两年。对利用农村集体土地开发商业性房地产不得发放任何形式的贷款，对购买农村集体土地上建设住房的城镇居民不得发放住房贷款。10月9日，储蓄存款利息所得税暂免征收个人所得税。10月12日，十七届三中全会决定，土地或可转让抵押继承。同日，系列新政支持房地产，包括11月1日起，个人首次购买90平方米以下普通住房，契税下调到1%，免征印花税，免征土地增值税；首次购买住房和改善性普通住房提供贷款利率7折优惠，最低首付下调为20%。地方政府可制定鼓励住房消费的收费减免政策。

2009年，前半年出台的政策仍然有利于房地产市场发展，尤其是地方政府可自主出台救市政策。后半年由于房价快速飙升，投机日盛，房地产宏观调控再次卷土重来。5月21日，国家税务总局制定《土地增值税清算管理规程》。10月9日国务院常务会议决定，2010年1月1日起，个人住房转让营业税征免时限由两年恢复到五年，其他住房消费政策继续实施。10月24日国务院常务会议提出调控房地产的“国四条”：增加普通商品住房的有效供给；要继续支持居民自住和改善性住房消费，抑制投资投机性购房，加大差别化信贷政策执行力度；加强市场监管；继续大规模推进保障性安居工程建设。

2010年，主要的调控措施有：1月10日，国务院出台“国十一条”，严格二套房贷款管理，首付不得低于40%，加大房地产贷款窗口指导。1月21日，国土资源部发布的《国土资源部关于改进报国务院批准城市建设用地申报与实施工作的通知》提出，申报住宅用地的，经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地占住宅用地的比例不得低于70%。3月10日，国土资源部再次出台了19条土地调控新政，即《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》，该通知明确规定开发商竞买保证金最少两成、一月内付清地价50%、囤地开发商将被“冻结”等19条内容。3月22日，国土资源部会议提出，在今年住房和保障性住房用地供应计划没有编制公布前，各地不得出让住房用地；将在房价上涨过快的城市开展土地出让招拍挂制度完善试点；各地要明确并适当增加土地供应总量；房价上涨过快、过高的城市，要严控向大套型住房建设供地。3月23日，国资委要求78户不以房地产为主业的中央企业要加快进行调整重组，在完成企业自有土地开发和已实施项目等阶段性工作后要退出房地产业务，并在15个工作日内制订有序退出的方案。（国有企业调控类似法国，其实更像行政手段）。4月2日，财政部下发通知称，对两个或两个以上个人共同购买90平方米及以下普通住房，其中一人或多人已有购房记录的，该套房产的共同购买人均不适用首次购买普通住房的契税优惠政策。4月7日，国家发改委发布2010年经济社会发展工作重点提出，要进一步加强房地产市场调控，增加普通商品住房的有效供给，支持普通自住和改善性住房消费，大力整顿房地产市场秩序。4月14日，国务院常务会议指出，全球金融危机的影响仍在持续，将保持货币信贷适度增长，坚决抑制住房价格过快上涨，并将加快研究制定合理引导个人住房消费的税收政策。4月15日，国务院出台具体措施，要求对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍。对购买首套住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭，贷款首付款比例不得低于30%。同日，国土资源部公布2010年住房供地计划，当年拟计划供应住房用地总量同比增长逾130%，其中中小套型商品房将占四成多，超过去年全国实际住房用地总量。4月17日，《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（也被称为“国十条”）发布，中央对房地产市场进行史上最严厉的宏观调控，除了考核问责、市场监管（包括严禁非房地产主业的国有及国有控股企业参与商业性土地开发和房地产经营业务等）等内容外，其他政策有：实行更为严格的差别化住房信贷政策，对第一、二、三套房的首付比例、贷款利率等作了具体规定，尤其规定了限制异地购房及赋予地方人民政府在一定时期内限定购房套数的临时性措施权力，发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用，增加居住用地有效供应，加快保障性安居工程建设等具体有效的措施。

2011年，1月18日银监会指出，继续实施差别化房贷政策。1月26日公布的新“国八条”，把二套房贷首付比例提至60%，贷款利率提至基准利率的1.1倍，第三套及以上住房不发放商业贷款。1月28日房产税在上海、重庆试点。2月，住建部与地方签订保障房责任书，加大保障性住房建设和供应，增加住房用地有效供应。

2012年，住建部启动全国40个城市的个人住房信息系统的建设工作。四大行首套房贷利率降到基准线。

2013年，国务院常务会议提出“新国五条”，内容包括：完善稳定房价工作责任制，坚决抑制投机投资性购房，增加普通商品住房及用地供应，加快保障性安居工程规划建设，加强市场监管等内容。

2014年，新一届中央政府调整了房地产调控的思路。主要表现在：（1）分类调控。国务院总理李克强在3月5日的政府工作报告中提出：“针对不同城市情况分类调控，增加中小套型商品房和共有产权住房供应，抑制投机投资性需求，促进房地产市场持续健康发展。”从2005年至2013年，每一年的总理政府工作报告都提到了“调控”“遏制房价上涨”等字眼，唯独2014年，“房地产调控”字眼没有出现在政府工作报告中。但这不意味着政府不调控，而是不再一味地采用行政手段来遏制房价过快增长，更加灵活机动的市场手段被融入其中，比如热点城市抑制投资投机需求，非热点城市政策调控相对会宽松。（2）支持首套房贷。5月12日，央行副行长刘士余召集了15家银行负责人进行座谈。央行要求银行“优先满足居民家庭首次购买自住普通商品住房的贷款需求”, “合理确定首套房贷款利率水平”, “及时审批和发放符合条件的个人住房贷款”。（3）限购相继取消。从6月下旬呼和浩特发文取消限购以来，全国多数城市相继取消或者大幅度松绑限购。（4）“9·30”房贷新政。9月30日，中国人民银行、中国银监会联合下发《关于进一步做好住房金融服务工作的通知》（以下简称“9·30房贷新政”），内容涉及加大对保障房金融支持、支持居民合理住房贷款需求、支持房企合理融资需求等多项政策。其中，最受购房者欢迎的是“贷清不认房”、贷款利率下限为基准利率的0.7倍等措施。（5）放宽公积金贷款。

综观2003年至2014年期间的房地产调控政策，主要特点有：（1）调控手段的多样化。这里既有利率、准备金率、税收等货币、财政手段，也包括土地供应规模、供应结构以及土地执法尺度等土地政策，还有直接让国有房地产企业退出房地产及某类国有企业不得涉足房地产的政策；既有对保障性住房的规定，也有对商品房价格目标的直接设定及责任规定，还有对房屋户型结构、面积的具体要求；有并非专门针对房地产的税收、利率等财政、货币手段调整，也有专门针对房地产的定向财政、货币手段……等等。（2）2013年新一届中央政府产生前后的政策有很大不同。这种不同又表现在以下几个方面：一是在数量上，2013年新一届中央政府产生之前，房地产调控政策频繁出台，尤其是在2006—2010年期间，有些年度出台宏观调控政策达十多项，有时接二连三出台政策。但在2013年新一届中央政府产生之后，针对房地产调控的政策大大减少。二是在调控手段上，2013年新一届中央政府之前，综合运用了经济、行政、法律等多种手段，尤其是大量运用了行政直接干预的手段，比如土地供应方面、直接限制购买房屋的套数等。（3）在调控主体上，中央政府和部门为主，但地方政府也出台了大量限购措施。同时，中央政府和地方政府在房地产调控方面，存在步调不一致甚至“唱反调”的情况。

（二）2008年4万亿元刺激经济计划

2008年11月，在美国政府7000亿美元救市计划之后，我国国务院常务会议也作出了“进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施，到2010年底投资各项工程建设约4万亿元人民币”的刺激经济决定。在这些政府干预经济、干预市场的手段和措施频频出击下，国家和政府调节经济和干预市场的效果积极显现。“社会各界在肯定我国政府对国际和国内经济勇于负责、积极支持国际国内经济复苏的同时，对此次政府利用财政资金刺激、扶助经济的决策中应履行什么程序、该资金来源和去向的明细信息是否应公开以及如何公开、该政府刺激经济资金的使用绩效应如何监督和评价、应由谁对此次刺激经济决策负责等问题进行了热议和争论。”其实，从4万亿元投资落地的过程来看，主要措施是政府直接指示银行放贷款、上项目，4万亿元救市资金大部分都流入了国有部门，也就是说主要还是通过直接的行政审批和对国有企业（包括国有金融企业）的控制实现刺激计划，这在事实上造成了一定程度的“国进民退”等负面影响。有些领导干部认为，中国解决金融危机靠的就是国家的行政手段，没有国家的行政调控手段，就不能取得这么显著的成就。对此，著名经济学家吴敬琏认为，我国在金融危机期间的行政干预本来是一种短期性的做法。但是，在中国的社会条件下，就很容易把它解释成是一种社会发展的趋势问题，甚至把前几年有人针对所谓“华盛顿共识”提出的所谓“北京共识”提升到“中国模式”的高度，说是以强有力的政府控制整个社会经济体系为特征的“中国模式”将成为世界仿效的榜样，这是一种误解。经济危机期间政府采取的刺激经济政策早晚都是要退出的，由于我们采取的是政府直接指示银行放贷款、上项目的办法，比某些西方国家的难度要更大。吴敬琏认为，中国的市场经济面临的主要危险是国家的过度干预，市场过度依赖于国家的公权力，就会造成“权贵市场经济”，所以他大声疾呼市场经济需要法治。

当然，围绕宏观调控的讨论、争论还远不止于此。一些地方针对机动车的限购、限行措施也引起了社会的广泛讨论，甚至质疑；而诸如2005年证券交易印花税上涨风波等所谓“半夜鸡叫”式的政策出台，更是引起了巨大社会反响。当然，对2011年国家发改委为控制物价上涨而开展的大规模“约谈”行业协会和重点企业的做法的性质认定等也有不同看法。而从“十一五”开始，计划改为规划，标志着国家告别主要运用行政手段追求计划目标的计划经济方式。

总的来看，从中国的“宏观调控”词语的起源及其发展可以看出，中国宏观调控中所包含的国家或政府不直接干预企业和微观经济，运用财税、金融、货币等经济变量手段和工具调节经济总量（调节总需求，使总需求与总供给保持相适应）并调节经济增长合理等内容与西方国家的宏观经济政策的含义几乎是同一的。当然，中国的宏观调控除了这些内容外，在国家调节经济的目标方面，还包括总供给、经济结构、产业结构的调节；在调控的手段和工具方面，还包括投资、产业、土地、计划等经济手段和工具以及必要的行政手段；在后者意义上，中国的宏观调控与西方国家的宏观经济政策又是不同一的。

在宏观调控的法治化方面，1993年，“宏观调控”一词被写入《宪法》，当年通过的《宪法修正案》第15条明确规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控。”有关部门曾经一度启动了《宏观调控法》的立法程序，在单行法方面，也出台了《预算法》《人民银行法》《税收征管法》《价格法》等法律。

二、我国宏观调控法治化存在的问题

（一）宏观调控的界限不明

从前述对房地产市场调控、2008年金融危机之后的调控及对机动车等采取的调控实践来看，在调控措施方面，财政、金融、土地、产业政策、保障性住房、市场监管，乃至直接限制购房套数、某类企业不得进入房地产市场等措施五花八门、不一而足，似乎“需要政府管的涉及面比较广的社会和经济乃至文化事务都是宏观调控”，“宏观调控是个筐，什么都往里面装”。毫无疑问，在2013年新一届中央政府履职之前，政府过多地使用了直接干预经济运行的行政手段，宏观调控权有被认为滥用的嫌疑。“目前，我国有一种泛宏观经济调控的思潮，把政府干预经济的所有行为都当做宏观调控。”甚至，“我国存在着较为突出的干预权滥用和干预权扩张的趋势，一些地方政府往往也借用‘宏观调控’的名义，损害部分市场主体的利益，实行地区封锁和地方保护主义，严重干扰正常的经济秩序，如果不给宏观调控正名，乡长、村长也可以进行所谓的‘宏观调控’。这显然是有违宏观调控本身含义的”。

（二）宏观调控权力配置不到位

宏观调控界定不清、宏观调控措施外延不定，自然影响到宏观调控权的配置。从实践来看，这种宏观调控权配置不明的问题主要表现在两个方面。

一是在横向宏观调控权配置方面，立法、行政、司法三权之间对于宏观调控权的配置不平衡，突出表现在行政权“一股独大”，立法机关在宏观调控的决策方面几乎没有大的作为，司法机关对宏观调控权的监督作用有限。例如在税收权的配置方面，为了在改革开放中获得更大的灵活性，20世纪80年代中期，全国人大常委会根据国务院的请示，作出了《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》。该决定规定，“授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。国务院发布试行的以上税收条例草案，不适用于中外合资经营企业和外资企业。”通过全国人大常委会的委托授权，国务院取得了税收的决定权。虽然2000年《立法法》将税收列为相对法律保留事项，但税收权始终被国务院行使。直到2015年修正后的《立法法》才进一步明确规定了税收权由法律规定。再如，在宏观调控权的责任方面，《中国人民银行法》第48条、49条、50条和51条之中，这四条规定主要侧重于对直接性调控行为违法责任的追究，责任承担主体只限定于自然人而不包括机关，责任形式也主要集中在刑事和行政处分两个方面，不够全面和具体。可以说，现有的调控责任追究机制很不健全。

二是纵向宏观调控权配置方面，中央固然是主角，但地方政府也在不断行使宏观调控权，而且这里的地方政府似乎没有级别的限制，以至于出现了似乎乡长、村长也可以进行“宏观调控”的担忧。此外，在中央政府和职能部门之间，宏观调控权的配置过于集中，大多数宏观调控措施的出台都是以国务院的名义作出的。

（三）宏观调控程序缺乏

从宏观调控决策的实践来看，总体表现得比较随意。诸如中央4万亿元和地方更大规模刺激经济计划的出台，都没有严格的程序控制。实践中，甚至出现了“半夜鸡叫”式宏观调控政策出台的情况。

（四）宏观调控法治化推进缓慢

1993年，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“坚持社会主义法制的统一，改革决策要与立法决策紧密结合，立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革顺利进行。要搞好立法规划，抓紧制订关于规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障、促进对外开放等方面的法律。”2011年初，全国人大常委会委员长宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，中国特色的社会主义法制建设取得了长足进展。但是，与其他领域法制建设取得的成就相比，宏观调控领域显然是社会主义法律体系的短板，不仅宏观调控基本法立法没有取得实质性进展，计划、投资等宏观调控重要领域始终处于无法可依状态，本来属于法律保留的税收，也自20世纪80年代授权国务院行使之后始终没有回归，已经出台的法律也略显抽象和笼统，以至于十八届四中全会《决定》列举的重点领域立法项目中，宏观调控立法占据了主要份额。

正是由于宏观调控领域立法的严重短缺和质量不高，导致宏观调控权配置模糊、虚化，以及无法“一致行动”。宏观调控权配置不到位的必然结果就是宏观调控权的严重滥用或者其他不当干预市场行为的“搭便车”现象。

第四节 用法治思维及方式推进我国宏观调控的法治化

一、宏观调控法治化的必要性

宏观调控立法是我国社会主义法律体系的一大短板。宏观调控法治化是历史的必然，也是当今时代的主旋律。萨缪尔森曾经指出：应当认识到，既存在着市场失灵，也存在着政府失灵。当政府政策或集体运行所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。宏观调控如同其他政府行为一样同样存在包括“政府失灵”在内的种种风险，比如，宏观调控决策者同样可能存在“寻租”或“被俘”，这些风险恰恰是宏观调控法治化最根本的原因或依据。在全面深化改革、全面依法治国的背景下，我国宏观调控法治化又被赋予了特殊的时代使命。

首先，我国宏观调控法治化是提高宏观调控效果、发挥市场的决定性作用和更好发挥政府作用的需要。宏观调控是我国政府，尤其是中央政府的一项重要职能。无论是关于政府职能的旧“十六字”表述，还是新“二十字”表述，宏观调控都被置于第一的突出位置，足见宏观调控在政府职能中的重要地位。党的十八届三中全会重新调整、定位了政府和市场的关系，将多年以来市场的“基础性作用”定位修正为“决定性作用”，同时提出“更好发挥政府作用”。从贯彻落实十八届三中全会决定的一系列重大举措来看，新一届中央政府进一步优化政府职能、理顺政府与市场关系的先手棋是简政放权，就是要使政府在过去不该伸手的领域，或者手伸得过长的领域退出来，还权于市场，还权于社会。从而意味着政府将“大幅度减少政府对资源的直接配置”和“最大限度减少中央政府对微观事务的管理”。减少对资源的直接配置和对微观事务的管理，体现的是对市场规律的尊重，目的是更好地发挥市场活力。但对资源直接配置的“大幅度减少”和对微观事务的“最大限度减少”，自然会削弱政府对经济的干预和控制力。这就要求必须强化、优化政府的宏观调控、市场监管等职能。从过去几十年宏观调控，尤其是房地产调控的历程来看，无论是宏观调控范围、宏观调控权配置，还是宏观调控手段、宏观调控程序，基本上没有纳入法治的范畴，而且从调控的效果来看，总体并不理想，程度不同地出现了“市场失灵”和“政府失灵”的双失灵现象。究其原因，主要还是宏观调控权法治化程度不够。解决这些问题，需要依法规制、合理配置宏观调控权，明确规定宏观调控权的行使程序，以及宏观调控错误或重大失误时的责任追究机制。

其次，宏观调控法治化是还是加快法治政府建设、全面推进依法治国的需要。法治政府的基本要求是职权法定、程序法定、权责一致、运转高效。法治国家的基本要求是权利至上、权力制约。宏观调控是政府的一项重要职能，但并非政府独享的权力。如何通过立法明确界定宏观调控的范围，实现宏观调控权的横向和纵向合理配置，以及规定宏观调控权的行使程序，这是法治政府建设、全面推进依法治国不可缺少的一个方面。从过去的实践来看，宏观调控是我国多年法治化进程中最为薄弱的一环，也是一些政府部门，尤其是地方政府干预市场自由、实行行业垄断和地方保护的主要“借口”。如果我们在加快法治政府建设、全面推进依法治国的过程中，忽视对宏观调控的法治化，得不到有效规制的权力会不可避免地伸向市场。1993年的十四届三中全会就提出“要搞好立法规划，抓紧制订关于规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障、促进对外开放等方面的法律”。1993年，“国家加强经济立法，完善宏观调控”入宪。十八届四中全会《决定》指出，社会主义市场经济本质上是法治经济。要求加强市场法律制度建设，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、财政税收、金融等方面法律法规，依法加强和改善宏观调控。

二、宏观调控法治化的逻辑起点：宏观调控权

明确宏观调控权的范围是宏观调控法治化的逻辑起点。宏观调控法的对象不同于宏观调控的对象，法治的核心在于治权，宏观调控法不是政府统治市场的工具，而是制约政府统治市场权力的武器，是调控宏观调控行为的法。宏观调控法治的要义即在于规制宏观调控权。只有清晰界定了宏观调控权的范围之后，才能探讨宏观调控权的分配、宏观调控权行使的程序等基本问题。

何为宏观调控？国内外学者的界定差别不小，国内学者的分歧也很大。从官方文献到实践运行，宏观调控的边界似乎飘忽不定。除了财政、货币这两大没有争议的典型宏观调控领域外，其他诸如产业政策、投资政策、土地政策，乃至计划规划等是否属于宏观调控的范围都有不同看法。其实，如果撇开特定阶段的特殊国情，抽象地讨论宏观调控的范围，无论是狭义论还是广义论都有一定的道理。但是，脱离实践的研究，其意义将大打折扣。对于我国现阶段宏观调控范围的界定，既不能不顾宏观调控的本质内涵，将所有实践中被冠以“宏观调控”的措施都囊括其中；也不能不考虑我国特定发展阶段的特殊需要，完全以西方市场经济成熟国家的宏观调控概念为标准。本文认为，在我国现阶段，界定宏观调控的范围应把握以下几点。

第一，准确理解宏观调控的宏观性特征。既言宏观调控，其第一性特征应该是宏观性。所谓宏观，一般是与微观相对而言的。微观主要是指单个生产者、消费者或者市场经济活动，也就是说是指单个经济单位，包括微观的市场主体和微观的市场活动。如果按照“非此即彼”的逻辑思维，微观之外即宏观，产业政策、经济结构调整、区域政策等也可纳入宏观的范畴。当然，宏观也可在与中观、微观并列的意义上使用。在这里，宏观就是指经济总量，调控的手段也应当是总量的手段，调控的对象应该是总需求。而产业结构、区域经济等可纳入中观的范畴，单个的经济单位依然属于微观。比较两种划分方法，不变的是微观，差别在于直接与微观对立的宏观范围更广，包含了后一种划分中的宏观和中观。虽然理论界对中观部分产业政策、区域经济是否属于宏观调控的范围有很大争论，但针对微观市场主体、市场活动直接干预不属于宏观调控的范围是肯定的。比如，前几年发改委为了抑制物价的过快上涨而单独约谈个别企业的行为，一些地方针对个别市场定价商品的直接限价行为。此外，宏观调控的对象是经济总量，这一特性决定了宏观调控的主体主要是中央一级的国家机构或部门，省级应否享有宏观调控的决策权有不同观点，但除此之外的地方政府不应享有宏观调控决策之权。

第二，理性对待宏观调控的间接性特征。理论界比较一致地主张宏观调控具有间接性特征，认为宏观调控是通过对财政、货币等间接手段影响经济总量，进而间接作用于市场主体。也就是说宏观调控作用的对象并不是微观经济学意义上的单个经济单位，既不是单个生产经营者、消费者，也不是具体单项的再生产行为、市场、产品等。在这里，宏观调控对具体市场主体行为的影响是间接的，宏观调控实现调控目标的途径也是间接的。有学者并以间接性为标准划定宏观调控的范围，将不符合间接性的调控手段排除于宏观调控之外。其实，所谓间接，是与直接相对的。不可否认，主要的宏观调控手段——财政、货币政策具有间接性特征，而且对微观市场主体的干预无论如何也不可能构成宏观调控，但是如果要求所有的宏观调控手段必须具有间接性特征，或者将不具有间接性的调控手段排除于宏观调控的范围，显然是没有充分理由的，也是不符合中国经济发展实际需要的。且不说下文将重点讨论的具有中国特色的国有经济和土地政策，即使特定商品的价格干预，以及工资、收入政策等常用的宏观调控工具也将被排除在外，这样限定宏观调控的范围显然过严。因此，既要看到主要宏观调控手段在与直接干预市场手段相比时的间接性特征，但也不能将此特征推向极致。十四届三中全会提出“建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系”，既言“以间接手段为主”，就意味着当时提出的宏观调控体系也包含直接调控手段。

第三，界定宏观调控的范围必须考虑到中国特殊的经济制度和特定阶段的经济发展需要。主要西方国家自20世纪后半期以来大都先后经历了一场规模空前的私有化浪潮，目前除法国还保留的一定数量的国有企业外，多数西方发达国家的国有企业已无足轻重，铁路、邮政、电力、自来水等公用事业领域也已市场化改革，基本实现了不同市场主体的公平、充分竞争。与此不同的是，我国是公有制国家，国有企业量大面积广，不仅主导、甚至垄断“市场失灵”领域，也涉足市场竞争领域。中央国有企业分类改革的方向并不是让国有企业在竞争领域退出，而是要在结构调整的同时，做强做大做优。新修订的《预算法》将国有资产经营预算也纳入了预算的范畴。况且，在我国，国务院是宏观调控的主要决策者，同时又是国有资产的所有人代表，因此，国有资产投资在宏观调控中的作用不能忽视。此外，公有制的另一重要领域就是土地。与西方国家土地主要实行私有不同，我国土地一律公有。随着土地征收、集体经营性建设用地入市及宅基地制度改革的推进，土地政策在国家宏观调控中的地位和作用必将下降，但完全否认土地政策在宏观调控中的作用也不现实。

第四，宏观调控不是兜底的“箩筐”，市场规制不能纳入宏观调控。在西方国家，有些研究成果将市场规制和反垄断也纳入宏观调控的范围。但需要注意的是，市场规制是国家权力直接干预市场，规范市场行为，维护市场秩序，保护和促进公平竞争。主要内容包括市场准入、三反（反不正当竞争、反垄断、反倾销）、消费者权益保护，以及质量、价格、合同、中介服务（如广告、拍卖）、房地产、劳动力等监管。总的来看，市场规制的主要特点是直接干预微观市场。从效果来看，一些市场规制措施的调整或运用，对于宏观经济也会产生重大影响，比如2013年以来的“宽进严管”商事制度改革，大大激发了市场活力，有效缓解了经济下行压力，保证了高就业率。再比如，近两年日益加大的反垄断执法，对于调整市场结构、保障宏观经济健康运行发挥了重要作用。但这些针对微观市场主体的直接干预措施，无论对宏观经济运行发挥多大的作用，都不能纳入宏观调控的范围。不仅如此，法治要求严格执法，不能根据经济运行状况调整执法的范围和力度。正是在这个意义上，我们认为2008年金融危机发生后，一些地方采取的免交或缓交社保的做法是值得进一步研究的。

第五，计划（规划）纳入宏观调控不仅符合宏观调控的特性，也是世界其他国家的普遍做法。加入计划的分类，产业规划、主体功能区规划、土地规划等。引导宏观经济指标协调发展的规划应该成为宏观调控手段。

第六，要在市场发挥决定性作用和更好发挥政府作用的关系中理解宏观调控。要使市场发挥决定性作用，就要尊重价值规律，发挥价格机制的作用。《价格法》第18条列举了可以实行政府指导价或政府定价的商品或服务，第19条又规定了确定政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围的定价目录制度，包括定价目录的制定权限和程序。从这两条规定来看，《价格法》的立法目的就是在限定政府指导价和政府定价范围和程序的同时，还其他商品和服务市场定价的自由。在《价格法》实施之后，政府就无权对《价格法》划定的可以实行政府指导价或政府定价范围外的商品和服务进行价格干预。其次，要使市场发挥决定性作用，还应尊重市场主体的独立地位，尤其是国有企业的自主经营。国有企业的投资要遵守国有资本经营预算制度和国家的产业政策，但国有企业不是政府的附属物，是独立的市场主体，不能以宏观调控之名直接干预国有企业的微观经营活动。正是在这个意义上，我们认为前几年房地产调控中，强令几十家国有企业退出房地产领域的做法是不太妥当的。

第七，关于宏观调控的手段，长期以来，我们坚持经济、行政、法律三手段论。十三届三中全会提出“逐步建立符合计划经济与市场调节相结合原则的经济、行政、法律手段综合运用的宏观调控体系”。十四届三中全会则指出：“政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动”。虽然三手段表述顺序的变化意味着三种手段在宏观调控中地位的变化，尤其是行政手段之前还增加了“必要的”限定词，但宏观调控三手段论至今仍是主流观点。然而，经济学提出的“三手段说”，若从法学的角度视之，就会发现其并不严谨，其“最大问题在于：认为存在独立于法律之外的所谓‘行政手段’和‘经济手段’，而且三手段的划分，其标准界线有时也是极端模糊的”。还有学者指出：有的问题明显是法律问题，但还要说那是经济问题，有的政策已经上升为法律规定了，还要说那是政策规定，是宏观调控失误的一个重要原因。有学者甚至认为，法律手段与其他两种手段不是并列的，经济和行政手段应当在法律的范围内才能运行，并认为法律手段至上，三者之间“不完全是一种并列的关系”, “不论是经济手段还是行政手段，其运用都必须采取一定的法律的形式”。“从终极意义上讲，理想的宏观调控行为必须是以法律为形式的行政手段或经济手段，而这又成为衡量一个国家法治化程度的标志。”

第八，宏观调控范围的界定必须以宏观调控的目标为指引。宏观调控的主要目标是：保持社会总供给与总需求的基本平衡，弥补市场调节的不足，从而促进经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡。宏观调控的手段和工具很多，有些属核心手段或工具，其当然服务于宏观调控目标，但有些手段或工具，既可以服务于宏观调控目标，也可以服务于其他目标，在这种情况下，就应当以其服务的目标为标准界定是否属于宏观调控。比如，国家投资、政府采购、土地政策等，往往服务于不同目标、发挥不同作用。只有当其服务于宏观调控目标时，才可以纳入宏观调控手段的范畴。

总之，我国的市场经济还在建设过程中，还不成熟，目前又处于向新常态过渡的特殊阶段，需要运用包括财政、货币政策在内的诸多宏观调控工具，如果将宏观调控的范围严格限定在财政、货币两种手段范围内，无法保证经济的健康运行，是脱离中国实际的。考虑到中国市场经济发育的特定阶段、中国经济转型的特殊需要、中国经济的公有制特征，借鉴其他国家宏观调控的主要研究成果和做法，本文认为，宏观调控的范围不宜过窄，但也不能将直接干预市场的市场规制诸手段，直接干预微观市场主体、具体市场产品和市场活动的其他所谓的宏观调控都纳入宏观调控的范围。在宏观调控的实施主体层级上，应以中央为主，同时借鉴《价格法》的规定，将省级也纳入宏观 调控的主体范围。其他地方政府无权实施宏观调控决策行为。基于此，主要的宏观调控措施应当包括计划（规划）、财政、货币、投资、产业、土地等。

三、宏观调控法治化的基本思路

宏观调控的法治化意味着将宏观调控纳入法治轨道，通过法治方式进行宏观调控。而要实现宏观调控的法治化，必须遵循法治思维，运用法治方式，这是中国法治化道路决定的。中国正在推进的法治化，与英国、美国、法国自下而上内生演进模式不同，也与新加坡、韩国、日本自上而下推动模式不同，而是自上而下与自下而上的结合，自上而下的作用更为突出。这样的法治化道路特别需要领导干部改变传统的人治思维、直接控制经济的人治方式，树立法治思维，运用法治方式。鉴于本书第二章已经对法治的标准、法治的精神等基本问题进行了详细阐述，此处主要从法治思维角度，讨论宏观调控的法治化问题。

推动宏观调控法治化，领导干部应当树立规则性思维、合法性思维、程序性思维、权义性思维和权责性思维。

规则性思维的基本要义可以概括为两句话，即先立规矩后办事，立好规矩再办事。（1）先立规矩后办事。先立规矩后办事的基本要求是处理好立规矩和行为的关系。当下，应重点处理好两个方面的关系：一是在法律和政策的关系上，法律优先。二是在立法和改革的关系上，立法先行。（2）立好规矩再办事。立好规矩再办事强调的重点是规矩的质量。良法是善治之前提。俗话说无规矩不成方圆，其实，有规矩也不一定成方圆。治国理政，光有规矩、仅停留在有法可依的层面是远远不够的。规则性思维不仅要求有法可依、先立规矩，更强调法律可依、规则可遵循，也就是说法律和规则要求人们做的必须是其能够做的，必须让人们对法律和规则先心“服”后行“从”。而要达此目的，必须科学立法、民主立法，使得法律制度具备公开、明确、稳定、可预期、无内在矛盾、可遵循、具有同一性、不溯及既往等好法的品质。就宏观调控而言，既有“无法可依”的问题，也存在“法律不可依”的问题。无法可依主要表现为没有宏观调控基本法，计划、投资等还没有纳入法治轨道。“法律不可依”主要表现在既存的宏观调控法律还存在规定不明确、不科学等问题，典型的例子是税法和人民银行法。长期以来，税法的主要表现形式是国务院的行政法规，明显违背“税收法定”原则。而人民银行法不能没有赋予，也不能保证人民银行的独立宏观调控地位。规则性思维要求必须加强宏观调控立法。十八届四中全会《决定》提出“依法加强和改善宏观调控”, “加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规”，这里，除民法典外，主要是一些宏观调控立法项目。

合法性思维的基本要义可以概括为合乎法律文本的具体规定，以及在没有法律规定或规定不明时合乎立法目的、法律原则和法治精神。（1）合法性思维首先要求合乎法律文本的具体规定。控权的前提是明权，法无授权不可为，法律授权必须为，宏观调控权也不例外。宏观调控职权和程序法定，宏观调控权来源于法律上的明确授权，只有法律规定的主体可以行使，行权必须符合法定的程序。宏观调控立法要要遵守《立法法》规定的权限和程序。同时，不同的法律，效力等级也不同，在立法、执法、司法、法律解释以及规范性文件制定过程中，当法律文本规定不一致时，应根据上位法优于下位法、特别法优于一般法、新法优于旧法的原则确定应当依据或适用的法律，也就是说都要找准、用准法律依据，既要杜绝“黑头的（法规）不如红头的（文件）、红头的不如白头的（领导批示）”现象，也要避免根据个人喜好或利益选择性适用法律，自觉维护法律的统一与尊严。（2）合法性思维要求领导干部在没有法律规定或者法律规定不明时，应根据法律的原则、法治的精神去填补法律漏洞、解释适用法律，既不能为所欲为，也不能恣意解释、适用法律，“打擦边球”“搞变通”等应当尽力避免。需要特别强调的是，在有法律明确规定的情况下，不能绕开具体规定直接适用法律原则。宏观调控立法一致是我国社会主义法律体系的短板，虽然早在1993年党的十四届三中全会及宪法修正案都明确提出加强宏观调控立法，但这项工作始终没有取得突破性进展，宏观调控基本法虽曾启动，但进展并不顺利，计划、投资等重要领域的立法也没有跟上。从过去的实践来看，宏观调控权被滥用的现象比较普遍，一些部门、一些地方，尤其是基层政府，以宏观调控之名，随意出台限购、限号、限价等方面的政策，要么直接违反法律具体规定，要么在没有法律法规依据的情况下，不遵守基本的法律原则、法治精神，无权力依据滥使宏观调控权，且没有基本的程序控制。如今，一些宏观调控立法再度被十八届四中全会确定为重点立法项目，但这项工作的完成仍需时日。在立法不能到位的情况下，宏观调控的实践不可能停止，在此情形下，也应当遵守基本法律原则和法治精神。

程序性思维的基本要义是公权力的取得和行使要有程序，且程序应正当。（1）公权力的取得和行使都需要遵守一定的程序。“正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式实现。”司法要遵守程序法，立法、行政同样要遵守程序。某种程度上讲，法治强调程序正义甚于实体正义，因为法治的根本任务在于规范约束公权力，不借助于正当程序，公权力将很难被“关进笼子里”，实质正义也无从实现。十八届四中全会《决定》把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，以及要求建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，就是在强调程序的重要性。（2）程序应正当，否则走程序将沦为“走形式、走过场”。程序的正当性来源于程序的中立、理性、排他、可操作、平等参与、自治、及时终结和公开。“中立”要求程序参与各方不得因程序设计而受到不公正对待或享受特殊优待，“自己不得做自己的法官”和回避原则即是“中立”的体现。“理性”要求程序应具有合理性，以有效防止武断、恣意、专横或反复无常。“排他”是指每一个程序独立、依法展开后，非经特定程序，不得更改，即排斥与其相同程序的再次重复与冲击。“平等参与”要求接受程序法律后果的各方当事人在相同条件下，从程序主持者获得相关信息，并有相同的机会向程序主持者陈述自己的看法。“自治”要求程序的参与基于自愿，不得强迫。例如不得强制投票、听证等。“及时终结”要求程序符合效率原则，应有时限，要有终点，不能没完没了。“公开”要求程序除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应当向程序参与人和社会公开。宏观调控作为一项政府职能，不仅应当建立程序，而且应当保证程序的正当性。宏观调控需要面对复杂多变的经济形势，有时甚至具有应急的特点。无疑，法律不可能预定各种经济形势及其细节，并对应于政府得行使的具体权力或措施，也就是说，完全的“固定规则”是不可行的。因此，需要坚持“相机抉择”原则，这就意味着法律不可能对宏观调控进行事无巨细的规定。宏观调控的这一特性，以及宏观调控权的重要性决定了程序对于宏观调控权控制的必要性。对于宏观调控权的法治化而言，正当程序或许是最为重要的规制宏观调控的手段。

权义性思维的基本要义是要以从权利、义务两个纬度审视、调整社会关系，认真对待他人及政府的权利、及时履行义务。（1）从权利、义务两个纬度审视、调整社会关系。法治要求权利至上，市场经济是权利经济，法律通过权利和义务调整社会关系。作为公权力的行使者，权义性思维首先要求领导干部在立法、执法、司法的各个环节平等配置、一体尊重，公平保护公民、法人等市场主体的权利，同时切实履行职责。一般情况下，他人的权利就是公权力的边界。因此，要尊重他人的权利。当然，尊重权利并不意味着权利不可限制。但必须注意的是，对权利的限制是有条件的，即限制本身也是有限度的。要使市场发挥决定性作用，就要避免政府以宏观调控之名干预微观市场主体的行为，尤其是直接限制市场竞争的行为。（2）认真对待政府的权利和义务。政府等公权力机构不总是以公权力的行使者身份出现，在市场经济舞台上，政府是最大的买家，政府采购在一定程度上扮演宏观调控的角色。不仅如此，我国是公有制国家，土地一级市场长期被政府垄断，短期内不会有根本性改变。另外，我国有规模庞大的国有经济，有些甚至处于垄断地位，国家的一些重大投资项目往往是通过国有企业实现的。如何在政府采购、土地出让、政府投资等重大方面既有效行使政府权利，又能保证平等对待各方当事人，是宏观调控立法和实践必须面对的问题。

权责性思维的基本要义有二：一是有权必有责，二是权责应相当。（1）有权必有责。权力是应当履行的职责，与权利具有选择性、可放弃、可转让相反，权力必须行使、不可放弃、不可转让，不作为或乱作为均需承担责任。（2）权责应相当。就政府而言，有限政府不仅仅意味着权力有限，也意指责任有限。对领导干部来说，权力和责任应当相匹配。越是位高权重，责任就应越大。有多大权力就应当承担多重责任。责任过轻既不能纠正滥用权力行为，也不足以威慑潜在违法行为。但责任也不是越重越好，过重的责任如同过轻的责任一样不会产生应有的约束力。宏观调控贯彻权责性思维，首先要求制度设计上做到有权必有责、权责要相当。责任包括政治责任和法律责任，法律责任又包括刑事、行政、民事和违宪责任。宏观调控一般属于重大决策，既要设置刑事、行政责任，也要配置相应的民事赔偿或补偿责任；既要考虑法律责任的平衡，同时也要配置合法调控但造成重大失误的政治责任。既要避免有权无责，也要防止权责错位；既要注意权力与责任在类型配置方面的相当，改变重行政责任、轻刑事责任和民事责任，重法律责任、轻政治责任的现象，也要注意某一责任类型中责任程度的相当。同时，立法中要尽可能规定明确具体的责任。其次，在问责、追责过程中，既要保证用权当负责，也要避免无权乱负责，要将法律规定的责任、政策设置的责任不折不扣地落实下去。同时要防止不问青红皂白滥施责任。任何法律责任的承担都要符合一定的构成要件，不问原因、不问过错、不问真正的责任者的追责表面看来很严格，实际上往往是不妥当的。

四、宏观调控法基本框架

（一）宏观调控权的配置

宏观调控法治化，核心就是要科学、合理配置宏观调控权。宏观调控权的配置，既涉及中央与地方在宏观调控中的关系，也涉及中央政府层面的宏观调控权力的分配问题。一方面，要遵照法治思维、遵循法治方式，坚持分权、制衡原则，在纵向、横向两个纬度展开，这是法治国家的需要，也是发挥好中央和地方两个积极性的需要。另一方面，宏观调控权的配置需要坚持决策集权原则，宏观调控决策权必须控制在较高层次的国家机构手中，也不能由各种各样的部门和机构分散行使，因此，宏观调控的决策权应主要集中于中央政府，对特别重大的宏观调控措施，决策权则应交由全国人大或人大常委会行使。

具体来讲，横向分配方面，主要涉及宏观调控权在立法机关、行政机关及司法机关之间的分配或配置。借鉴法治发达国家和地区的做法和经验，结合我国实际，建议做如下分配：（1）财政手段、税收手段的运用，具体财政工具的设定、变动、取消等权力，赋予具有代议性的立法机关享有，这是现代法治原则的要求。新修订的《立法法》在原立法税收制度立法保留的基础上，更加明确规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”为立法保留，国务院的税收立法权回归立法机关应该为时不远。新修订的《预算法》将国有资本经营预算也纳入其中，国有投资也将逐步纳入人大审议的范围。此外，中央政府债发行决定权（批准权）由全国人大享有是得到法律明确的。而新修订的《预算法》规定，地方政府发行债券，举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准。（2）货币宏观调控手段由中央政府所属的或者独立的中央银行或类似于中央银行的机构所享有，这是由于该类行为并不涉及动用纳税人缴纳的税收和政府的收入与支出，并且具有一定的应急性、时效性等特点决定的。国家参与的外汇买卖活动也具有专业性等特点，且与货币政策具有一定关联性，因此也应配置给中央人民银行。当然，可以借鉴美国、德国等发达国家金融宏观调控的决策权基本上集中在央行而不是中央政府的经验，进一步增强央行行使货币宏观调控的独立性，尤其是减少一些关键部委的过多制约，这是保持货币稳定、不受政府政策波动过多影响的前提和保障。（3）计划宏观调控权应当由具有从形式和实质代表性的国家代议机关——全国人民代表大会享有，因为计划关系到国计民生，计划的编制、计划的审批应由全民参与，应具有广泛的民主参与性。当然，宏观调控权的最终决策权由立法机构行使，并不意味着国务院及其职能部门不再享有宏观调控决策权。事实是，立法机关仅仅针对重大计划规划、总体预算等进行审议决定，具体计划方案的制定，根据计划规划制定产业、投资等政策的权力依然由政府及其部门行使。宏观调控部门可分为宏观调控职能部门和宏观调控相关部门。宏观调控职能部门是能够决定宏观经济政策的部门，包括国家发改委、财政部、央行、外汇管理局等；而国家工商总局、商务部、海关总署、质检总局、食品药品监督管理局等也在一定程度上具有宏观决策、管理职能，加上其权力配置和行使能够对宏观调控构成约束条件，则不妨称之为宏观调控相关部门。此外，中外国家调节经济的历史的确表明，包含宏观调控在内的国家调节经济职能活动，除了由立法机关、行政机关参与外，还有一部分社会组织、独立于中央司法和行政体系的国家机构参与其中。如我国的国务院直属事业单位法人性质的中国证券监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会，直属于联邦的独立的准司法机构——美国证券交易委员会、独立的联邦执法机构——美国公平就业机会委员会，以及享有行政权、准司法权和立法权的独立机构——美国联邦贸易委员会，等等。

在纵向宏观调控权的配置方面，宏观调控决策权由中央政府和省级地方政府两级行使。地方可以在宪法、法律和国家政策的范围内，运用规划、预算、地方税收、投融资等手段，协调、促进经济社会发展，统筹安排地方基础性、公益型建设项目；制定地方性法规，运用价格、税收、补贴等措施，促进资源配置和环境的优化、分配的公平；对一部分国家并不分解下达、只是在全国范围内进行综合平衡或起宏观导向作用的宏观调控指标，如经济增长率、地方财政收支总规模、物价总指数、城镇人口待业率等，地方也可以据此制定切合本地实际的目标，采取相应的政策、措施。而有关国民经济的总量平衡，财税政策、货币政策、汇率政策、竞争政策、涉外政策的确定和各省市自治区之间经济关系的协调等，则应当集中在中央。

最后，还应加强宏观调控权的协调配合。德国的《经济稳定与增长促进法》（1967）第18条规定了“国家经济平衡发展委员会”制度，建立专门的机构协调宏观经济政策。该法规定，联邦政府设立国家经济平衡发展委员会，委员会由联邦经济部长、财政部长、每州代表一人、乡镇与县的代表四人组成；联邦经济部长为国家经济平衡发展委员会主席。国家经济平衡发展委员会根据议事规则定期开会，讨论为实现该法所确定的经济增长、高度就业、物价稳定和外资平衡目标所必需的一切经济平衡发展措施。联邦银行有权参加国家经济平衡发展委员会的会议。该制度是一种典型的宏观调控综合协调制度。由联邦经济部长、财政部长、联邦银行共同开会，商讨宏观经济政策意义重大，这将有助于国家计划、产业政策、财政政策和货币政策的统一和协调。为此，有学者建议国家设立国民经济宏观调控委员会，该委员会主要由宏观调控部门的首长组成，定期召开会议，讨论宏观调控的重大事项并做出决议，以保证宏观调控的统一性，并为宏观调控部门之间的冲突和纠纷提供解决的途径。另一比较现实的做法是建立和完善相关主管部门的联席会议或者座谈会制度，定期召开会议，共同商讨涉及不同部门的宏观调控事项。

（二）宏观调控法的基本框架

关于宏观调控法的体系结构，有学者提出以国家宏观调控总的指导思想和基本原则为统率（灵魂），以计划法为中心（龙头），以各项经济政策法为主体，以各种调节手段运用的法律为启动机制。有学者认为：“宏观调控法的体系主要由计划法、产业法、投资法、金融法、财政法、价格法、国有资产法、自然资源管理法、对外贸易以及会计、审计和注册会计师法律制度、能源管理法律制度等几个方面组成。”还有学者提出了由宏观调控基本法和分支法构成的体系，其中分支法包括产业调整法、计划法、财税法、金融法、价格法、固定资产投资法、国有资产管理法、资源和环保法等。

相比之下，本文赞同由宏观调控基本法和分支法构成的体系结构。这样一种结构符合我国总分结合的立法习惯、节约立法资源，而且也能比较好地协调处理好各调控手段，有效解决目前宏观调控基本法立法缺乏、具体分支法残缺不全、相互不协调的问题。关于宏观调控基本的结构，有学者作了比较详细的设计，总体来讲比较合理，现介绍主要内容如下：第一部分应是对总则的规定，对于宏观调控的基本目标、基本原则、调整对象等予以规定。第二部分作为宏观调控法统领性的部分，应是关于经济规划的规定，并不罗列所有的规划的内容，只是对于规划的制定、实施和后果以及经济规划与宏观调控目标和任务之间的关系作纲领性、原则性的规定，对于具体的规划的制定权则赋予全国人大常委会。第三部分应是关于经济政策的规定。宏观经济政策是连接国家宏观经济目标与各种宏观调控手段的准则。通常包括产业政策、投资政策、财政税收政策、货币金融政策、外贸外汇政策、国民收入分配政策、消费政策等。宏观经济政策的实现工具是国家宏观调控所采用的调节手段——宏观调控手段。第四部分是对每类宏观调控手段的运用规定相关的程序。第五部分则是相应的责任制度，包括民事责任、行政责任、刑事责任、社会责任和问责制度等。权、责、利相统一的立法才能真正发挥法律的作用，法律规定才不再是空中楼阁。宏观调控基本法的第六部分是监督管理制度，包括立法监督、司法监督和社会监督等形式。完善的法律体制必须要有完备的监督管理制度作为保障，唯有如此才能保证法律制度的运行是良性的。关于宏观调控的分支法，应当根据宏观调控权的界定确定基本范围。由是观之，审计法、会计法、注册会计师法是无法纳入宏观调控法律体系范畴的。

就宏观调控法制建设而言，当下最紧迫是尽快出台宏观调控基本法，为宏观调控的法治化定调布局，然后，以此基本法为基础，建立健全相应的宏观调控基本法。党的十八届四中全会列举了宏观调控领域的重点立法项目，这对宏观调控法的完善有重大意义。但前些年已经启动的宏观调控基本法立法项目是否继续，目前仍无确切消息。从建设中国宏观调控法律体系的需要来看，制定宏观调控基本法不仅必要，而且紧迫。